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土地财政问题出路何在？

http://www.CRNTT.com   2010-10-11 08:23:37

与此相关,现实中还有“土地金融”问题:政府用征收和储存的土地,向银行抵押融资,这种做法在各地很普遍。目前,政府土地抵押的融资额,已远远高于土地财政的收入,这也是一种促使城市土地扩张、征占农民集体土地的机制。 　　根据相关法律规定,出让方式获取的土地使用权,可以抵押。而对未经出让的土地,能否抵押,法律并无明确规定。按照《行政许可法》,凡法律没有明确许可的,政府都不能做。因此,严格说,政府的土地融资活动,大多都属于违法活动。 　　从理论上看,土地出让金是若干年期的土地使用权价格,实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除,属于社会一次分配范畴。对企业而言,一次集中交纳若干年地租,意味着预支未来利润,属于负债经营。 　　企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了,就不能清偿。如企业再生产因此中断,最终则会转化为银行的坏账,成为整个社会的问题。 　　就房地产业而言,情况有些特殊。开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款,才能支付房价,负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入,才能偿还这笔负债。个人和家庭的消费能力、生活水平也会因此改变。其间,如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,同样也会增加银行的坏账,成为全社会的问题。 　　由此可见,从整个社会的角度看,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说,政府以土地出让金搞建设,是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。 　　由此不难做出如下判断:所谓土地财政,实质上是一种依靠透支社会的未来收益,谋取眼前的发展方式。形象地说,就是“寅吃卯粮”。 　　土地财政成因 　　文章指出，土地财政的形成,既有内因,也有外因。就内因而言,主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排,一个突出的问题,是政府有关部门既负责土地管理,又负责国有土地的经营,所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。近些年发生的许多土地问题,也都是由此派生出来的。 　　现行土地管理体制允许政府经营土地,是生成土地财政的主要内因。 　　就形成土地财政的外因而言,主要是财税体制不合理,地方政府的财力与事权不匹配。 　　上世纪90年代,分税制改革取得伟大成绩,问题是地方财政分配比例过小。后来,中央把城镇化作为重要的战略方针,各级城市的政府首当其冲,承受巨大压力,普遍面临的问题是发展资金不足。 　　恰在这时,土地使用制度改革取得实质性进展,有偿使用土地制度历经10年,终于基本确立下来。1998年,政府机构改革和换届,这是个分水岭。此次换届后,各级城市政府普遍从土地管理制度上,找到了解决财力不足问题的出路,土地财政逐渐形成。

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