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“一国两制”白皮书十周年：央港权力关系回顾与前瞻

http://www.CRNTT.com   2024-06-26 11:31:14

2024年3月22日，香港特区行政长官李家超签署立法会通过的《维护国家安全条例》。（图片来源：香港政府新联网） 　　中评社╱题：“‘一国两制’白皮书十周年：央港权力关系回顾与前瞻”　作者：杭佳佳（北京），北京大学宪法学与行政法学博士 　　【摘要】学界关于全面管治权的两种概念界定方式是不同阶段下全面管治权的权力内容变动的体现。全面管治权授权产生高度自治权，这种授权关系是单向度、分层次、有期限的；中央作出授权以后，全面管治权与高度自治权的关系包括直接管治的关系和监督关系。在管治关系中，中央的管治权力与高度自治权不是截然二分的，但是必要时中央行使共同事权具有优先性。中央监督特区行使高度自治权意味着不直接处理特区自治范围内事务，但监督的对象应及于高度自治权的全部领域。全面管治权及其相关表述的提出实现了“一国两制”框架内央港权力的平衡，并为央港良性的权力互动关系指明了一个可操作的方向。 　　一、问题的提出 　　“全面管治权”的概念落地已经满10年，其官方表述主要经历了三次代表性的演进：第一次是2014年6月，国务院新闻办公室印发的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（下文简称《“一国两制”的实践》白皮书），首次规定中央对香港特别行政区的全面管治权既包括中央直接行使的权力（下文简称中央的直接权力），也包括授权香港特区政府依法实行高度自治权。对于香港特区的高度自治权，中央具有监督权力。第二次是2017年10月，习近平总书记在十九大报告中首提把维护中央全面管治权和保障特区高度自治权有机结合起来。也正是因为十九大报告提出“全面管治权和高度自治权有机结合”的主张，全面管治权的相关研究在此之后迎来了一次激增。同时需要注意的是，《“一国两制”的实践》白皮书新创“全面管治权”的概念以前，官方文件的表述是把维护中央权力和保障特区高度自治权有机结合起来。因而在这类文本语境中，全面管治权与中央的权力可以作同义替换，全面管治权就是指中央权力。在此基础上，国新办又于2021年12月发布了《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书，进一步将全面管治权的具体内涵表述得更为精当、明瞭，即全面管治权包括三个部分，分别是中央的直接权力、特区的高度自治权以及中央对特区高度自治权的监督权。这表明全面管治权与高度自治权之间既存在授权关系，又存在监督关系。监督是授权的必然结果，监督的对象即授权的内容。第三次是2022年7月1日，习总书记在庆祝香港回归祖国25周年的讲话中进一步提出，落实中央全面管治权和保障特区高度自治权是统一衔接的。既然在“全面管治权和高度自治权有机结合”的说法中，全面管治权就是指中央权力，推而及之，“全面管治权和高度自治权统一衔接”表述中的全面管治权也是指的中央权力。 　　官方文件中全面管治权的不同表述形式在某种程度上促使内地学界对什么是全面管治权的问题产生了差异化的观点，并大体形成了全面管治权的两种概念界定方式：其一，全面管治权是单一制国家结构形式下中央对包括香港特区在内的所有地方的所有事务进行管辖和治理的权力。其二，全面管治权是指中央的权力，相当于宪法、基本法规定的中央在香港行使的主权权力。“同一概念，不同界定”是不同阶段下全面管治权的权力内容变动的体现。全面管治权授权产生高度自治权，在作出授权以前，全面管治权包括对特区的所有地方的所有事务进行管辖、治理的权力；作出授权以后，全面管治权表现为中央行使的主权权力。本文试从规范论视角分析不同阶段下全面管治权与高度自治权的复杂关系，并且将两种权力的关系问题进一步细分为以下两个子问题，分别加以回应：其一，作为整体的全面管治权与高度自治权的关系是什么？其二，全面管治权各组成部分与高度自治权的关系是怎样的？回应这些问题的同时，本文将进一步探究全面管治权的内容和边界，特区行使高度自治权的红线、底线，从而试图为实践中处理两种权力之间的复杂关系提供某些操作性指引。 　　二、全面管治权与高度自治权的关系 　　全面管治权本质上是一国的治权，但是比治权概念多了一个修饰语——“全面”。“全面”二字与高度自治权中的“高度”二字对应，是指向权力集合体的特有属性，作为法律用语是一个模糊的形容词。相比于“管治权”，修饰语“全面”一词实则更需要解释。全面的管治权意指特区的全部治权在中央，中央有权对香港的所有地方、所有事务进行管辖和治理，这是“全面”一词内容的合理延伸。中央拥有原初的管治特区的全部权力，因而高度自治权的全部内容源于中央的授权。 　　全面管治权授权产生高度自治权，在作出授权以前，作为整体的全面管治权与高度自治权的关系是授权关系。授权的本质是权力行使的转移，而非权力所有的转移。藉由授权行为，特区获得了这部分权力的行使权，但权力的所有权属于中央。需要注意的是，这里的“中央”一词限定为全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委，而不是这些机关的附属机关，包括中央人民政府在香港设立的机构在内。倘若离开这一主体范围设定，文章得出的多数结论恐怕难以经得起推敲。全面管治权与高度自治权的授权关系在符合授权的一般原则的同时，又因为满足了单一制国家对特殊地方的治理需要而表现出特殊性。在笔者看来，这种特殊的授权关系至少可以作以下几个层面的解读： 　　授权是单向度的。单向度的权力授受关系始终遵循地方的权力源于中央授予的逻辑，表明：其一，中央授予特区多少权力，特区就有多少权力；其二，授权不是一次性作出的，中央可以适时扩大、变更授权范围，但这都是授权者的单方处置行为，特区不应自设权力；其三，基本法未列明的权力属于中央。基本法起草之初，就有人主张基本法存在未列明的部分，该部分既属于中央事权，又与特区存在关系，即所谓的“灰色地带”。起草委员会采纳了这一意见，将其概括为“中央与特别行政区的关系”，写进基本法（主要见《基本法》第二章，其他各章均有涉及），由中央负责行使相关权力。①此外，根据《基本法》第20条，香港特区可享有全国人大及其常委会、国务院授予的其他权力，特区从而可以被授予基本法未列明的权力，同样说明基本法未列明的权力属于中央。单向度的权力授受关系意味着中央与特区的监督关系也是单向度的，而不是互相监督的关系，特区也不享有拒绝接受监督的权力。 　　授权分层次。基本法被视为授权法主要是针对高度自治权而言的。值得注意的是，通过基本法，中央国家机关同样也获得了宪法没有具体规定的权力，比如国务院对行政长官、政府主要官员的任免权，国务院发出指令的权力，全国人大常委会增减附件三所列全国性法律的决定权等等，不一而足。故基本法作为授权法实际包括了中央横向层面的，以及中央和地方纵向层面的授权。王禹教授从动态角度诠释了这种分层授权的过程，他首次将宪法、基本法中的授权概念分为第一次授权、第二次授权。第一次授权是通过宪法、基本法等规范性文件赋予某一主体初始权力的授权。第二次授权建基于第一次授权之上，是有权机关再次将宪法、基本法赋予自己的权力授予其他机关行使的授权。②如果说第一次授权形成了中央的直接权力，并使特区初步获得相比其他任何地方的权力更“高度”的自治权，那么第二次授权又使特区获得了相比第一次授权所形成的自治权更为“高度”的权力。对于特区而言，两次授权效果迭加后形成特区的高度自治权。基于此，高度自治权中的具体权力又可以进一步细分为中央第一次授权以及第二次授权的权力。这种权力划分方式的实践意义在于，必要时中央可以行使第二次授予特区的权力。而区分高度自治权中的具体权力是第一次授权还是第二次授权的结果，最简单的方式就是诉诸宪法的相关规定，判断宪法是否已经将该项权力授予某个中央国家机关，并且该中央国家机关应仅限于全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委。 　　授权有期限。在单一制国家，中央政府授予地方权力后仍保有必要的监督、变更授权乃至撤销授权的权力。为防止中央恣意变更或者撤销已经授予特区的权力，保证法秩序以及社会生活秩序的安定，基本法正文采取了两种处理方式，一是规定五十年不变，二是规定了基本法修改的权力和程序并设定了内在限制。③其中，五十年是权力存续期的下限，五十年期限届满，中央有权收回已经授予特区的权力。中央可以收回，也可以不收回，如果不收回，则需适时修改基本法，对五十年进行展期。举例而言，香港政府曾批地兴建迪士尼乐园，并且将批出土地的期限定为一百年，虽然远超基本法规定的五十年，但并不是越权行为，只不过2047年7月1日以后，迪士尼能否继续租用该土地存在不确定性。虽然在基本法正文中，高度自治权整体上受到五十年期限的保障，但其中具体权力受保障的方式存在部分差异，笔者将藉助程洁教授的权力划分方法予以说明。程洁教授将基本法规定的中央对高度自治权的授权概括为三种方式，分别是一般性授权、具体授权和进一步授权的可能性，这是在基本法研究中区别于第一次授权、第二次授权的另一种常见的权力划分方法。其中，一般性授权是特区可以根据基本法的规定直接行使的权力，无需中央作进一步授权。具体授权是指基本法原则规定特区可以行使某一方面的权力，同时规定特区在行使这些权力时还需中央具体授权。④由于基本法明确规定了一般性授权和具体授权的类型，这两种授权方式大体受五十年期限的保障，只不过后者还受到具体授权事项的进一步规限。进一步授权的可能性则集中体现于《基本法》第20条的规定。实践中，全国人大常委会曾根据《基本法》第20条授权香港特区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖。国务院在《授权香港特别行政区实施管辖的深圳湾口岸港方口岸区范围和土地使用期限的批复》中进一步明确，“土地使用期限自口岸启用之日起至2047年6月30日止”⑤，从而规定了2047年6月30日作为权力存续期的上限，与一般性授权、具体授权的存续时间相区别。 　　概言之，正因为授权有期限，而分权是长期的，没有固定期限，因而高度自治权的形成源于授权而不是权力的让渡或者转移。其次，授权是单向度的，所有管治权力最初在中央，故中央授予特区多少权力，特区才有多少权力。在中央层面，全国人大拥有原初的全部权力〔见《宪法》第2条、第3条、第57条、第62条第（十六）项、《基本法》第2条〕，因而全国人大可以将权力通过宪法、基本法在中央的横向层面以及中央和地方的纵向层面进行授权，包括全国人大在内的中央国家机关再将部分权力转授特区，从而与特区分享这部分管治权的行使权。 　　三、全面管治权各组成部分与高度自治权的关系 　　如前所述，笼统而言，全面管治权与高度自治权的关系既包括授权关系，也包括监督关系。授权关系是作为整体的全面管治权与高度自治权的关系，而监督关系则是全面管治权的重要组成部分——监督权——与高度自治权的关系。主张将全面管治权与高度自治权有机结合或者统一衔接起来，就是在中央的具体权力与高度自治权的关系范畴内展开的。作出授权以后，中央监督特区行使高度自治权是全面管治权与高度自治权关系的常态，但不是二者关系的全部内容，即二者的关系既有中央直接管治的一面，也有中央监督的一面。 　　（一）管治关系 　　首先，中央的直接权力与特区高度自治权不是截然二分的，即某些权力仅特区行使，剩余的、其他的权力由中央排他地行使，而是“某些权力中央可以行使，特区也可以行使”。⑥这种央港的共同事权并不是出于事权划分体系的天然缺陷，而主要是分层授权下的独特产物。上文已经介绍了宪法、基本法中第一次授权、第二次授权形成的分层授权结构。在这种分层授权结构中，特区的高度自治权就是两次授权效果迭加后的产物：通过第一次授权，特区获得了对地方自治事务的排他性的权力；第二次授权又使特区获得了部分中央管治权的行使权。对于中央第二次授予特区的权力，中央可以行使，特区也可以行使，但中央有最终决定权。举例而言，《基本法》第158条规定基本法解释权属于全国人大常委会的同时，又授权特区法院对自治范围内的条款进行解释，以及对自治范围外的条款进行有条件的解释。第3款接着规定，如全国人大常委会作出解释，香港特区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。在刘港榕案、庄丰源案中，香港高等法院法官就在判词中承认，全国人大常委会的解释权是“全面而不受限的”（in general and unqualified terms），此项权力可在没有诉讼的情况下行使。若人大常委会对基本法某条作出了解释，无论是根据《基本法》第158条第1款，还是第158条第2款，香港法院均须依循该解释。⑦只不过实践中全国人大常委会将解释的范围限制于涉及“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”。在基本法起草委员会第八次全体会议上，中央与香港特区的关系专题小组曾在条文修改情况的报告中就此指出：“由于此项授权，全国人大常委会对香港特别行政区法院在审理案件时涉及的基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款不作解释”。⑧溯本求源，全国人大常委会对基本法的解释权源于《宪法》第67条第1款的规定，是第一次授权的结果。《基本法》第158条第2、第3款对香港法院基本法解释权的规定，则是第二次授权的产物。全国人大常委会根据宪法行使解释权的效力自然要高于特区法院根据基本法所作解释的效力。理论上，人大常委会可以重新解释，从而对特区法院所作的错误的解释进行否定，但在实践中，中央行使基本法解释权始终见步行步、异常谨慎，更不会轻易否定特区法院已经作出的解释。迄今为止，人大常委会的五次释法都是在特区法院对基本法相关条款存在分歧或者错误理解的背景下作出的。仅《基本法》第24条居留权条款经由行政长官提请全国人大常委会释法而被重新解释外，法院对基本法所作的其他解释均未被否定。⑨

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