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郑永年：中国市场化的经济改革需要制度突破

http://www.CRNTT.com   2013-11-26 10:39:54

在经济领域，另外一对重要关系无疑是中央和地方关系问题。这次《决定》强调要“建立事权和支出责任相适应的制度”，主要是针对中央地方关系的，即中央和地方在责任和权力问题上要理顺关系。1994年，为了扭转财政过于分权的局面，中国进行了“分税制”的改革。这次改革之后，财政能力大大向中央倾斜，地方财政能力急剧下降。但同时，中央政府没有承担起应当承担的地方责任，地方政府仍然要承担各种责任，这就造成了中央和地方之间权力和责任之间的严重失衡。一般的情形是，中央制定政策，地方执行，但中央不给钱，钱是要地方自己出的。 　　为了解决这个不对称，地方政府到处找钱。在很多年里，土地成为地方收入的主要来源，与土地有关的问题层出不穷。但到今天，很多地方尤其是沿海地区，土地利益几乎已经消耗完。地方政府因此转向了各种地方债务，地方债已经成为国民经济危机的一个难以消化的潜在根源。要解决这个问题，就必须重新改革1994年以来的分税制。改革要不就是中央下放更多的财权给地方政府，要不就是把更多的地方责任集中到中央，达到财权和责任之间的对称。 　　尽管方向明确了，如何落实仍然是个大问题。近年来，中国各界对这个问题已经讨论很久，无论是中央还是地方，都意识到问题的严重性，但就是没有去面对它、解决它。应当说，这个问题的关键还是在中央手中。如果中央继续推卸其应当承担的责任，地方仍然会去寻找各种经济资源。除了向银行借钱，搞各种债务，地方必然继续向社会攫取财政资源。结果，必然加剧地方政府和社会之间的矛盾。一旦社会矛盾爆发，最终的责任还是由中央来承担。 全国统筹的公共服务 　　这次从《决定》所述的重塑中央地方关系的内容来看，中央政府一方面会赋予地方政府更多的税源，从而是更大的财权；另一方面中央本身也势必承担更大的责任。这是符合现代国家建设规律的。现代国家的一个重要特征就是“公民权”，这个“公民权”应当是由全国性的制度，而非地方性的制度作为保障的。到目前为止，中国大多数人们称之为“公共服务”的东西，没有一项是全国统筹的，连省级统筹也都没有，只有市级统筹。因此有人说，中国只有“市民”，而没有“公民”。随着工业化和城市化，中国的社会流动程度会越来越高。这要求中央政府能够提供越来越多的公共服务，尤其是跨区域的公共服务。随着中央政府所能提供的公共服务范围的扩展，“公民权”也会不断到位。不过，人们也应当对此抱有现实主义的态度。像中国那么大的一个国家，并且地方差异巨大，实现“公民权”有很长的路要走。 　　经济领域的第三对关系就是农村与城市的关系问题。这次全会强调要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“赋予农民更多财产权利”。城乡二元分割是个老问题。无论怎么说，农民是中国现代化的一部分，并且在各个阶段都做出了最大的牺牲。在毛泽东时代，政府通过“剪刀差”的方式，以农补工，通过牺牲农民利益的方式，推进了国家主导的第一波工业化。改革开放后尤其是1990年代初以来，农民以自己的低价劳动力塑造了中国的制造业。中国成为世界制造业中心，大大推动了国家的经济发展，但农民本身并没有获取很大的利益。

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