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从观察变干预：美国南海政策缘何越来越强硬

http://www.CRNTT.com   2014-08-11 10:41:42

随着2010年美国把战略重心转移到亚太地区，南海问题成为美国在亚太地区的关注重点。在南海问题上发言的官员级别也提高到国务卿和国防部长等重要政府官员。甚至有人认为，在2010年以后的两年中，围绕着南海冲突的外交主导了美国在东南亚的行动。[8]2010年越南成为东盟轮值主席国，它在使南海争端国际化方面的自身利益也促使其推动美国向这个方向努力。 　　在2010年7月23日举行的第17次东盟地区论坛（ARF）部长会议之前，美国私下通知了一些东盟国家，国务卿希拉里?克林顿将在部长会议上发表一个美国关注南海问题的讲话，希望它们在讲话后给予支持。之后，希拉里在外长会议上声明，国际航行自由是美国的国家利益；虽然美国在南海岛屿的领土要求上不选边，但美国认为这些要求必须符合国际法；领土争端应当用和平手段来解决。她在会后还对媒体说，解决南海争端是“地区稳定的关键”。出席东盟地区论坛的27个国家和国际组织中的11个，包括文莱、马来西亚、菲律宾、越南、印度、印度尼西亚、新加坡、澳大利亚、欧盟、日本和韩国等对希拉里的讲话做出了响应，同美国一起提出了对南海问题的关注。有四个东盟国家没有表态，它们是柬埔寨、老挝、缅甸和泰国。 　　虽然美国官方不承认其南海政策发生了变化，但是东盟国家普遍把希拉里的讲话看作是美国南海政策的转折点，即从“观察”转变为“干预”。希拉里的讲话不仅标志着美国政策的改变，而且标志着中美在南海问题上冲突的开始。美国的做法实际上鼓励了一些对南海岛屿有主权要求的东盟国家采取更加强硬的立场。从此，在美国“再平衡”战略的背景下，南海问题开始成为中美之间的主要争执问题之一。 　　2012年5月，美国参议院对外关系委员会启动了批准《联合国海洋法公约》的审议程序，讨论批准该公约将对美国的经济、国家安全和主权产生何种影响。美国军队领导人、企业高管、现任和前任政府官员、法律顾问以及智库代表都投入了辩论之中。5月23日，国务卿希拉里在对外关系委员会上作证时，强烈呼吁国会批准《联合国海洋法公约》。她强调，“我们的航行权利和挑战其他国家的能力应建立在最牢固和最有说服力的法律基础之上，包括在诸如南海这样的关键地区。成为《联合国海洋法公约》的加入国，将使我们在援引公约规则方面有更多的信誉和更大的执行能力”。[9] 　　2013年5月，美国亚太事务代理助理国务卿约瑟夫?云在美国战略与国际研究中心有关南海问题的会议上做主旨发言，阐述了美国在南海问题上奉行的五项原则：一是美国对相互竞争的领土主权要求不持立场；二是这些领土要求必须建立在国际法的基础之上，必须与国际法，包括《联合国海洋法公约》相一致；三是对南海海域和领空的主权要求必须来自于对岛礁的主权要求，必须证明这些要求是合法的；四是美国在如何处理争端和解决争端方面有巨大的利益，包括两个方面：在全球公共领域里应有航行自由；美国在南海合法的石油和天然气开发活动不应受领土主权归属的限制；五是应通过和平手段解决领土争端。可以是外交谈判，也可以是通过第三方的国际仲裁，如国际海洋法法庭。不应试图单方面改变领土现状，各方应努力建立南海行为准则。[10] 　　2014年2月5日，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔?拉塞尔在众议院关于东亚海洋争端的听证会上作证。拉塞尔使用了更具有指向性、措辞更严厉的词语，批评中国在南海基于九段线的领土要求缺乏明确性，因而造成了这一地区的不安全性和不稳定性。拉塞尔表示，为了与美国长期坚持的航行自由计划保持一致，美国继续反对妨碍对海洋合法利用的主权要求。他说：“我们已经反覆申明航行自由体现在国际法中，而不是大国对其他国家的恩惠。” 　　拉塞尔的证词表明，美国在南海问题上的态度已经发生了一些变化。第一，美国在领土要求上做了如下选边：中国的领土要求不符合国际法，因此不具有合法性；对其他国家的领土要求是否符合国际法未做表态。第二，中国在南海的主权要求妨碍了美国长期追求的目标——国际航行自由。美国此时对中国南海行为的指责包括：继续限制菲律宾进入黄岩岛；对菲律宾在仁爱礁的长期存在施加压力；对接近其他国家陆地和远离中国有领土要求的岛屿的地区封锁供水；在南海有争议的地区设立行政和军事区域。所有这些表明，美国政府内部已经就美国在南海问题上对中国采取更加强硬的立场达成了共识。

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