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郑永年:中国市场化的经济改革需要制度突破

http://www.CRNTT.com   2013-11-26 10:39:54  


 
  在经济领域,另外一对重要关系无疑是中央和地方关系问题。这次《决定》强调要“建立事权和支出责任相适应的制度”,主要是针对中央地方关系的,即中央和地方在责任和权力问题上要理顺关系。1994年,为了扭转财政过于分权的局面,中国进行了“分税制”的改革。这次改革之后,财政能力大大向中央倾斜,地方财政能力急剧下降。但同时,中央政府没有承担起应当承担的地方责任,地方政府仍然要承担各种责任,这就造成了中央和地方之间权力和责任之间的严重失衡。一般的情形是,中央制定政策,地方执行,但中央不给钱,钱是要地方自己出的。

  为了解决这个不对称,地方政府到处找钱。在很多年里,土地成为地方收入的主要来源,与土地有关的问题层出不穷。但到今天,很多地方尤其是沿海地区,土地利益几乎已经消耗完。地方政府因此转向了各种地方债务,地方债已经成为国民经济危机的一个难以消化的潜在根源。要解决这个问题,就必须重新改革1994年以来的分税制。改革要不就是中央下放更多的财权给地方政府,要不就是把更多的地方责任集中到中央,达到财权和责任之间的对称。

  尽管方向明确了,如何落实仍然是个大问题。近年来,中国各界对这个问题已经讨论很久,无论是中央还是地方,都意识到问题的严重性,但就是没有去面对它、解决它。应当说,这个问题的关键还是在中央手中。如果中央继续推卸其应当承担的责任,地方仍然会去寻找各种经济资源。除了向银行借钱,搞各种债务,地方必然继续向社会攫取财政资源。结果,必然加剧地方政府和社会之间的矛盾。一旦社会矛盾爆发,最终的责任还是由中央来承担。

全国统筹的公共服务

  这次从《决定》所述的重塑中央地方关系的内容来看,中央政府一方面会赋予地方政府更多的税源,从而是更大的财权;另一方面中央本身也势必承担更大的责任。这是符合现代国家建设规律的。现代国家的一个重要特征就是“公民权”,这个“公民权”应当是由全国性的制度,而非地方性的制度作为保障的。到目前为止,中国大多数人们称之为“公共服务”的东西,没有一项是全国统筹的,连省级统筹也都没有,只有市级统筹。因此有人说,中国只有“市民”,而没有“公民”。随着工业化和城市化,中国的社会流动程度会越来越高。这要求中央政府能够提供越来越多的公共服务,尤其是跨区域的公共服务。随着中央政府所能提供的公共服务范围的扩展,“公民权”也会不断到位。不过,人们也应当对此抱有现实主义的态度。像中国那么大的一个国家,并且地方差异巨大,实现“公民权”有很长的路要走。

  经济领域的第三对关系就是农村与城市的关系问题。这次全会强调要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”,“赋予农民更多财产权利”。城乡二元分割是个老问题。无论怎么说,农民是中国现代化的一部分,并且在各个阶段都做出了最大的牺牲。在毛泽东时代,政府通过“剪刀差”的方式,以农补工,通过牺牲农民利益的方式,推进了国家主导的第一波工业化。改革开放后尤其是1990年代初以来,农民以自己的低价劳动力塑造了中国的制造业。中国成为世界制造业中心,大大推动了国家的经济发展,但农民本身并没有获取很大的利益。 


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