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中国改革的顶层设计、地方动力和社会力量

http://www.CRNTT.com   2011-09-13 09:54:02

新加坡国大东亚研究所所长郑永年 　　中评社北京9月13日讯／“近年来，‘顶层设计’已经成为中国改革话语的关键词……‘顶层设计’的概念已经提出了，但内容并不很明确。要细化顶层设计还需要很多研究。但无论怎样的顶层社会，都会发生在中央－地方－社会这个政治构架内。顶层设计如果没有地方政府和地方社会的动力，既不会科学，也会很难实施，变成空中楼阁。”新加坡联合早报今天登载国大东亚研究所所长郑永年的文章“中国改革的顶层设计、地方动力和社会力量”如是说。详论如下： 　　近年来，“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。中国这些年的改革进展不大。这并不是因为没有改革动力。中国所面临的各方面的挑战就足以构成改革动力。改革动力没有被有效转化成为改革政策，这是个政治问题。如何制订有效的改革政策，顶层设计变得重要起来。 　　实际上，“顶层设计”的需要和强人政治时代的结束有着密切的关联。首先，改革的一个重要因素就是政治领导层的政治意志。如果没有强烈的政治意志，即使存在着巨大的改革要求，也不能转化成为改革政策。在强人政治时代，政治领导层的政治意志比较容易转化成为政策并加以实施。在强人政治之后，领导集体的政治意志变得非常重要。但是，较之强人的政治意志，集体政治意志比较难以形成。在这方面，目前的中国面临着很多的问题。一些人只知道“不做什么？”或者“什么不能做？”，但不知道“做什么？”和“如何做？”这是个大的政治问题。中国面临经济社会甚至政治方面的巨大挑战，这些挑战都要在改革过程中获得解决。没有强烈的集体政治意志，只能导致面对问题却无动于衷的局面。 　　其次，强人政治之后，政策的动员能力也出现了问题。执政党领导层必须作集体的动员，但集体动员能力从理论上说容易，实际上则非常困难。这些年来，很多政策就是因为政策动员能力的缺失，往往停留在字面。政策的执行不仅受制于体制内部因素（横向面的官僚部门和纵向面的中央和地方关系），而且也受制于社会上的各种既得利益集团，尤其是那些和政权有紧密关联的既得利益集团。 　　当（中央）改革者的权威不断弱化的时候，就需要顶层设计。不过，不能简单把“顶层设计”理解成为中央集权。实际上，“顶层设计”要解决的其中一个大问题，就是集权之下的不改革局面。从上世纪90年代中期开始，随着强人政治时代的过去，中央权威开始感受方方面面的制约。因此，也是从那个时候开始，在“维护中央权威”的目标下，各方面的权力开始集中于中央，包括财政税收、金融和人事任命等等，很快就改变了自1980年代以来的分权状态。不过，中央集权不见得领导层有权力。中央的权力大多分散于各个官僚机构和部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度，但在实际层面，中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益因此有了长足的成长，它们往往各自为政。同时，因为党内民主和集体领导体制的出现，即使高层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程，最终导致了目前的“不改革”现状。 　　在这样的情况下，顶层设计的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何实施改革？这些问题都需要通过“顶层设计”过程来回答。或者说，从改革的思想、方案的设计，到改革政策的落实，再到新制度的形成，都离不开自上而下的权力。在近现代国家，没有一项重大的制度是在没有权力运作下得到确立的。

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