第一章　公共外交概述

　　越来越多的人认为，“公共外交的时代已经到来”，各国政府不仅应该下大力气开展传统外交，还要切实加强在海外的公共外交，以赢取国外民众的理解和认同。1977年，美国政府首次采纳“公共外交”这一词语，意味着公共外交正式成为其外交政策。 

　　第一节　公共外交

　　1965年古利恩开创了现代意义的“公共外交”概念，将其阐释为“旨在处理公众态度对政府对外政策的形成和实施所产生的影响……它包含超越传统国际关系的不同维度，政府对其他国家舆论的培养，两国私人集团龢利益集团的互动，有关外交事务的报导及其对政策的影响，诸如外交官和外国记者这样以传播为业的人士之间的交流，跨文化传播的过程等等……公共外交的中心是信息与观念的跨国流动”。 在当时，公共外交主要是指美国新闻署（The United States Information Agency，USIA）所从事的非传统外交活动，如包括国际广播在内的信息活动及教育文化交流活动等。1972年，这一概念开始出现在学术著作当中。1988年，资中筠首次将公共外交这一概念引入中国学术界。 迄今，公共外交一般是指一国政府通过文化交流、信息项目等形式，瞭解、获悉情况和影响国外公众，以提高本国国家形象和国际影响力，进而增进本国国家利益的外交方式。

　　一、从传统外交到公共外交

　　传统意义上外交一般指的是国家与国家之间的官方交往。“自1796年英国学者埃德门·伯克正式采用‘Diplomcay’一词表示‘外交’后，便不断有人阐明外交的本质。在具体探讨外交的本质时，不少学者倾向于将外交界定为一种国家与国家之间的官方交往。” 不过，随着时代的发展，外交的内容也在不断发展，正如英国当代著名的外交学家巴斯顿（R. P. Baston）所言，“今天外交的构成已超出以往赋予外交这个词彚的略显狭窄的政治—战略概念”。换言之，传统外交主要是国家之间通过专门的外交机构解决彼此关心的问题和争端，达成一些共同认可或遵守的协议或约定，主要是双方政府的互动行为。“公共外交则另辟蹊径，超出两国政府外交的范围，把社会公众的因素纳入其中，通过做公众的舆论工作，进而间接影响政府外交决策的制定。” 可以说，公共外交就是一种对于传统外交的有力补充和重要超越。

　　首先，相对于传统外交来说，公共外交注重公开的沟通。公共外交除了政府间的互动，更主要的是政府与非政府的个人和组织之间的公开互动。“传统外交经常是——必须是——一种要求保密和隐私的过程。相反，公共外交几乎经常是一个公开的过程。公开性(publicity)是其内在的目的；直接诉诸公众：我们希望人民知道和理解。” 换言之，传统外交具有一定的非公开性，公共外交则是一国政府对其他国家民众开展的活动，最突出的特点就是公开性，它“主要是通过对各国公众、舆论以及非政府组织开展解释和说服工作，通过社会的力量推动政府采取有利于开展公共外交国的政策”，因此它更能促进国外公众理解本国的外交政策，进而促进该国制定对自己有利的政策。

　　其次，与传统外交关注“权力政治”不同，公共外交注重的是“心灵政治”。与传统外交强调“国家的活动依靠权力特别是硬实力、权力是国际秩序的唯一决定性力量”不同，公共外交从根本上是为了获得人心和思想的认同，它利用国际出版、国际广播和教育文化交流来培养对一个国家的好感、对该国国家利益的理解以及对其政策的支持。 也就是说，公共外交针对的对象是“心灵空间”，努力获得其他国家公众（当然也包括政府官员）在观念上对该国的理解、认同、支持甚至喜爱。说到底，公共外交不过是一项规模宏大的“国际民心工程”。 简言之，公共外交的目的在于影响他国公众的认知、态度、行为，其核心就是通过信息传播与文化交流等说服目标受众接收“我们”所传播的信息与理念。各国政府都已把开展公共外交活动作为一项“国际民心工程”纳入国家大战略之中。

　　最后，尽管存在许多差异，但二者的基本目标一致。各国政府为了实现本国的对外利益与目的，都从事传统外交和公共外交两方面的活动。就具体内容和活动方式而言，公共外交与传统外交有明显不同，但其基本目标可能是相同的或互为补充的。从事传统外交的外交官通过与外国政府代表接触，以促进自己政府的国际事务战略目标中阐明的国家利益；公共外交则通过政府与外国公众，特别是与经过细心选定的部分外国公众进行沟通，让他们理解这个国家的观念与理想、制度与文化以及其国家目标和当前政策，以促进他们对这个国家历史、文化、价值观、制度和政策等的理解或认同，从而形成对其战略目标的支持，实现自身的国家利益。 正是在这个意义上，简·梅丽森(Jan Melissen)指出，针对国外民众的官方交流在国际关系中并非一种崭新的现象，国家形象塑造、宣称和我们现在称为公共外交的东西犹如“外交本身一样古老”。 

　　英国“外交政策中心”曾在《走向公共外交》报告中把传统外交与公共外交进行对比，详见表一。

　　表一　传统外交与公共外交的对比

　　表格略

　　应该看到，公共外交并非传统外交的替代，很难想象在一对缺乏政治互信和经济共赢的双边关系中，公共外交能够为彼此间关系的改善带来实质性结果。因此，只有将公共外交与传统外交相结合，才能从根本上推动国家间关系的改善。在这一过程中，公共外交发挥了“入口”和“补强”的作用。作为“入口”，它为双边关系的改善提供了一定的舆论基础；而作为“补强”，它又将国家间的互信渗入了草根层次。 概括起来，公共外交具有以下主要特征：

　　第一，公共外交的主体。公共外交的主体必须是一国中央政府或者经由中央政府授权或者委托的地方政府、公司、非政府组织、个人。“如果没有任何政府的具有法律意义的授意或者参与，仅仅是民间交流和社团之间交往，不能看作是公共外交的内容。比如企业之间的贸易联系、大学之间的友好往来、社会公众的旅游活动以及社会组织之间的联谊活动等等，都只能是民间交流，不能算作是公共外交。” 换言之，传统上，人们将公共外交理解为政府通过与他国公众开展交流活动进而影响他国政府决策的活动，政府是唯一的参与主体。汉斯·塔奇（Hans N. Tuch）的观点比较有代表性，他认为公共外交是“政府为塑造美国外交政策推行之处的海外传播环境，减少美国与其他国家之间误解程度所做出的努力”。 但在当前各国的公共外交工作中，政府更多的是发挥组织、推进作用，以媒体、民间组织、智库、学术机构、知名人士及普通民众活动为主。

　　第二，公共外交的对象。艾伦·亨利克森（Alan K. Henrikson）强调了公共外交客体的非官方色彩。他认为，公共外交的焦点所向已从间接影响外国政府的政策和行动向直接塑造外国社会和公众转移，是政府与外国社会之间的互动。 也就是说，公共外交的对象是国外公众，而不是各国政府，其目标是“争取影响各国公众的态度，促进各国公众对本国历史、文化、政治、经济、社会、价值体系和内外政策等各方面的瞭解，培育好感……公众的实现形式具有多样性，比如利益集团、公众舆论、思想库、学术共同体、社会精英等，公共外交更强调对那些有一定舆论影响力的公众开展沟通和交流”。此外，公共外交不是单向灌输，而是注重通过双向交流，达成理解和共识。“为使公共外交达到效果，不是单方面地发送信息就行，如果接收方不接受的话则毫无意义。因此，理解对方，让对方充分瞭解我方的这种双向性是不可缺少的。” 目前关于公共外交对象的分歧，主要集中在是否应该将本国公众包含在内，学界对此见仁见智。 

　　第三，公共外交的目标。公共外交的目标具有层次性，短期目标是澄清事实，提高本国在国际社会的知名度或者知晓度；中期目标是传播知识，提高本国的美誉度；长期目标则是塑造形象，确立价值，增强各国公众对该国的认同度，增强一个国家在国际社会的软权力。 也就是说，公共外交的直接目标是影响各国公众的态度，最终目的是推进本国外交政策目标的实现。“公共外交的最终目标是服务于国家利益，提升国家形象、为本国发展塑造良好的国际舆论环境，最终提升国家软实力。” 当然，公共外交是一项系统工程，国内外形势的不断发展变化决定了公共外交工作的长期性和复杂性，需要循序渐进，持之以恒，细水长流，以量变促质变。

　　第四，公共外交的内容。不同于对外宣传那样仅仅针对一些特殊的政策或议题，公共外交涵盖的范围和内容十分广泛，包括信息交流、教育文化交流甚至包括个人行为等，一切由政府主导的以影响外国公众为目的而开展的各种事关国家形象的活动，都可看作是公共外交。近年来，公共外交的内容还日益拓展到社会学层面上，突出表现在优先考虑“医学外交”、关注女性发展以及重视对外援助上。就活动类型而言，公共外交的一般类型主要是通过与国外的个人及组织建立关系、保持对话、进行交流等形式来体现。更具体的活动类型，则包括作为政策宣传的信息发布、国际文化交流（人文交流、文化艺术交流、人员交流等）及国际广播。 简单来说，根据表现形式的不同，可以将公共外交方式简化为两大类别：一类侧重于教育、文化交流，如学者学生交流、英语教学、艺术展览、图书赠阅等；另一类则侧重于对外信息传播，如采用国际广播、新闻出版、电视电影以及电脑网络等新兴通讯手段等。

　　总之，公共外交是一个国家在国际社会确立正当性和认同度的一项重要战略，它的兴起打破了政府垄断外交的格局，为外交开辟了更加广阔的机会空间。特别是随着全球化的深入发展，各国民众之间的交往日益密切，越来越多的行为体进入外交圈，这些非官方的社会力量参与外交后，已对公共外交产生巨大的激励效应，推动公共外交向“新公共外交”（New Public Diplomacy）转型。“随着全球化的不断推进和媒体技术的飞速发展，以及全球范围内民主政治的发展和公众舆论影响力重要性的不断增强，公共外交的主体不再局限于政府，新公共外交应运而生。”

　　二、新公共外交

　　新公共外交也被称为“公共外交2.0”，其主体不再局限于一个国家的中央政府或被授权的地方政府，非政府组织和企业等也成为公共外交的主体，代表国家出面从事各种与塑造国家形象有关的事务。因为要在信息高速流动的全球化时代树立良好的国家形象，就必须动员政府以外的多元行为体，共同参与到公共外交中来，这就是当前学界所普遍推崇的新公共外交。概括起来，新公共外交具有以下主要特征：

　　第一，多元行为主体。传统公共外交理论认为，公共外交是以政府为行动主体，以国外公众为目标受众的外交行为。新公共外交的行动主体则从政府拓展为以政府为主导，以智库、利益集团、媒体和普通公众等多元化的行动主体，共同构成了当今活跃在世界外交舞台的多轨公共外交体系。 尼古拉斯·卡尔认为，新公共外交的“新”主要体现在重视公众间的接触。传播技术的发展打破了国内与国外的传播界限，赋予了旧公共外交中较被动的公众更多主动权和选择权。因此，“公众不再仅仅是公共外交的对象，公众间的联系成为公共外交的重要组成部分，而政府逐渐发挥协调作用。” 简言之，与传统公共外交相比，新公共外交更加强调行为主体的多元化，尤其是强调了公众主体地位的回归，幷且更多聚焦非政府行为体在公共外交中的作用和职能。

　　第二，双向沟通模式。传统公共外交以国家政府为主体，以政治倡导、宣称理论为指导，主要通过自上而下的垂直模式定向传播讯息，实现塑造国家形象、提高国际声望的目标。新公共外交不仅在行为主体上由“政府对民众”转变为“多元行动主体对民众”，还在活动形式方面由单方面信息传播转变为双向互动模式。简·梅丽森即指出，新公共外交是一种由非政府行为体所推动的外交实践的转变，多元行为体越来越多地参与到与国外公众的联系中，幷且在形式上将单方面信息传播转变为对话与互动。 换句话说，相比于大众传播时代的公共外交信息范式，新公共外交更强调对于关系的培育，社交媒体即时传播、交互传播的特点使双向沟通成为公共外交的新常态。简言之，新公共外交透过双向互动沟通，目的在于实现民心相通。“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通，民心相通可以说是新公共外交思想的发展与提升。”

　　第三，朝数字化演进。随着门户网站、搜索引擎、电子邮件、网络视频、网络社区等新技术的推广，网络空间成为公众生活的一个重要空间，也成为公共外交的重要对象。也就是说，伴随智能媒体和社交平台的普及，公共外交经历了自20世纪的“独白/广播模式”向21世纪的“对话/网络模式”的历史性转变：公众不再仅仅是信息的使用者或接受者，亦是信息的生产者与建构者，“主客交融”“共时共在”的全新传播生态由此形成。在此语境下，新公共外交朝数字化公共外交（digitalized public diplomacy）演进。从本质上看，数字化公共外交依然致力于“影响”和“说服”对象国公众，但更加注重对受众意见的认可、尊重与反馈，以此与受众建构积极的“长效关系”。显然，公共外交的数字化是一个渐进、长期的过程，并将对外交机构的规范、价值观、工作惯例、组织架构产生潜移默化的影响，其最终结果是导致了“数字化公共外交”的兴起，并逐步演进为当今国际关系和跨文化传播的“新常态”。 学界普遍认为，新冠疫情加速了公共外交走向数字化、智能化的进程。

　　总之，新公共外交更强调公众主体地位回归，并追求信息时代双向沟通。大卫·沃顿（David B. Wharton）即认为，新公共外交自诞生至今所包含的三个要素，即公众参与、双向瞭解和社会化媒体的崛起。 此外，与传统公共外交相比，新公共外交更侧重于提升国家软实力、并打造具有竞争力的国家品牌和认同感。尼古拉斯·卡尔认为新旧公共外交主要有七方面的差异，其中，国家与非国家行为主体构成的新公共外交多元行为主体，以品牌理论、社会网络理论为指导，通过由任何行为主体推动的水平传播模式，促进软实力提升、国家品牌建构。 通过梳理学界对（新）公共外交的定义，结合（新）公共外交的特征，我们可以将公共外交界定为一国政府竭尽所能、针对国外公众所开展的交流和沟通活动，旨在影响国外公众的态度、争取他者认同，进而赢得对方民心。

　　第二节　美国公共外交

　　美国是世界上最为重视外交战略的国家，公共外交战略在其全球外交大战略中发挥了重要作用。历届政府都将公共外交视为一件增进国家利益、提升国家安全的有效工具，一般在开展公共外交方面多予以比较高的重视和较多的投入，进而使得美国的公共外交在世界范围内的影响力得以不断的加深与扩展。 换言之，美国公共外交政策的基调是“重视国家利益与外交战略的关联性，融对外宣传和国际文化交流为一体，并加以灵活运用”。

　　一、美国公共外交的演化

　　相比于公共外交概念的提出，美国的公共外交实践要早得多，甚至可以追溯到200多年以前殖民地晚期和美国建国初期的开国元勋本杰明·富兰克林(Benjamin Franklin)和托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson)的外交活动——他们在出使英法时与当地民众进行的广泛交流和演讲，积极宣传和介绍了北美人民为自由、民主、独立而进行的斗争，为赢取英法民众对美国的同情与支持起到了积极作用。也就是说，美国的公共外交有着悠久的历史，最远可以追溯到美国刚建国时期。自那个时代以来，美国就一直注重国家的公共外交。但是现代意义上的公共外交，直到第一次世界大战的时候才开始。 简言之，公共外交最初以宣传的面貌出现，在美国历史上的一些关键时期都扮演着重要角色。迄今，美国公共外交发展可以划分为四个阶段：“一战”时期、“二战”时期、冷战时期以及“9·11”之后的美国公共外交。

　　美国政府正式、有组织地进行对外宣传和文化活动始于第一次世界大战期间。1917年，美国设立了“公共信息委员会”（Committee on Public Information，CPI），这是美国第一个公共外交机构，它负责这方面的工作。“大战中没有什么机器我们没有接触过，没有什么媒介我们没有利用过。书面文字、口头语言、电影、电报、海缆电报、无线电、海报、标示牌等，所有这些都被用来让美国民众和他国民众瞭解美国参战的原因。” 然而，由于在美国文化传统中，人们一向反对政府在政治上对思想文化的控制，担心政府中文化宣传机构的存在会为政党的利益服务，威胁到人们所珍视的思想、言论自由，再加上“公共信息委员会”和国会存在矛盾和冲突，因此，战争结束后该委员会便被国会取消。尽管如此，“公共信息委员会”的影响却是深远的，因为它在“一战”期间扮演着强势宣传的角色，为诠释美国形象和宣传美国参战的理由提供了极大的助力。随着美国崛起于国际社会之中，公共外交发挥着越来越重要的作用。“一战”结束后相当一段时间里，美国的公共外交以解释美国政策、推广美国文化为主，很少进行集中的信息轰炸和强势的舆论控制。

　　20世纪30年代，德国在美国的“后院”即拉美地区发动了一系列“文化攻势”，当时的美国文化关系官员判定德国的文化扩张是经过“精心组织策划，投入大量金钱，旨在反制和削弱美国与拉丁美洲国家的文化关系，损害美国在这一地区的声誉度与影响力”。 鉴于此，1938年美国国务院设立了文化关系处（Division of Cultural Relations），专门对拉美地区进行文化、宣传活动。这是美国第一个正式负责对外文化关系的机构，也是美国政府将文化关系正式纳入外交政策的标志。太平洋战争爆发后，美国全面卷入“二战”。为了有效地对德、意、日等法西斯国家展开心理战，美国政府不但成立“美国之音”进行宣传活动，还将负责对外新闻、文化活动的机构合并，成立“战时新闻处”(Office of War Information，OWI)，其主要职能是进行对外新闻和宣传活动，以“促进在国外形成对本国战时努力的状态和进展以及对战时政策、战时活动和战争目标有一个清晰的明智理解”。“二战”期间，“战时新闻处”与“美国之音”共同充当了美国形象宣传的重要载体，有助于配合美国的军事行动，对摧毁德、意、日法西斯的士气，赢得战争胜利发挥了相当大的作用，也为战后美国的对外宣传和文化关系活动在组织、机构、人员等方面奠定了基础。此外，美国还与同盟国之间全面展开了教育文化合作，以反击德日的反动宣传和教育文化殖民行为。

　　“二战”结束后不久，杜鲁门总统宣布解散“战时新闻处”，但没有放弃美国继续从事对外宣传和文化关系活动的想法，随而责令有关部门组建新的对外宣传机构。据此，“美国之音”改为隶属于美国国务院国际新闻署，它充当美国实施公共外交工具的角色越发明显。冷战爆发以后，美苏都把对方阵营国家的民众作为思想渗透的重点目标，竭力通过文化、教育、传媒等各种手段改变敌对阵营民众对本国的印象。“冷战时期的公共外交被看作一种直截了当的心理战。公共外交是一种堪与外交、军事和经济权力相提并论的独立国家安全战略。” 1946年8月，杜鲁门总统签署《富布赖特法案》（the J.William Fulbright Act），该法案强调通过信息和文化交流活动以推动“国际理解”，因而被认为是战后美国公共外交的肇始和依据。1948年1月，杜鲁门总统批准国会此前通过的《美国信息与教育交流法案》（U.S. Information and Educational Exchange Act），又称《史密斯-蒙特法案》（the Smith-Mundt Act），该法宣称其目的是“为了推动政府去促进其他国家对美国的更深理解，增强美国人民和其他国家人民之间的相互理解”。 随着冷战的加剧，杜鲁门总统还提出了针对苏联的庞大宣传计划即真理之战(Campaign of Truth)。但由于在组织管理方面政府内部存在的分歧以及麦卡锡主义的严重影响，美国的对外宣传机构在战后经历了一个不稳定发展时期，几易其名，工作人员一度士气低落。

　　艾森豪威尔时期公共外交在美国外交政策中的地位变得更加重要。1953年8月，美国新闻署成立后一直是美国公共外交的主要实施机构，开始确立公共外交的独立地位。“艾森豪威尔时期美国新闻署的成立，为美国对外宣传和文化活动在政府中赢得了独立地位，这是美国政府对外宣传和文化活动趋于稳定的重要标志。” 除了教育文化交流、政府公关等活动仍然在国务院的管辖之下，其他包括“美国之音”在内的所有宣传机器、文化机构都归美国新闻署领导，其任务是“向外国公众解释和宣传美国的政策，介绍与传播美国政治经济制度与社会文化，并就外国公众对美国政策的反应向政府决策者提供必要的谘询。目的是赢得外国公众对美国政策的瞭解、理解与支持”。此外，美国国际开发署等机构也承担了美国公共外交的部分职责，美国各类基金会、智库、媒体乃至私人组织都在美国公共外交活动中扮演了一定的角色。此外，美国还通过驻外使领馆出版图书杂志和宣传手册、举办各种艺术展览等形式，向所在国的广大民众进行各个层面的交流互动，以增加和深化他们对美国的认知度和亲近感。 在冷战期间，随着美苏在意识形态等领域的交锋日趋频繁、激烈，公共外交在整个美国外交战略中的地位越发重要。也就是说，美国更加重视通过让外国受众的理解、向他们传递信息和对他们进行影响来促进美国的国家利益。

　　20世纪60年代，肯尼迪政府对公共外交比较重视，特别是把教育文化交流纳入公共外交的轨道。1961年2月，肯尼迪总统在国务院设一位专门负责教育文化事务的助理国务卿。同年9月，美国国会通过的《富布赖特—海斯法案》（the Fulbright-Hays Act）经肯尼迪总统签署成为法律，它弥补了《史密斯—蒙特法案》的不足，扩大了美国对外文化交流活动的范围，加强了灵活性，从而成为美国公共外交迈向成熟的一个标志。 至今，它仍然是美国从事公共外交活动的重要法律依据。此外，肯尼迪在其任期内还创建了向海外派遣志愿者的政府机构即著名的和平队组织（Peace Corps），招募美国的年轻人到世界各地尤其是第三世界国家进行英语教学和卫生服务等志愿活动，传播美国文化，改善美国的形象，促进美国在海外良好的国家形象的构建，增强国际影响力。和平队虽然被不少学者视为美国推行遏制战略的冷战工具，但它总体上受到了受援国的热烈欢迎，为美国在海外良好的国家形象的构建做出了较大的贡献。实际上，“它因肯尼迪政府设立和平队时的非冷战动机、和平队组织自身超越冷战的努力以及和平队员在海外服务期间所展现的独立性等因素而具有超越冷战的一面”。

　　进入20世纪70年代之后，现实主义外交思维根深蒂固的尼克松政府对公共外交不屑一顾。对其来说，真正推动意识形态缓和的不是公共外交，而是禁止核军备竞赛、承认欧洲的现状以及促进商业关系。这导致公共外交一度受到冷落，例如用于国际教育文化交流的政府预算被大幅压缩，严重影响了国际教育文化交流活动的展开。 卡特出任总统后，于1978年4月宣布将教育文化事务局并入新闻署，并将美国新闻署改称美国国际交流署(International Communication Agency，ICA)，职能是向世界宣传美国的社会与政策，以及为美国人民提供世界各地的信息，丰富其自己的文化，搭建起与其他国家之间解决问题的理解基础。同时，将对外宣传谘询委员会与教育文化事务谘询委员会合并，改称“美国公共外交谘询委员会”（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy），专门负责对美国的公共外交实施情况进行评估和研究，出版年度报告。这样，公共外交最终独立成为美国外交战略中的组成部分。 与此同时，卡特总统还赋予美国公共外交一项新的使命——向美国人民或机构介绍世界上其他国家的历史和文化，加强美国人民对其他国家人民的瞭解，即所谓的“第二使命”（the Second Mandate）。但由于财政问题等困难，国际交流署的“第二使命”收效甚微。

　　进入20世纪80年代之后，里根总统比较重视公共外交。他不但将美国国际交流署的名称重新恢复为美国新闻署，还推动国会增加了美国新闻署的预算，以实施“民间倡议”(Private Sector Initiative)和“真理工程”(Project Truth)两大计划。此外，里根政府还成立了美国国家民主基金会（NED），大大扩展了美国公共外交的局面。这一时期甚至被有些学者认为是自美国新闻署设立以来美国公共外交发展的“黄金时代”。 冷战结束后，许多美国政府官员和普通民众认为没有必要对公共外交进行过多的财政投入，致使其在美国外交政策中开始迅速被边缘化。在这种情况下，美国政府再次对美国公共外交机制进行了调整。1999年10月1日，美国新闻署正式并入国务院内，其职能移交国务院教育与文化事务局。美国新闻署并入国务院使其失去作为一个独立政府部门的地位，之前它直接对总统负责，并具有参与美国外交决策的机会。这样一来，即便克林顿总统宣传新闻署的合并旨在将公共外交置于“美国外交政策的心脏地带”，还设立了专门负责公共外交与公共事务的副国务卿，但实际上美国公共外交的地位被严重削弱了。不过，这并不意味着美国政府放弃了公共外交战略。因为美国新闻署并入国务院后，它的絶大多数活动仍然得以继续进行。

　　“9·11”事件发生后，为瞭解决美国海外形象的困境和消除伊斯兰世界对美国的雠恨，美国政府强化了公共外交在国家决策中的地位。也就是说，“9·11”事件严重危及了美国的国家安全，美国意识到不但要重新激活传统外交，而且要更加重视“政府海外存在的日益受到鼓励的公共维度”，重新关注“公共外交的性质与角色”。于是小布什政府重新把公共外交置于重要战略高度，在2002年7月和9月成立了“全球传播办公室”和“战略沟通政策协调委员会”，主要负责协调政府部门之间以及政府与非政府部门之间的公共外交议题，为政府提升国家形象和制定对外政策提供建议。与此同时，美国政府还强化了公共外交机制整合与协调的力度。 美国国会则分别通过了《2002促进自由法案》和《2004年情报改革与防止恐怖主义法》。这两部法案的通过，为美国的公共外交提供了强大的法律支持与保障，也使得美国公共外交再次得以复兴。随着美国先后发动了阿富汗战争和伊拉克战争，公共外交更是转变为美国政府的一项“赢取民心”工程，肩负着向海外公众解释和说明美国进行反恐战争的正义性、合理化的使命，极力展示美国的软实力和试图重塑美国的国家形象。

　　奥巴马执政后，公共外交逐渐重新成为美国运用“巧实力”塑造自身形象、开展公关攻势、实现战略目标的重要途径。2010年1月，美国国务院制定了21世纪“公共外交全球战略框架”，规定美国公共外交的核心任务是：努力扩大和加强美国政府和公众与其他国家公众的关系，积极向外国公众施加影响，促进实现美国外交政策目标，推进美国国家利益，提升美国国家安全。同时，美国政府越发意识到互联网络的推手作用与扩散效应，因而也更加注重藉助社交网络等新媒体来对政府形象及内外政策主动展开网络公共外交攻势。白宫除去已有的官方网站之外，还在“脸书”（Facebook）、“推特”（Twitter）、我的空间（My space）、附丽客（Flickr）、优图（YouTube）等几大主流网站上均开设了官方主页，对此白宫不无自豪地宣称已然跨入“白宫2.0”时代。 此外，奥巴马政府还逐年增加公共外交的预算和职位。如对公共外交的拨款总数从2008年的8.9亿美元增长到2010年的12.5亿美元，公共外交的职位总数从2008年的3034个，增长到2010年的3122个。简言之，奥巴马上台后非常重视公共外交，将互联网与新媒体技术引入公共外交活动之中，开始打造所谓“公共外交2.0时代”。

　　特朗普执政时期，美国公共外交调整了战略重点，试图将抗击外国政府发动的“信息战”确定为新的战略目标，并采取了若干对策。这一新动向是美国公共外交机构在国家安全观念及国家战略发生根本性转变的背景下，基于社交媒体重构社会信息系统、加速“后真相”效应的判断做出的决策。也就是说，日趋复杂的信息环境叠加“后真相”效应令美国更难以向目标公众呈现有关美国的真相。在这种形势下，美国公共外交作为国家战略竞争的支点，试图通过强化对信息/网络领域资源的调动能力，回击外国政府发动的信息战，向世界说明一个“真实”的美国。但是，特朗普上任后所信奉的“美国优先”核心政策理念及其本人罔顾真相的言行损害了美国公共外交长久以来奉行的准则，制造了推行这一目标无法逥避的困境，也削弱了美国公共外交宣称“真相”的权力。 拜登上台后，认知战逐渐成为美国公共外交信息传播职能的重心。美国政府因此除利用国际开发署、使领馆和企业官方网络平台外，围遶信任、内容、渠道三个核心打造新的对外传播体系。

　　美国资深外交官约翰·布朗（John Brown）曾对美国公共外交的活动内容进行概括。他指出：公共外交是美国外交政策延伸的一支重要力量，主要包括信息、教育和文化三个主要方面：信息提供有关美国及其外交政策的“真相”并反击敌对者的谎言和有意的虚假情报；教育包括旨在提升世界对美国的更好理解、增强合作性的国际关系的各种交流；文化则由展现美国艺术成就精髓的众多表现形式所构成。布朗指出，虽然这些公共外交举措的目的相互间有时并不见得总协调一致，但它们依然有助于把“美国故事”更加高效地呈现给整个世界。 至于美国公共外交的目标，大陆学者韩召颖认为有两个主要方面：一是对外宣传美国的政策，特别是外交政策，目的在于赢得外国民众和外国政府对美国的支持；二是使外国民众更好地瞭解美国的社会制度和社会文化，从而加强美国人民和其他国家人民之间的相互理解。 曾任美国国务院副国务卿沃伦·克里斯托夫(Warren Christopher) 则认为，美国公共外交有四个目标：一是确保其他国家更准确地理解美国及其价值观、制度和政策，二是确保美国对其他国家的理解及对美国与这些国家之间关系的理解是全面的和准确的，三是确保这种相互理解在不同文化间得到合作性的个人和组织关系的支持，四是确保美国政府在制定国际政策时，充分考虑外国公众的价值观、利益和首要关注。 不论是大陆学者普遍认为的两个目标、还是美国学者或官员一般认为的四个目标，纵观美国公共外交的发展历程，事实上，美国公共外交要达到三大目的：一是增进国外公众对美国和美国政策的瞭解，二是提升美国国家形象，三是输出美国的民主、自由价值观念。第一、二个目的是为第三个目的服务的，因此，美国公共外交以输出美式价值观为主要目的。

　　总之，从美国公共外交的历史发展来看，其着眼点是美国现实的国家利益。正如尼古拉斯·卡尔说过的，“美国的公共外交总是和国家的迫切需要相伴而行”，历届政府都将公共外交视为美国实现对外战略、推进对外政策的重要工具。“美国公共外交大战略设置的基本目标是，试图通过公共外交在其他国家的精英阶层中培养和扶持‘亲美派’，同时也谋求使其他国家的普通民众瞭解和理解美国的对外政策与战略目标……归根到底，美国公共外交始终是服从和服务于美国的国家利益的。” 除此，美国政府还将美国式意识形态以“普世价值”的面貌展现出来，设法推动世界“美国化”。也就是说，美国公共外交要完成的使命，不仅是要向世界“讲述美国的故事”，而且始终将“建设性地促进更加宏伟的长期目标”，使外国公众意识到“美国价值”的重要性，激发“与美国具有共同基础的其他民族遗产当中的积极因素”，最终推动民主、自由、人权以及市场经济在全球范围内的发展。

　　二、美国对华公共外交

　　1908年美国政府将多余的庚子赔款退还中国，用于兴办清华学堂和资助中国学生留美学习，此举为美国政府从事对外文化关系活动开创了先例。此后三十年间，中美两国的往来互动也只能被宽泛地看作是一种文化交流关系，还不属于公共外交的范畴。以1938年美国设立文化关系处为实施公共外交活动的起点至今，美国对华公共外交经历了双向合作（“二战”期间至新中国成立）、单向输出（朝鲜战争至中美关系正常化）、恢复稳定（中美正式建交至冷战结束）、调整发展（冷战结束后至今）等阶段。

　　“二战”期间，除了“美国之音”对华广播节目之外，中美两国在信息传播和教育文化方面展开了广泛的交流，美国通过各种途径向中国赠送书籍、杂志以及其他影像资料，积极传递美国社会生活的正面信息，以加强中国对美国的瞭解。同时签署教育交流协议，接收中国留学生，并对中国启动了世界上第一个富布赖特项目。此外，美国还通过其在华的教育文化机构尤其是教会组织及教会学校，直接在中国兴办教育，传播基督教教义、介绍西方科学知识及美国生活方式等，这些举措都加强了中国知识分子对美国的理解和向往。新中国成立后，美国对华公共外交基本是单向度地输出，企图通过对中国高级知识分子群体及教育机构的援助及交流，培养亲美势力，变更中国政治形态。但由于这一阶段中美并未建交，特别是朝鲜战争的影响以及两大阵营意识形态的对立，美国对华公共外交进展并不顺利，更多只限于“美国之音”对华广播那种单向的“狂轰滥炸”。简言之，从新中国成立至70年代末这二十多年时间里，美国对华公共外交总体上可以看作是美国针对中国大陆单向输出的“努力”。1972年，尼克松总统访华后，中美两国走上正常化的进程。1978年10月，双方签订《中美关于交换学生和学者的谅解书》，达成互派留学生和访问学者的协议，新中国首次与美国以官方途径确认进行教育文化交流，美国对华公共外交开始升温回暖。

　　1979年中美建交后，美国对华公共外交得以快速恢复和发展，双方签订了文化交流协定，确立了政府间教育交流与合作的基本框架，之后又恢复了中断数十年之久的富布赖特项目，双方在学术交流、出版翻译、新闻媒介等领域也展开了一系列的合作，特别是美方认为双方这时期存在共同对抗苏联的意愿，美国对华公共外交进入一个小高峰。1985年，双方签署《中美教育交流合作议定书》，为两国教育交流合作进一步确立了指导原则、合作范畴和主要内容。1988年，中美双方还就美国派遣和平队志愿者来华任教的“美中友好志愿者项目”（US-China Friendship Volunteers）达成了原则协议。此外，美国的图书翻译、赠送活动作为美国对华公共外交的重要内容，继续有条不紊地开展，美国驻华大使馆新闻文化处从20世纪80年代初开始，编辑出版中文季刊《交流》，全面介绍美国的政治、经济、科学艺术、文化与社会情况。“美国之音”对华广播在中美建交后也取得了较大进展，1981年“美国之音”在北京设立记者站，还与中国国际广播电台进行了相互交流，其英语教学节目随着中国的对外开放而备受中国广大青年学生的青睐。 这一时期的中美关系尽管受到了美国对台军售等问题的影响有些波折，但美国对华公共外交与中美关系总体走势一致，处于一个稳定发展的阶段。

　　20世纪90年代初冷战结束后，美国虽然减少了用于公共外交的开支，但对华公共外交不仅没有停止，反而有所强化。为向中国推广美国的民主、自由价值观念，美国对华公共外交更加注重对中国进行思想文化渗透。也就是说，冷战结束后，美国对华开展的公共外交活动主要由教育文化交流、信息活动和国际广播组成，其中对华教育文化交流活动是美国对华公共外交的重点。在美国对华开展的多种形式的教育文化交流项目中，有广泛影响的有富布赖特中国项目、福特基金会中国项目研究、和平队计划等；对华国际广播包括“美国之音”和“自由亚洲电台”；对华信息活动则主要包括网络、电视、报纸和杂志等。概言之，美国除了开展形式多样的教育文化交流等之外，还利用他们把持的媒体对中国进行负面报导，暗地里支持和鼓动一些非政府组织对中国内政进行干预。因此，美国的对华公共外交一方面增进了两国人民的相互瞭解，促进了中美教育文化交流与合作，客观上为中国培养了人才；另一方面损害了中国国家形象、影响中国边疆稳定和意识形态安全。

　　“9·11”事件的发生，为美国改善中美关系，重新塑造自身形象创造了条件，特别是鉴于在反恐合作上的需要，美国不得不考虑重新利用公共外交改善国际社会的反美情绪并及时纠正扭曲的国际形象，于是重启了文化传输和交流项目，力图在短期内逆转美国的不利地位。2001年后，美国积极加强了同中国在文化、教育、科技等领域的交流。2002年10月，两国签署“中美网络语言教学合作项目”，它是中美建交以来双方教育主管部门开展的最具实质性的合作项目之一，对于促进中美两国相互瞭解和开展教育文化交流及推动两国长期友好具有重要意义。2003年12月，中美签署两国政府文化协定2004~2006年执行计划，并启动美国大学汉语和中国文化预修课程及考试项目（简称AP）。2004年6月，“中美青年科技人员交流计划”正式启动。2005年10月，美国在华盛顿举办“中国文化节”这个迄今中美之间规模最大的文化交流活动。 此外，美国还通过智库的作用，以及与中国知识分子群体的接触，积极宣传美国自由民主模范的形象；通过好莱坞等影视资料的输出以及高科技电子产品的销售，宣传美国的思想观念及自由主义价值观，融入中国民众的生活。 简言之，这一时期美国开始进行全方位、多元化的对华公共外交活动。

　　奥巴马政府上台后转变公共外交路径。美国对华公共外交不再只是一种临时的外交缓和对策，而是上升为一种常规性的外交方式，更加具有现实性与系统性。美国试图通过加强对社会媒体的应用以影响中国的意见领袖和一般公众，于是在中国开通了相应部门的微博，同时还开通美国驻华大使馆腾讯博客、美国驻华大使馆签证处、美国驻上海总领事馆、美国教育在线新浪博客等网络媒介。换言之，网络外交是奥巴马政府对华公共外交的重要特点，美国试图通过加强对社会媒体的应用以影响中国的意见领袖和普通公众。“利用网络的便捷与开放，向中国人讲述美国故事，展现多元文化，灌输‘普世’的美国价值观。” 除利用最迅速的网络外交外，美国仍不忘传统的公共外交形式，全方面地推进与中国的交流。2010年4月22~24日，第三届“全美汉语大会”在华盛顿举行，来自全美各地汉语教育界人士约1150人参加会议。2011年9月21日，由中国文化部和美国肯尼迪表演艺术中心合作举办的“中国：一个国家的艺术”文化系列活动在华盛顿著名艺术殿堂肯尼迪表演艺术中心开幕。在2012年的美中人文交流高层磋商全体会议上，时任国务卿希拉里指出针对2009年奥巴马访华时提出的“十万人留学中国计划（100000 Strong Initiative）”，美国将大幅增加前往中国就读的美国学生人数，同时为在美留学中国学生提供资助。如此等等，不一而足。

　　特朗普执政后，坚持“美国优先”和“以结果为导向”的现实主义战略，大幅调整美国对华政策的基本前提、框架和互动方式，以经贸关系为突破口，重构中美关系的一系列举措涉及面广、颠覆性强，破坏了两国关系的重要基础，加剧了两国关系的紧张、摩擦与动荡，中美双方走向冲突的风险显着上升。 这种情形导致美国对华公共外交一度跌入低谷。拜登上台后，美国政府在延续特朗普时期强硬对华政策的同时，重新重视对华公共外交。2021年5月，美国驻华使领馆推出了一个以3万美元标的在中国境内“分享美国价值观”的项目，涵盖教育文化、技术伦理、环境、卫生以及语言培训等。这些项目清单有意识地避开了政治、宗教等容易触发它国敏感神经的话题，但所具有的心理塑造战略进攻能力不容忽视。比如动物保护问题、女性权益保护问题，都是利用人们普遍具有的平等观念、同情弱者、关心爱护小动物、尊重生命等基本良善，有意识地创设话题引导舆论走向目标国政府的对立面，并有意将动物的生存权拔高到人权之上，将男女平等曲解为所谓男女平权、“一人一票”、街头运动式女权。很明显，通过公共外交推动形成所谓“公民社会”，这张牌背后直接暴露出了美国意识形态、美式价值观。 此外，近年来美国采取“颠覆式解构”路径，使用类比、污名化、关联与切割等具体策略发起了对华公共外交攻势，引发国际公众对中国的疑虑和猜忌，对中国国家形象产生了极大的负面影响。

　　总之，美国对华公共外交战略基本上由教育文化交流、信息活动和国际广播组成。 21世纪以来，美国对华公共外交经历了一系列调整与变革，其目标主要有两个：一是在中国推广美国的民主、自由价值观念，促使中国进行和平演变；二是通过开展公共外交宣传美国的政策，以赢得中国民众的理解和支持，塑造良好的国家形象。尤其是奥巴马执政之后，美国政府明显加快了重返亚太的步伐，对华公共外交的思维与路径也逐渐清晰。拜登政府在近年来的《公共外交与国际广播综合年度报告》中则刻意制造中美作为“秩序破坏者”和“秩序维护者”的对立叙事，以达到实施对华战略围堵的目的。 也就是说，美国不再把公共外交仅仅看成修补自身形象的应急措施，而是逐渐将其变成推行“印太战略”（Indo-Pacific Strategy）、维持中美关系稳定的一种重要方式，从这个意义上讲，不管是接触还是遏制，都是对公共外交的一种改进与升级。

　　第三节　小结

　　一般认为，公共外交已经成为世界各国用来提升国家形象、增强软实力的一种重要手段，它以对外信息传播与国际教育文化交流为重要载体和主要内容，其“主要任务在于运用各种现代传播手段，向其他国家的公众介绍或阐释本国的政策与观点，消除他们可能存在的误解；通过展示本国的文化与价值观，提升本国的国家形象与国际影响，最终增进本国的根本利益”。美国官方即明确将公共外交界定为“通过国际交流、国际信息项目、媒体、民意测验以及对非政府组织的支持等，瞭解、获悉情况和影响国外民众，扩大美国政府、公民与国外民众的对话，减少他国民众对美国的错误观念，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增进美国国家利益的外交形式”。 通过宣传美国外交政策，既可以增加国外公众及政府对美国的瞭解和支持，为美国对外政策的实施减轻压力；也可以更好地宣传美国自身，增加国外公众及政府对美国历史文化、经济社会制度的瞭解，以达到向其他国家输出民主制度、价值观念、经济制度的目的。

　　美国公共外交的实践甚至可以追溯到立国时期出使英法两国的开国元勋富兰克林和杰斐逊，他们对美国革命的理念和政策进行了很好的解释和宣传，为美国赢得了海外公众的支持和认同。经过两次世界大战，美国逐步构建了公共外交体系，并在冷战时期迎来了公共外交的蓬勃发展。在对苏冷战中，美国利用广播、电影、电视、新闻、书籍、音乐、舞蹈、戏剧、文学、美术、教育、体育、卫生与科学技术等一切可资利用的手段进行全方位的宣传。美国由此成为一个真正的“宣传帝国”。“不得不说，在公共外交的宣传方面，美国是很有一套的，被称为‘看不见的宣传’，其策略是，上乘的宣传看起来要像从来未进行过一样，让被宣传的对象沿着美国所希望的方向行进，而这些人却天真地认为是自己在选择方向。” 冷战结束后，美国公共外交一度被束之高阁，但其核心思想“始终没有脱离对民主、自由等西方普世价值观的推广。尽管在民主党和共和党执政的不同时期中，美国的公共外交推广的方法和执行思想有所不同，但是其目的从来没有发生过本质的变化”。 总之，美国是一个非常重视公共外交、并比较注重运用公共外交的国家。“不管国际风云如何变幻，美国传播本国核心价值观、塑造海外积极形象的使命从来没有改变过。这也是美国公共外交发展的根本动因所在。”