摘要：随着中美实力相对此长彼消，中美战略博弈进入高风险系数的“错肩期”，拜登政府试图利用台湾问题等制造“组合拳”来打压围堵中国大陆。美国对台湾的角色认知随之发生深刻变化，由“棋子”走向“陷阱”，由“打牌”走向“做牌”，由“筹码”走向“挖坑”，对两岸关系由可融促和到防融阻统、由防两岸冲突到防大陆武统台湾造成“既成事实”。这使得美国对台政策议题设置能力越来越强，并逐渐往法律化、“联盟化”和国际化等方向迈进，强化对台湾的“国家化”地位和“协防台湾”的非正式承诺，拉拢盟友集体对华打“台湾牌”。美国对台政策转向，进一步刺激民进党当局“倚美抗中谋独”幻想，也将给台海地区和平与稳定增添新的变数。

　　关键词：拜登政府；对台政策；战略成因

　　在外部对华战略焦虑感与日俱增和内部反华保守势力激进施压双重驱动下，拜登政府在台湾问题上相较于特朗普时期更趋激进。2022年8月，在拜登政府的纵容和默许下，时任美国众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）窜访台湾，导致台海局势再度升级，台湾问题也再度成为中美关系“闪爆点”。本文即重点分析拜登政府对台政策的行动路径（action channels）、战略动因及其对台海局势和中美关系大局的影响。

　　一、美国“印太战略”对于台湾的重新定位与美台关系走向

　　拜登政府将中国定位为“最严峻的战略竞争对手”，对美国构成了“步步紧逼”（pacing threat），因而不断强化台湾在美国“印太战略”中的角色，试图从所谓“实力地位”（position of strenghten）利用台湾问题加大对华遏制，对中国“竞而胜之”（out-compete）。美国在台湾问题上动作频频，使得美台实质关系出现全方位提升。

　　（一）美台关系由“非官方关系”转向发展所谓“官方关系”

　　无论是根据中美三个联合公报，还是美国“与台湾关系法”，美国只能同台湾维持“文化、商务和其他非官方关系”。特朗普政府打破这一承诺，公然与蔡英文当局发展所谓“官方关系”，并解密了1982年的“对台六项保证”，其中第五条是“未改变关于台湾主权的立场”。拜登政府则继续加码，推动美台合作由“低阶政治”（low politics）向“高阶政治”（high politics）发展：

　　一是凸显台湾“国家化”地位。1979年以来，美国对台湾的定位逐渐往“国家化”的方向发展。1979年4月10日生效的所谓“与台湾关系法”（Taiwan Relations Act）规定，“美国人民同台湾人民之间的商务、文化和其他关系”（commercial,cultural,and other relations between the people of the United States and the people on Taiwan），显然这里规定的是美台之间只能发生商务、文化等关系，并不包括政治和军事关系。但1991年美国《国家安全战略报告》却开始声称“与台湾维持强有力的、非官方的、实质性的关系。美国的目标之一是培育环境，使得台湾和中华人民共和国能够在台海地区进行建设性的、和平的交流”。这份报告虽然声称与台湾只能维持“非官方关系”，但也强调要与台湾发展“实质关系”，更重要的是将“台湾与中华人民共和国并列”，背后隐藏了两岸“一边一国”的政治定位。此后，1999年的美国《国家安全战略报告》又首次将所谓“与台湾关系法”写入其中。2000年美国则首次将向台湾提供武器、落实所谓“对台湾自我防御的坚定承诺”写进美国国家安全战略报告。特朗普时期，美国在“一中”政策上一波三折。2016年12月初，特朗普胜选后不久与蔡英文通话，公开称呼蔡为“总统”，这是1979年美台“断交”以来，首次有美国候任领导人与台湾地区领导人通话，被岛内媒体称为“重大突破”。2017年2月，特朗普公开承诺将“恪守一中政策”（tohonourOne-ChinaPolicy），此后中美关系渐趋正轨。但随着中美战略博弈不断升级，美国打“台湾牌”力度也在不断加大，在美国国会通过的“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法”（简称“台北法”）和美国防部2019年6月1日发布的《印太战略报告》中，都明确称台湾为“国家”(nation)。2020年12月初，美国国会“美中经济暨安全审查委员会”(USCC)发布报告，建议通过立法手段，让AIT处长人选经由总统提名、参议院同意。根据美国宪法，这是美国总统决定驻外大使人选的标准程序。目前AIT处长是由美国国务卿任命，任命案也不需要获得参议院同意。2022年拜登政府发布《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy of the United States）中，将台湾定位为与新加坡等同等重要的“主要地区伙伴”（leadingregional partners）。2022年美国参议院炒作的所谓“台湾政策法案”（TaiwanPolicyActof2022,S.4428）中，则要求将台湾驻美机构“台北经济文化代表处”更名为更能凸显“台湾独立主体地位”的“台湾代表处”，并将台湾定位为“非北约主要盟友”（Designation of Taiwan as a major non-NATO ally）。

　　二是在“一中”政策中强行塞入“对台六项保证”。美国“一中”政策长期以中美三个联合公报和所谓“与台湾关系法”为核心内容，并在二者之间玩弄平衡。特朗普时期，将里根时期制定、但此后长期秘而不宣的“对台六项保证”公开化，企图将之作为继“与台湾关系法”后、美国对台政策的又一重要支柱。2020年美国民主党党纲（2020 Democratic Party Platform）中，仅表示会致力于落实“与台湾关系法”，却只字未提中美三个联合公报，也未提及“一中”政策，显示民主党在有意向台湾倾斜。民主党政府上台后，尽管承认“一中政策”，但在“一中”政策的核心意涵上强行塞入“对台六项保证”，使之进一步往“亲台”的方向靠拢。美国“一中”政策（One-China Policy）与中国强调的一中原则（One-China Principle）有重叠，即都强调以中美三个联合公报为根基，但更有分别，即美国强行塞入“与台湾关系法”。从法律效力来讲，美国所谓“与台湾关系法”是美国的国内法，在位阶上要高于中美三个联合公报，这说明美国最初制定“一中”政策时，已经有意往台湾方向倾斜。加入“对台六项保证”后，“一中”政策应有的核心意涵势必会进一步被掏空。2022年美国发布《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy of the United States）宣称，“我们遵守一个中国政策”，“包括依据‘与台湾关系法’、中美三个联合公报和对台六项保证所做的长期承诺”。这显示，美国不仅将所谓“与台湾关系法”置于中美三个联合公报之前，而且还将所谓“对台六项保证”强行塞入“一中”政策中。

　　三是拉高与台湾高层接触，突破美台互动禁忌。需要警惕的是，拜登政府未来有可能拉高蔡英文“过境”美国“礼遇”。2023年，蔡英文至少有两次到所谓“友邦”“出访”的机会，每次往返期间势必会“过境”美国。美国或将利用这一时机，升高接待蔡英文的规格层级。例如，允许蔡英文到美国首都华盛顿特区窜访，甚至到国会发表演讲。另外需要高度警惕的是，蔡英文不是“过境”美国，而是效仿1995年“李登辉访美”老路，以个人或非正式的名义“造访”美国。台湾“退辅会副主委”李文忠透露，原定2019年8月蔡英文要赴“美国退伍军团协会”年度全国大会演讲，但因当时蔡英文前一个月才“过境”美国，美方又要宣布多项对台军售，因而在美国务院协调下，改以视讯方式参与。2020年，蔡英文入选“美国彭博50人”，并被“全美议员交流理事会”授予“国际领袖先锋奬”。目前美国保守势力正积极鼓动邀请蔡英文访美，例如共和党参议员图米（Toomy）就称，应该邀请蔡英文访问华盛顿。未来不排除在美国国会幕后鼓动下，蔡以某种理由“访美”，这将给中美关系带来更大冲击。

　　再例如，美国内阁级官员访台和台湾“部长级”官员访美，一直是观察美台关系的重要指标。特朗普时期，美国卫生部长访台，曾被视为“挺台”的重要举措。继2022年佩洛西窜访台湾之后，未来不排除美国政府再次指派高官访台，甚至邀请台湾高层官员访美。美新任众议院议长麦卡锡（Kevin McCarthy）叫嚣将组建“中国问题特别委员会”，委任共和党众议员加拉格尔（Mike Gallagher）担任委员会主席，在台湾问题、经济、科技等领域全面围堵中国。麦卡锡声称，将效仿佩洛西窜台，白宫回应表示将为其访台提供支持。此外，美国将于2023年3月29日至30日与哥斯达黎加、荷兰、韩国和赞比亚领导人共同主办第二届“民主峰会”，主题为“加强民主机构、打击腐败和捍卫人权”。美国已邀请台“行政院政务委员”唐凤、台“驻美代表”萧美琴等参加第一届峰会，未来势将故技重施，甚至邀蔡英文以视频方式参会，在国际社会凸显“民主台湾与威权中国”，对华诋毁抹黑，并拉拢美盟友以“守护台湾就是守护民主”为幌子，集体干涉台湾问题，将台湾问题“国际化”。

　　（二）军事上强化美台战略对接，将台深度纳入美亚太情报体系

　　1979年美国从台湾“撤军”幷且与台湾终止所谓“共同防御条约”，但二者始终维持较为密切的军事关系。拜登执政后，为凸显台湾在所谓“第二岛链”中的角色价值，进一步提升与台湾的军事安全合作，甚至将台纳入“太平洋威慑倡议”（Pacific Deterrence Initiative），美台军事合作往机制化、公开化和透明化方向发展。

　　一是在是否“协防”台湾问题上趋向明晰。1979年以来，无论是“与台湾关系法”还是“对台六项保证”，美国对是否会“协防”台湾都语焉不详，既不承诺会“协防”，也未明说不会“协防”，而是保持模糊的空间，既不碰触大陆底线，又让台湾当局有所期待。但近年来，美国“协防”台湾的论调开始明显升高，岛内政治力量也开始与之相互唱和，连国民党在台“立法院”都抛出“美国协防台湾”的提案。

　　2022年5月23日，拜登在访问日本时宣称，如果台湾遭受攻击，美国将会采取军事干预行动来保护台湾（to intervene militarily to protect the island if Taiwan is attacked）。虽然事后美国白宫、国务院、国防部等部门接连澄清，拜登表态不代表美国对台政策的转变，但这表明美国“协防台湾”的意味正在变得更加强烈，这从美国其他部门官员的表态中也可以看出。2022年4月6日，美国财政部长耶伦（Janet Louise Yellen）在参加众议院听众会时宣称，若中国大陆“入侵”（invade），“拜登政府将动用所有的工具来制裁中国（Biden administration would be prepared to use all its sanctions tools against China）”。2022年4月27日，美国国务卿布林肯（Antony Blinken）参加参议院外委会听证会时，也鼓噪将协助台湾“拥有一切必要手段进行自我防卫，扺御任何潜在侵略”（has all necessary means to defend itself against any potential aggression）。除政治表态外，美国还将继续强化与台湾军事关系来提升台湾与大陆对抗的能力，甚至帮助台湾将“整体防卫构想”发展成为“台美共同作战构想”。

　　二是将台纳入“亚太版小北约”。拜登政府将联盟视为对华威慑战略的“倍增器”，台湾问题由此成为美国“联盟遏华”和构建“小多边主义”（minilateralism）的重要抓手，但随着中美实力日趋接近，特别是多数亚太国家都以中国大陆为第一大贸易伙伴，美国在亚太地区的盟友或伙伴多不愿意在中美博弈中选边，而更想维持相对中立地位，避免自身利益受损。放眼亚太乃至印太，愿意主动充当美国马前卒、跳到前台来对抗中国大陆的，非岛内的蔡英文当局莫属。美国自然也深谙台湾的角色和蔡英文当局的意图，因而将进一步强化对台湾的战略定位。

　　例如，美国国防部印太安全事务部前助理部长薛瑞福（Randall Schriver）发布“给下一任美国总统的备忘録”，将台湾比喻为印太地区的富尔达缺口（Fulda Gap，富尔达缺口是欧洲冷战时期的最前线）。该备忘録建议，协助台湾推动整体防卫构想（ODC）、整合台湾军力纳入美国印太地区安全结构、美国和区域盟友持续进行台海意外冲突的训练；公开与台湾联合军事演习，将之作为对北京的战略讯号等。整合台湾军力纳入美国印太地区安全结构的一环，尤其是空域、海上和弹道导弹防御等；作为战略讯号，美国应将双边军演公开化。其余还包括美国潜艇和驱逐舰的例行性访台；美军军官定期访台，以便在台海冲突期间能负责任地为白宫提出建议；在台湾建立轮调的美军部队。此外，美国应和日本、澳洲和韩国等区域盟友，着手规划双边军事计划，且持续进行台海意外冲突的训练。其建议还包括，美台成立强化台湾整体防卫构想的联合工作小组，建立美台即时讯息共享机制，与在台湾建立战备库存联盟。包括美国及其区域伙伴应在研发领域上，与台北合作，扩大台湾的国际参与空间，让台湾能展现其价值，例如，美国重新启动台美贸易暨投资架构协定（TIFA）会议，讨论双边自由贸易协议；美国各政府部门持续推动美台关系；美台在人道援助与救灾上合作。

　　三是对台出售进攻性武器，助台构建不对称战力。2021年8月，美国向台湾出售M109A6中型自行榴弹炮等武器装备，价值7.5亿美元。2022年2月、4月、6月、7月、9月和12月，接连六次向台湾出售爱国者导弹工程勤务（IESP）、导弹性能鉴测（FSP）等项目的设备与服务，总价值超过20亿美元。美国“2023财年国防授权法”中提到“台湾”438次、“中国”266、“俄罗斯”237、“乌克兰”159次，而美国的“边境安全”只有8次。“台湾”和“中国”总计出现700余次，远超目前处于军事冲突状态的俄罗斯和乌克兰，显示美国正将台湾问题而非俄乌冲突作为明年全球布局重心。美“2023财年国防授权法”中专门塞入“强化台湾韧性”条款，首次为台湾制订具体的军事现代化规划，授权美从2023年至2027年，对台提供5年共高达100亿美元的军事财政援助，包括一项新的“军事贷款”担保授权，加快台湾武器采购速度。英国《金融时报》称，这标志着美国政府将首次为台湾提供武器融资。

　　未来美国将更加注重向台湾出售进攻性而非防御性武器，更加利用对台军售来强化台湾以“不对称战略”为核心的“整体防卫构想”，岛内甚至鼓吹应该利用美台军售为连接点，强化与美国的作战体系对接，将台湾的所谓“整体防卫构想”发展成为“台美共同作战构想”。美国对台军售后，还需要由美国指导台湾如何操作相关武器准备，因而蔡当局又开始积极谋划邀请美军访台对台军指导训练，同时制造与美国联合军演的假象。台“国防部副部长”张哲平称，很多在做的事不能在公开场合讲，只要有助于提升整体防卫作战战力，会争取举行台美联合军演。

　　四是强化情报合作，扩大“美台防务对话”范围。目前美国主导的“五眼联盟”正在扩容，蔡英文当局迫切期待利用这一时机挤入其中，希望利用台湾在搜集大陆情报方面的地理优势和人力优势，来同步提升与美国、英国、澳大利亚等方面的合作，形成“五眼联盟”+1的角色位置。2020年11月22日，美国海军亚太情报总指挥官史达曼少将扺台密访3天2夜，同机扺达台湾的还有一位日本情报专家。民进党前“立委”郭正亮推测，史达曼可能是为让台湾成为“五眼联盟”的外围而来，台湾掌握很多中国大陆第一线情报，例如新竹乐山基地拥有亚洲最好的长程飞弹预警雷达，在过去，台湾的相关情报都是直送美军太平洋司令部，美方有可能调整共享情报权限，让台湾知道更多。2021年底，台湾“外交部”委托台美日三地智库“远景基金会”、“2049计划研究所”（Project2049Institute）和日本国际问题研究所（JIIA）合办“2021台美日三边安全对话”，包括网络安全、信息安全等领域的情报合作成为三方讨论的重要内容之一。

　　（三）提升与台湾经济、文化合作，全面夯实美台关系基础

　　一方面，扩大美台经济合作范围，进一步掏空台湾优势产业。2020年11月，台美首次启动“美台经济繁荣伙伴对话（US-Taiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue），双方签署备忘録，主要领域有：科学与科技、供应链重组、投资审查、基础建设及能源、5G等议题。2021年，台以开放含有瘦肉精的美国猪肉进口为“敲门砖”，向美国输诚，以进一步提升与美经贸往来。2022年8月，拜登政府亚太事务高官库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）透露，美方将继续推进美台经贸关系，启动美台“21世纪贸易倡议”，并将公布有关富有野心的路线图。2022年9月28日，台湾加入由美国主导的“芯片联盟”。2022年12月，台积电宣布在美国亚利桑那州芯片厂开始兴建第二期工程，生产3纳米制程芯片，两期工程总投资金额约400亿美元，将是亚利桑那州史上规模最大的外部直接投资案，也是美国史上规模最大的外国直接投资案之一。未来美国还有可能力挺台湾参与CPTPP，与台洽签双边贸易协定（BTA），扩大与美国国际开发金融公司（DFC）合作，将台纳入蓝点网络计划（the blue dot network initiative 全球基础设施发展倡议）。美台经济合作目的，并不在于经济合作本身，而在于强化双方的产业链对接，并将台湾纳入以美国为主导的复合阵营，构建将中国大陆排除在外的“非红排中产业链”，对中国大陆部分脱钩（partial decoupling），以进一步孤立中国大陆在国际市场上的地位。

　　另一方面，深化美台文化合作。2020年12月，美台签署“美台教育倡议”(US-Taiwan EducationInitiative)，内容包括加强和扩大现有的双向教育交流，增加选送台湾华语教师赴美教学、支持台湾推广“华语文测验”（Test of Chinese asa Foreign Language,TOCFL）、探索美台英语及华语师资和教学资源的整合机会、加强英语师资培训内容以应对“2030双语教育倡议”需求、推广台湾教育文化资源以鼓励更多美国学生到台湾学习交流，例如通过国务院的本·吉尔曼（Ben jaminGilman）奬学金项目等。此外，美国政府资助的华语学习项目还包括“富布莱特项目”（Ful bright Program）、“国家安全语言青少年倡议”（National Security Language Initiative for Youth,NSLI-Y）、“重要语言奬学金项目”（CriticalLanguage Scholarship Program）等。“美国在台协会”台北办事处时任处长郦英杰（Brent Christensen）称，“美台教育倡议”的背景是建立在一个重要趋势上，即美国许多大学都在关闭孔子学院，这是“因为它们在中华人民共和国的审查和恶意影响力活动方面扮演了一定的角色”，但是美国和国际学生对学习华语的兴趣依然浓厚，“台湾可以，也应该在满足那个兴趣中扮演重要角色。”

　　二、中美战略博弈与拜登政府强化“以台制华”的战略成因

　　拜登上台后，在“以台制华”方面更具策略性和精准性，不断强化与台湾的“战略亲密感”（strategic intimacy）。在对台湾的角色定位方面，由“棋子”走向“陷阱”，由“打牌”走向“做牌”，由“筹码”走向“挖坑”，也就是不再把台湾当成一个简单的“棋子”或“筹码”，而是要通过“挖坑”给中国大陆制造“陷阱”，引诱大陆不断投入各种资源到台湾问题上，而无法集中精力来做好自身发展。

　　短期来看，美国意欲争夺对台海局势和两岸关系主导权。1979年美台“断交”以来，美国对台海基本奉行“大陆不统、台湾不独”的双重威慑战略，认为两岸关系和台海局势的主动权、主控权和主导权应该在美国手中，对于两岸关系的进程、节奏和最终走向，都应由美国来决定。2005年，美国国安会前亚洲事务资深主任李侃如（Kenneth G.Lieberthal）抛出“中程和平协议”（interim agreement），就其本质而言，也是以一种控局者的姿态来为两岸关系设置“路线图”。

　　但近十余年来特别是2008年至2016年，随着两岸政治关系、经济关系及人员往来等全方位推进，美国评估其对两岸关系的掌控力开始下降。在“中国威胁论”等错误认知导向下，美国部分政界和学界人士认为，美国若不再加大介入，未来将会失去对于两岸关系的掌控力。中长期来看，美国图谋对两岸关系进行“再平衡”，阻止两岸统一进程。

　　一是在陆美台三方之间构筑以美国为中心的辐轴体系（hub and spoke）。基辛格在评价普鲁士王国首相俾斯麦的外交风格时写道，“全方位地与各国结盟、建立关系，但一定要使普鲁士同各国的关系比那些国家彼此之间的关系更密切”。美国的亚太“再平衡”考虑，同俾斯麦的战略相类似，就是使美国跟该地区主要国家之间的关系，都比这些国家彼此之间的关系更密切。例如美日、美韩关系的密切程度远远大于韩日关系的密切程度，美日、美中关系的密切程度远远大于中日关系的密切程度等。如此以来，美国纔可能有更为优势的影响力来平衡甚至是利用各国之间的关系，造就一种时时事事都有美国“参与”和“仲裁”的局面，有助于维护美国“鹰凌亚太”的地位。所以亚太再平衡的目的并不在再平衡本身，而是要确保美国可以继续充当“平衡者”的角色，平衡该地区所有国家之间的关系。未来拜登政府势必会全力强化与台湾实质关系，同时尽可能采取各种措施阻挠和干扰两岸关系，力求美台关系密切程度一定要大于两岸关系密切程度。如此一来，美国就可以确保始终处于中心位置，继续掌控两岸关系和台海局势。

　　二是以国会与行政部门分进合击等新策略，在两岸之间制造事端凸显美国“仲裁者”角色。目前美国与亚太相关国家和地区关系主要呈现五种形态，按照亲疏程度可分为：同盟关系，包括与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国等；准同盟（quasi-alliance）关系，主要指新加坡；伙伴关系，印度、越南、印度尼西亚、马来西亚及中国台湾地区等；竞争关系，主要指中国；敌对关系，朝鲜。这些国家和地区内部存在着较大的矛盾和冲突，而美国正好借此矛盾来平衡各方，扮演具有凌驾性和超越性的“平衡者”和“仲裁者”角色。就两岸关系而言，如果两岸之间相安无事，维持和平发展良好态势，逐渐“由经入政”，甚至往军事安全等深水区发展，那么美国介入和操弄的空间会越来越小。只有两岸维持适度的紧张甚至是冲突，美国才会有足够的介入空间和更好的着力点。可以预测，当大陆持续推动两岸关系稳中有进时，美国一定会持续插手，迫使两岸关系原地踏步，甚至是向后倒退。从这个意义上来讲，未来两岸关系将呈现出“大陆向前推”和“美国向后拉”的角力，而台湾向何方倾斜，主要取决于中美之间的实力对比。

　　为了达到这一目的，拜登政府还通过国会与行政部门分进合击的方式来操弄“台湾牌”。从1979年以来，美国国会和行政部门在台湾问题上多处于相互博弈和相互制约的态势，特别是美国国会经常躁动，但行政部门往往会扮演“刹车皮”的作用，防止国会在台湾问题上“暴走”。但近年来，双方在台湾问题上的关系已出现鲜明变化，行政部门不但不对国会予以有效的制约，而且还故意以美国的三权分立为藉口，为国会掩饰。例如，对于佩洛西窜台，美国总统拜登就没有及时约束，而且国务卿布林肯声称，“美国国会是一个独立、平等的政治机构，议长佩洛西拥有独立决定权”（Congress is an independent,coequal branch of government.The decision is entirely the Speaker’s）。美国行政部门之所以对国会“假制衡、真配合”，不再积极制约，而是有意纵容，主要原因是在中美战略博弈持续升级态势下，美国行政部门也希望由国会来扮演“急先锋”，行政部门再顺水推舟，顺势而为，并以此为藉口加大对华讹诈和遏制。从这个意义上来讲，在涉台议题上，行政部门与国会间也就形成了默契配合而非激烈博弈的共谋结构。这势必会刺激美国国会炮制更多的“亲台”法案，进而形成系统性的涉台法律体系。法律必将对政策产生规范效应和导向性制约，如此一来，美国行政部门在台湾问题上“只能根据菜谱点菜”，转圜逥旋空间及与其相应的政策弹性和灵活性会越来越小，而逐渐趋向于僵化和模式化，国会在美国对台政策走向中将会扮演越来越重要的角色。

　　三是将台湾问题国内法化，迫使中国大陆“成本加强”（cost imposing）消耗大陆战略资源，迟滞两岸统一进程。在维持美国全球战略霸主地位和修昔底德陷阱（Thucydides Trap）困境双重驱动下，美国对中国崛起一直秉持强烈的防范和遏制心理，误认为中美之间是零和博弈，中国正在全球构建以美国为目标的替代性体系。新冠肺炎疫情爆发后，双方实力差距进一步缩小。根据美国银行（BankofAmerica）全球研究部门的亚洲经济主管乔海伦（Helen Qiao）和北京大学新结构经济学研究院院长林毅夫教授、北京大学国家发展研究院院长姚洋等的相关研究，在2027年到2030年左右，中国会超过美国成为世界第一大经济体。为了干扰、迟滞甚至中断中国发展进程，美国将采取多边化、机制化、长期化、全政府、全领域、全社会、全方位的对华遏制战略。因而，拜登政府不仅重启奥巴马时期的“亚太再平衡”战略，并延续特朗普时期“印太战略”的框架，精心构建“亚太版小北约”，共同构筑“反华包围圈”。但就目前全球局势来看，愿意与美国同心协力来围堵中国大陆的，屈指可数。放眼全球，愿意主动充当美国“马前卒”来对抗中国大陆的，台湾蔡英文当局的态度最为积极，也最有可能成为美国遏华的桥头堡。

　　为了达到这一目的，美国还推动将对台政策“法律化”，企图以国内法的形式干涉中国内政，比如2018年3月生效的“与台湾交往法”（也被称为“台湾旅行法”,Taiwan Travel Act），2018年12月生效的“2018年亚洲再保证倡议法”（Asia Reassurance Initiative Act of 2018），2020年3月生效的“2019年台北法”（TAIPEIACTof2019，全称为“台湾友邦国际保护及加强倡议法”Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative）等。2022年9月，美国国会重启炒作“2022年台湾政策法案”（Taiwan Policy Act of 2022,S.4428）。该法案提案人、参议院外交委员会主席梅南德兹(Bob Menendez)称，这是1979年以来美国“挺台”最清晰、最全面的法律表达。该法案被称为是“旗舰型挺台法案”，若获国会两院通过并由总统拜登签署，将掏空颠覆中美关系根基，危害远高于佩洛西窜台。

　　未来美国将把台湾与香港、新疆等议题联动处理，多箭齐发，不断消耗大陆的政治、经济、外交等战略资源。而在这其中，因为有台湾当局的配合，“台湾牌”将成为美国遏制大陆最重要的筹码之一。为将“台湾牌”价值进行长期化利用，美国还将严防大陆加速两岸统一进程。哈佛大学教授傅高义称，“两岸问题不会留到下一代解决”，“蔡英文要非常小心”，这其实不仅仅是对蔡英文的警告，更是折射了美国内部的焦虑，担心大陆加速两岸统一进程，如此一来，美国就将失去遏制大陆的一个重要筹码。为扺消和对冲大陆推进统一进程，美国势必会紧紧抓住台湾，不断提升与台湾关系，迫使台湾只能向美国选边，而不能向大陆倾斜。

　　三、台海局势变动的战略影响与美国的结构性困境

　　随着中美战略博弈的不断升级，挺台遏华目前已成为美国共和与民主两党的基本共识。相较于美国前总统特朗普只是把台湾看做一个“小小的笔尖”，拜登对台重视程度明显高出很多。回顾历史来看，拜登是1979年以来除里根之外最为“挺台”的美国总统。1979年拜登任参议员时，就参与炮制了作为四十余年来美台关系“基石”的、最重要的法律“与台湾关系法”。2001年时，拜登曾经访问台湾，对台湾给予高度评价。2020年台湾“大选”落幕后，拜登第一时间祝贺蔡英文连任。在美国大选竞选期间，拜登声称，“将深化与台湾这个民主政体、主要经济体和科技重镇的关系，台湾是开放社会有效控制新冠病毒的闪亮典范”。除了拜登本人对台高度重视外，拜登团队核心成员对台湾也颇有“好感”。国务卿布林肯曾在华盛顿与蔡英文会面，并称“近年来中国在台湾问题上采取了越来越多破坏稳定和具有潜在危险的行动”，“改变了台海现状”。2022年美国发布《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy of the United States）中，炒作中国大陆持续对台施压（growing pressure on Taiwan）。美国不断鼓吹“协防台湾”，并逐渐把台湾当做“独立的政治实体”，这势必会进一步刺激蔡英文龢民进党当局的“台独”野心，加剧台海地区的紧张态势。

　　（一）美国“以台制华”与台湾“倚美抗陆”呈现联动效应

　　拜登政府以政策先导、行动跟进的方式加速“挺台”，这给美国台海战略整体布局带来新的变量。

　　一是对台战略价值的重构与对台湾角色的重新定位。在过去十余年中，美国对台湾角色定位一直在变化。奥巴马时期，台湾是美国“亚太再平衡战略”中“安静的受益者”（美国布鲁金斯学会东亚项目主任卜睿哲语），或者更准确地来讲是一个“安静的旁观者”角色。特朗普时期，台湾在“印太战略”中属于典型的“躁动的边缘者”，也就是台湾虽然极其躁动，一度在台湾外事部门专门成立了“印太科”来与美国“印太战略”对接，但由于“印太战略”本身是“四方（Quad）战略”，即以美日印澳四方支柱为核心的战略，台湾虽然想通过“Quad-Plus”模式参与其中，但因为自身实力有限，始终难以走进核心圈，只能是处于外围的边缘者。但“躁动的边缘者”的角色定位，显示台湾在美国亚太战略中的位置又往中心挪移了一步。

　　拜登时期，美国正在酝酿构建新型的具有“亚太小北约”性质的亚太战略，届时，台湾的角色将会进一步凸显，逐渐成为“走向中心的参与者”。主要原因在于，随着中国大陆综合实力逐渐提升，美国在亚太地区的盟友或伙伴对于中美战略博弈的态度将更趋谨慎，多不愿明确选边。例如，新加坡总理李显龙就表示，“没有多少国家愿意加入一个没有中国的联盟”，各国也不会加入“冷战式的联盟”。当周边国家和地区对美国配合度有限时，甘当美国“马前卒”、愿意主动为美国冲锋陷阵的台湾，其角色就显得格外突出，美国自然也会更加重视台湾的角色。

　　二是美国“一中”政策由“一法三公报”蜕变为“多法三公报”。除“与台湾关系法”，特朗普时期美国还相继通过了“与台湾交往法”、“台湾邦交国国际保护暨强化倡议法”（简称“台北法”）等多项涉台法律。目前美国第117届国会正积极酝酿“台湾保证法”、“台湾防卫法”、“防止台湾遭入侵法”、“台湾主权象征法”以及“台湾使节法”等激进法案。美国此举意在构建“挺台”立法体系，为对台政策建立制度性框架，确保未来无论谁执政都必须遵循法律约束继续推进与台湾的关系，以此架空中国坚持的一中原则。目前美国国会、州和地方政府的代表团，都准备将台湾作为亚洲地区出行的标准目的地（a standard destination）。美国国会两院主要委员会每年至少召开一次专门针对台湾的听证会，要求国务院和国防部助理国务卿以上层级官员出席。可以预测，美国国会将成为鼓动提升与台湾实质关系、将台湾进行“国家化”定位的重要推手。

　　三是由对两岸“双重威慑”转向对中国大陆“单向施压”。美国对海峡两岸长期奉行两面平衡策略，对双方同时施压，既防“统”也防“独”。但近年打破了以往对台实质关系特别是军事合作方面“只做不说”的模式，转向“既做又说”，由低调行事转向高调表态，频频对中国大陆单方面极限施压。这将向蔡英文当局释放“美国可信赖”的信号，让蔡以为美国支持台湾就是支持“台独”，从而鼓动蔡以更大力度加速“台独”布局。

　　（二）美操弄台湾问题“国际化”和意识形态化的负面效应加速显现

　　特朗普政府“退群毁约”，美国相继退出“巴黎气候协定”等重要国际组织，这本身就是对国际契约精神的违背，对中美之间在“一个中国”问题上达成的基本共识也构成了重要冲击。但从另外一个角度来看，美国接连“退群”，使得台湾想倚重美国来参与相应国际组织，成为虚妄的幻想。拜登政府奉行群狼而非独狼战术，由“退群”到“返群”，重返国际组织，重视多边主义，强化对于国际组织的主导权，谋取通过谈判引领世界议程，重新塑造美国的领导声誉与地位，即“让美国重新领导世界”。这将为台湾图谋加入相关国际组织如世界卫生大会（WHA）、国际民航组织（ICAO）、国际刑警组织（INTERPOL）等，提供更大的幻想空间。2022年美国《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy of the United States）公开宣称，“美国将与区域内和区域外的伙伴共同合作，维持台海地区的和平与稳定，包括支持台湾的自我防御能力，确保台湾的未来是依据台湾人民的意愿龢利益来和平的决定”，这明显是要以“同盟联动”的“一体化威慑”（integrated deterrence）方式推动“台湾问题国际化”。

　　一是美台构建“民主价值同盟”推动台湾问题意识形态化。奥巴马时期，美国就帮助台湾构建所谓“全球合作暨训练架构（GCTF）”平台。2019年，美国邀请日本正式加入其中。2020年，在美国幕后鼓动下，瑞典、澳大利亚和荷兰等也都相继参与其中。拜登政府奉行“价值观外交”，帮助GCTF进一步扩容，强化中国台湾与其他国家的实质关系，特别是在宗教、民主、自由等价值观领域的合作。美国主要目的是要以集体制衡（collective balancing）的方式在国际社会打“台湾牌”，抢占道德制高点，将台湾问题意识形态化，将中国大陆与台湾进行二元化对立，即台湾是所谓“民主政体”，而中国大陆是“非民主政体”，“挺台”就是“捍卫民主”，就是对抗“非民主”，就是政治正确。台湾问题由此成为美国凝聚其与日欧等盟友关系的重要粘合剂和观察指标。

　　意识形态领域被美国视为“新的次常规和非战斗性威胁”（new sub-conventional an dnon-kinetic threats），是一场“看不见硝烟的战争”和“政治领域没有枪炮的较量”。未来拜登将继续拉高人权、民族、宗教问题在美国对华政策中的位置，并强化美台价值观对接，这将进一步加速美台“身份政治”的对接。所谓身份政治是指人们结成某种排他性的社会政治阵线，哈佛大学教授亨廷顿指出，“人们不仅通过政治来增进自身的利益，也通过政治来确认自己的身份。我们只有在知道自己不是谁、反对谁的时候，才知道我们是谁。”近年来，岛内身份政治风起云涌，“本省人”“外省人”的对立一波三折，诿过于外的民粹主义情绪愈发激烈。在这种语境下，台湾民众不得不思考他们是谁、不是谁，以及反对谁。这将进一步加剧岛内身份政治的极化，并有可能在“倚美拒统”心理和外部挤压下催生“新国族认同”。

　　二是美台第三地合作对“一带一路”建设构成潜在冲击。台美已经签署“台美基础建设融资及市场建立合作架构”，图谋在基础设施建设等方面对抗“一带一路”，台湾是继日本、韩国、澳大利亚等之后第17个与美国签署此项协议的地区。此外，美国将以“集团政治”（bloc politics）为导向，推动美台构建的印太民主治理咨商、太平洋岛国对话等平台扩容，甚至有可能力挺台湾加入由英国建立、遏华意味浓厚的D10组织（D10 group of leading democracies），协助台湾在国际多边场合提升能见度，并以集体拉抬的方式凸显台湾参与的正当性。

　　三是台湾在国际舞台的曝光度不断被拉高。在美国幕后推波助澜下，国际“声援”台湾“加入”世卫大会的声量再创高峰。如2021年前日本首相安倍晋三、现任日本内阁官房长官加藤胜信、澳大利亚总理莫里森（Scott Morrison)、新西兰总理阿德恩（Jacinda Ardern）、美国国务卿蓬佩奥及美国卫生部长阿扎尔（Alex Azar)、法国外长勒德里昂（Jean-Yves Le Drian）,以及丹麦、荷兰、瑞典的外交部长和德国、英国外交部副部长等公开表达对台湾的支持，还有80多个国家的1700多位议员支持台湾争取参与世卫组织的活动。2023年5月世卫大会期间，估计会有更多国家支持台湾参与。此外，美国还有可能将台纳入美、日、澳等国在出口管制、网络安全和IT供应链方面的多边讨论，在国际社会对台湾问题进行政治操弄。

　　（三）美国对台政策战略目标与战略能力不匹配引发的战略透支

　　美国以往长期反对两岸单方面改变现状，对陈水扁“修宪公投”严令斥责。但美国现在的台海政策却由维持现状转向破坏现状，由对海峡两岸的双向威慑转变为对中国大陆的单方面施压，对蔡英文“柔性台独”、“文化台独”、“修法台独”等采取绥靖怂恿政策，不加约束。美国还赤膊上阵，通过内阁级官员访台和大规模对台军售等与台湾建立“准国家、准外交、准同盟”关系，不断改变台海现状。在美国加持下，民进党当局试图打破以往“被动反应”方式，开始“主动塑造”对美关系，即蔡英文所谓台湾不是美国的“棋子”，而是一个“棋手”。美国不断抛出各种“挺台”动作，可能直接引发蔡英文当局的误判或被其逆向利用，误以为美国支持台湾就是支持“台独”。有了美国的加持，蔡英文当局“倚美抗中谋独”气焰将更趋高涨，若是出现战略误判，甚至有可能推进“修宪公投”。

　　届时，美国是否能兑现其“安全保证”（security guarantees），是选择为台而战，还是弃台而去，美国将面临两难。若是为台而战，就有可能被迫卷入一场与中国大陆旷日持久的全面战争，甚至是“核大战”。在美国“霸权回缩”（hegemonic retrenchment）态势下，美国以理想主义为支撑的“政治示强”与以现实主义和“交易主义”（transactionalism）为指征的“军事避险”之间，如何维持动态平衡，将成为一大困局。若是“弃台”而去，美国在亚太地区的信誉又将遭受严重考验，将来美国的盟友是否还会继续信任美国，将被打上巨大的问号。所以台湾已经成为美国的“高危资产”，美国在对台政策调整时也存在着天花板式的限度，有可能会遭遇捉襟见肘、进退维谷的选择困境，甚至面临被“反噬”的可能。也正是因为这种原因，美国对台政策也呈现出一定的战略试探性，唯恐被民进党当局绑架并因为台湾问题导致中美关系彻底走向决裂。2022年3月底，美国就透过媒体放话，宣传佩洛西将于4月10日访台，但后来因佩洛西感染新冠肺炎而放弃，也有人认为佩洛西是“战略阳性”，感染新冠的说法只是在为自己寻找藉口。同年8月2日佩洛西窜台途中路线选择故意绕过南海，也被外界视为是自我克制，避免中美产生直接碰撞和冲突。在此过程中也再次暴露了美国试图制造危机、管控危机并渔利危机的本质。

　　结语

　　目前中美关系正处于阶段性调整期，是继续螺旋下滑，还是能够止跌企稳，台湾问题是一个重要观察指标。中美在台湾问题上的战略互疑正逐步加深，美国对台政策战略清晰化走向，将进一步挑动台海局势，并有可能使美国自己陷入与中国大陆正面对抗的困境。在两岸关系正处于以和平发展为基调的窗口期下，美国若继续将对台政策往激进化方向蜕变，两岸关系有可能会发生质变，不排除发生新的台海危机。随着中美战略博弈日趋激烈，美国对华打“台湾牌”的动能和意愿不断强化。这使得中美在台湾问题上已经接近临界点，逐渐滑向“失控”的边缘，届时台海地区必将风高浪急，甚至不排除再度发生较大规模危机。