早在1992年，笔者曾在中国内地和香港分别发表两篇题目不同，内容相近的论文，主要阐述《中华人民共和国宪法》对香港特别行政区的适用性是絶对的，但不宜直接在香港特别行政区实施，而是通过《香港基本法》这一特定的法律形式在香港特别行政区实施。因此，保证基本法在香港特别行政区的正确实施，也就是维护和保障了宪法在香港特别行政区的最高法律效力。当时笔者之所以撰写这两篇文章，主要是为贯彻“一国两制”方针，为《香港基本法》于 1997年7月1日起在香港特别行政区的实施作好思想（理论）准备。

　　然而，香港、澳门回归10 多年来，宪法在香港、澳门两个特别行政区的效力和适用问题一直众说纷云。在香港，有人认为宪法在特区没有效力，不能在特区适用；有人认为宪法只有第31 条对香港特区有效力，其他条文都不适用于香港特区；有人则认为宪法部分条文适用于香港特区，故宪法于特区只有部分效力；还有人认为宪法整体上适用于香港特区，具体条文不完全都适用于香港待区。“理论上的争论尚且如此，遑论实践。香港回归以来的种种事实表明，宪法尚未在香港特区树立其作为一国具有最高法律效力的权威地位，”在澳门， “一国两制”的成功实践不仅带来了中国宪政体制的创新，也随之出现了对宪法在澳门特区是否生效和适用的疑问。这种疑问一方面是针对宪法规定本身提出的，例如有人认为，现行宪法第 31 条规定与宪法其他部分，尤其是序言、第 1条及第5条是相扺触的，因而宪法不能在特别行政区适用，也有人认为整部宪法中只有第31条才适用于特别行政区，其他条文都不适用；另一方面则往往是源于《澳门基本法》的规定本身，尤其是其中实行的法律的规定。最为明显的有两条：一是第11条第2款明确规定，澳门的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均“不得同本法相扺触”，而并非“不得与宪法相扺触”。正是因为这样的规定，在一些人看来基本法才是澳门位阶最高的法律。二是第 18 条第 2款明确规定，全国性法律除列于本法附件三者外，不在澳门特别行政区实施。然而，附件三所列8 项在澳门特区实施的全国性法律并没有只字片语提及宪法。于是有人质疑说，主张宪法在澳门特区生效和适用，其依据何在呢？因此“在澳门法律问题的研究中，人们所提到规范性文件往往也只是基本法、法律、法令和行政法规等，而作为‘一国’ 基础的宪法的效力和适用问题却往往被忽视，甚至被有意无意地逥避了。这种现象淡化甚至在某种程度上割断了澳门法律体系与宪法的联系，因而为要在理论上予以澄清。”

　　正确理解宪法在香港、澳门两个特别行政区的效力和适用问题，既是“一国两制”下宪政理论一个带全局性的法律问题，也是继续实施基本法的现实政治问题。这不仅对于维护宪法的权威、尊严和法制的统一，而且对于更好地认识、推动和实现 “一国两制”的方针，都具有不可忽视的重要意义。尤其是对于理顺中央和两个特别行政区的关系以及特区政制发展主导权等问题更具有指导意义。

　　本文拟在笔者原有两篇论文基本观点的基础上，结合回归以来，香港、澳门特区有些人对宪法效力在两个特区适用性存在疑虑和不同理解，进一步阐述宪法的崇高地位、最高效力及其在两个特区的适用性，分析几种认识误区的错误所在。然后着重指出，在“一国两制”下宪法不能直接在两个特区适用（实施），但不能因此否认宪法在两个特区的最高法律效力及其对两个特区的适用性，因为宪法在两个特区的效力及其适用具有特殊性，即宪法是通过第31条这一“中介”  条款制定基本法适用于两个特区的。一旦基本法在两个特区实施，就意味着宪法的效力对两个特区是适用的。最后强调，“四项基本原则”与两个特区并非毫无关系。

　　二、宪法效力及其对特别行政区的适用性

　　法律效力是指法律规范的适用范围，通常包括法律在时间、地域、对象、事项四个制度中所具有的国家强制作用力。宪法效力是宪法作为国家根本大法在时间、地域、对象和事项诸维度中的国家强制作用力或约束力。宪法效力一个最为明显的特征，是宪法作为国家根本大法对整个国家政治、经济和社会生活进行调整时所具有的最高法律效力，即具有权威性。“‘权威’一词，在中国古籍中……意指执掌权力者施加于统治对象或征服对象使之絶对臣服的威力态势……这是絶对权力的一种效应显示。”

　　中国现行宪法在国家法律体系中居于最高地位，具有最高法律效力(权威性)，理所当然适用于香港、澳门两个特别行政区，这是毋庸置疑的。现从四个不同角度进行阐述。

　　（一）宪法自身规定具有最高法律效力

　　由于宪政价值的普遍化，宪法的权威性越来越成为各国关注的焦点。因此，在近现代许多国家的宪法中都明文规定宪法的最高法律效力。例如，200多年前制定的《美国宪法》第6条规定:“宪法是全国的最高法律，即使与任何州的宪法或法律相扺触，各州法官均应遵守。”1946年修订的《日本宪法》第 58条规定:“本宪法是国家的最高法律，违反本宪法条款的法律、命令、诏敕以及关于国家事务的其他行为的全部或者一部分，均属无效。”可见，无论是联邦制国家，还是单一制国家，宪法具有最高法律效力，在全国范围内适用，为世界各国宪法所公认。

　　《中国宪法》也不例外。宪法序言最后一段载明:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，幷且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”由此可见，宪法的效力是及于包括香港和澳门两个特区在内的全中国的领主范围内的。香港和澳门两个特区作为中国地方行政区域，是中国领主不可分割的一部分，当然处于宪法效力范围之内。

　　（二）任何法律法规都不得同宪法相扺触

　　中国迄今为止，虽然没有建立起严格意义上的违宪审查制，但宪法第5条规定已为违宪审查制的建立奠定了基础，该条规定写道:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相扺触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体，各企业事业组都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这条规定从另一个角度表明宪法具有崇高的法律地位，是中国法律体系的核心或统帅，包括香港、澳门两部基本法在内的其他任何形式的法律都必须基于宪法产生，符合宪法要求，并不得同宪法相扺触；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，即使是执政的中国共产党和党中央总书记也“必须在宪法和法律的范围内活动。”

　　（三）宪法是国家主权在法律上最高表现形式

　　国家主权通常是指国家固有的独立自主地处理国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力，因此，中国主权在其领主内拥有制定、适用和解释宪法等等的最高权力。国家主权的最高性（权威性）决定了宪法具有最高的法律效力。从近现代国家主权与宪法的一般关系而言，只要国家主权及于全部领主，宪法效力也必然及于全部领主。香港、澳门两部基本法各自在序言中，分别写明“中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权”；“中葡两国政府签署了关于澳门问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于1999年12月20日恢复对澳门行使主权”。既然中国已经恢复对香港、澳门行使主权，宪法效力也就一定到达港澳地区。

　　（四）宪法是香港、澳门两部基本法的母法

　　众所周知，宪法是国家的根本法或总章程，而香港、澳门两部基本法都是全国人大制定的基本法律、其和全国人大制定的刑法、民法等基本法律一样，与宪法的关系是子法和母法的关系。香港、澳门两部基本法都是宪法的特别法、下位法，其制定必须以宪法为依据和基础，并不得与宪法相扺触。《香港基本法》在序言中明确规定，根据宪法，全国人大特制定香港特别行政区基本法，规定香港特区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。全国人大关于《香港基本法》的决定，进一步指出《香港基本法》是根据宪法，按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。《澳门基本法》在序言、全国人大关于《澳门基本法》的决定中，也作了类似的规定。由此可见，宪法高于基本法，宪法是包括基本法在内的全国性法律的效力渊源。弄明白这些道理（法理）十分重要，有助于我们提高宪法意识，正确认识和处理在实践“一国两制”过程中已经遇到或今后可能遇到的一些宪政难题。

　　三、对宪法适用性几种认识误区的分析

　　港澳地区与内地有些人对宪法在香港和澳门两个特别行政区的适用性持有异议并不奇怪。宪法的效力及其适用性在理论和实践上本来没有争议，只是随着“一国两制”的实践和基本法的实施而产生宪法在两个特区是否生效和适用的疑问。这些异议归纳起来大致有以下三种观点:

　　（一）“宪法不适用于特别行政区”论

　　持有这种观点的人主要基于两种“理由”:其一是认为宪法是社会主义性质的宪法，而特别行政区不实行社会主义制度和政策，仍保持原有的资本主义制度和生活方式，且50年不变。所以，宪法在特别行政区不能发生任何法律效力。这是政治上的一种糊涂观点。宪法的最高法律效力并不因宪法的性质而改变，更不因地方行政区域的特殊性而消失。如前所述，这是由国家主权所决定的，国家主权的最高权，决定了宪法具有最高的法律效力，并在其主权领主范围内统一生效和适用。被西方法学界奉为权威的法学教科书——《奥本海国际法》认为:“主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。因此，依照最严格和最狭隘的意义，主权含有全面独立的意思，无论在国土以内或国土以外都是独立的。”那种认为由于港澳地区社会制度和生活方式与内地不同而否认宪法在香港和澳门两个特别行政区的适用性的看法，显然是错误的。因为这种看法从法律上说是否认宪法在国家主权领主范围内的最高的法律效力，有损于宪法的崇高地位和至上权威；在政治上可能导致否认中国对香港、澳门恢复行使主权。宪法具有最高法律效力，并在全国范围内统一适用，这是维护国家主权的重要标志。如果宪法不在香港和澳门两个特区生效和适用，那么，中国对香港、澳门恢复行使主权将寸步难行，甚至无从谈起。

　　其二是认为香港、澳门两部基本法都在附件三分别列举了在两个特别行政区实施的全国性法律《香港基本法》只列举了六项法律，而《澳门基本法》则列举了八项法律，但两部基本法都没有把宪法列入在两个特别行政区实施的全国性法律范围之内，因此，在一些人看来，宪法不可在两个特别行政区实施。笔者认为，两部基本法没有明文规定宪法要在两个特区实施，立法机关（全国人大）是有自己的考虑的。首先，从法律位阶和立法技术来看，宪法的位阶和效力都高于基本法，就立法技术而言，基本法不宜（不能）规定宪法是否在两个特区实施。其次，更重要的是宪法在两个特区的实施要遵循“一国两制”的基本方针。由于宪法明确规定了要坚持“四项基本原则”，即坚持中国共产党领导、坚持马克思列宁主义、坚持人民民主专政、坚持社会主义这路（序言）；规定社会主义制度是中国的根本制度，禁止任何组织或个人破坏社会主义制度（第 1条）；规定一切法律法规都不得同宪法相扺触（第 5条）等，因此，宪法不宜直接在香港、澳门两个特区实施，但这絶不意味着宪法的效力已在两个特区失效了，宪法的效力可以通过变通的办法，即通过宪法第 31条的规定，由全国人大分别制定香港、澳门两部基本法适用于两个特区的。这是宪法在香港、澳门特别行政区适用上的特点，也是立法机关的创新，体现了中国人民高度的政治智慧及其创造力。关于这个创新，笔者将在下文进一步深入分析。

　　（二）“宪法只有一条适用于特别行政区”论

　　持有这种观点的人认为，宪法除了第31条关于设立特别行政区及实施的制度特殊规定适用于香港和澳门两个特别行政区之外，其他的宪法条文在特别行政区均无效。

　　这是一种极其片面的观点。这种观点既违背宪法作为一个整体在国家主权范围内统一适用的原理，也不符合宪法条文的实际情况。事实上宪法的许多条文都适用于特别行政区。尤其是宪法关于维护国家主权、统一和领主完整的条文更明显地适用于特别行政区。例如，宪法关于中央国家机构（包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院和中央军事委员会）的产生、组成、职权和任期等的有关条文规定，对特别行政区当然是有效的和适用的。中国是单一制的社会主义国家，由这些中央国家机构代表国家在特别行政区行使主权。

　　因此，这些机构都会直接与特别行政区发生各种国家事务关系。又如，宪法关于外交和国防的许多原则性规定，也同样适用于特别行政区。这些规定在外交方面有：全国人大常委会有权决定驻外全权代表的任免，决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；国务院管理对外事务，同外国缔结条约和协定等。在国防方面：国家的武装力量属于人民，它的任务是巩固国防，扺抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务：全国人大有权决定战争与和平的问题；全国人大常委会在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布和全国总动员或者局部动员；国务院领导和管理国防建设事业：中央军事委员会领导全国武装力量等。再如，宪法关于中华人民共和国公民和国旗、国徽、首都的规定等，也应该适用于特别行政区。可见，所谓“只有一条适用论”既违背宪法原理，又严重脱离宪法条文的实际。

　　（三）“宪法部分条文适用于特别行政区”论

　　持有这种观点的人认为，宪法序言有关坚持“四项基本原则”的内容，第1条关于中国国家性质和根本制度的规定，第5条关于国家维护社会主义法制的统一和尊严的规定等条款，因与宪法第31条规定的精神和原则（设立特别行政区，不实行社会主义制度和政策）相扺触，不能适用于香港和澳门两个特别行政区，但宪法其他条款则可以适用于两个特别行政区。

　　这是一种似是而非的观点。首先，这种观点把宪法的一些条文和另外一些条文对立起来，实际上是将原则性与灵活性对立起来，是不妥当的。原则性与灵活性相结合是马克思主义的一条基本原则，也是中国社会主义立法的基本原则之一。宪法的许多规定，都体现了这条基本原则。例如，宪法第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”宪法第11 条则规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制的补充。”宪法修正案又增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。”中国是社会主义国家，其宪法也是社会主义宪法。因此，就有了宪法序言关于坚持四项基本原则的规定，以及第1条、第5条的规定，在大陆实行社会主义制度和统一的法制。但是，为了维护国家主权、统一和领主完整，并考虑到香港、澳门、台湾的历史和现实情况，才作出了宪法第 31条的规定，允许在香港、澳门、台湾这些局部地区保持原有的资本主义制度和生活方式。这并不影响中国是一个社会主义国家。又如，宪法序言确立了马列主义毛泽东思想的指导地位，第36条又规定“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”宪法第19条规定“国家推广全国通用的普通话。”，第4条又规定“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。这些宪法条文看起来似乎相互矛盾，实际上是宪法在坚持原则的基础上，允许在一些具体问题上可以有特殊的例外。应该说，上述宪法这些规定并不互相矛盾或扺触，而是坚持原则性与灵活性相结合的又一范例。

　　其次，这种观点把宪法的完整性及其最高法律效力的单一性割裂开来了。宪法是一部不可分割的完整的社会主义宪法，它所具有的最高法律效力，都适用于中国主权范围的全部领主。如果认为宪法只有部分条文适用于特别行政区，其他部分条文则不适用于同一地区，这就把宪法的完整性破坏了，也影响了宪法的效力，有损于宪法的尊严，不利于维护中国法制的统一性原则。还应当指出，那种主张在实际上也是难以做到的，因为宪法的有些条文可以明显地看出是否适用于特别行政区，而有些条文则不然，要复杂得多。例如，宪法第55条规定：“保卫祖国、扺抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”你说这一条整体上适用还是不适用于特别行政区呢？很难作简单的肯定或否定的回答。依我看，前半条适用，后半条就不适用。所以，那种主张宪法的部分适用于香港、澳门特别行政区的观点，既不科学，也不符合宪法条文规定的实际情况。

　　四、宪法不宜直接在特别行政区实施

　　有些人（包括个别高级干部）认为，香港和澳门两个特别行政区都是中国的地方行政区域，不是独立的政治实体，因此，体现国家主权的宪法，在该地方行政区域当然具有法律效力，可以直接适用（实施）。这种愿望是好的，但这种观点过于简单化。既不了解香港、澳门的历史，也不了解香港、澳门同胞的心态，更不悖于“一国两制”方针，脱离社会实际。

　　诚然，按照传统的观点，宪法的最高法律效力具有普遍适用性，它意味着宪法可以在国家主权范围内完全的直接的适用（实施）。但是，由于香港和澳门问题的特殊性以及中国政府为解决香港、澳门问题而提出一系列方针和政策，出现了新的情况，因此，不能完全套用传统的宪法理论，而应当从实际出发，对传统的宪法理论有所创新。笔者认为，宪法最高法律效力的普遍适用性，一方面为宪法通过一定的法律形式（基本法）在特别行政区的实施提供了前提条件和法理根据：另方面并不意味着宪法全部条文都可以直接在特别行政区实施。

　　那么，为什么宪法不宜直接在特别行政区实施呢？其理由主要有两个方面：

　　首先，这是考虑到香港和澳门的历史背景和现实情况与大陆地区不同。张友渔生前有段话说得很简单明瞭：“香港居民长期生活在经济繁荣的资本主义社会中，习惯了资本主义的生活方式。政治体制比较独特。司法制度基本上沿用英国的体制。适用的法律，除以英国的普通法和衡平法为基础外，还有香港立法局制定、经总督同意的一部分条例和附属立法，以及原有的习惯法。经济制度和教育、科学、文化、社会服务以及对外业务方面，也都有与其他地区不同的特点。加以香港的一部分居民，受敌视社会主义和夸大中国缺点的恶意宣传的影响，对中国现行社会主义制度有所疑虑、有所恐惧，甚至根本反对。在这种情况下，如果在中国对香港恢复行使主权后，实行社会主义制度，势必引起政治动乱，损害香港的稳定和繁荣，就是说，会脱离实际，事与愿违。”这段话虽然是对中国在香港恢复行使主权后，如果实行社会主义制度势必引起不良后果而言，但对香港特别行政区如果直接实施社会主义宪法同样是适用的。

　　澳门与香港的情况有所不同：香港是发达资本主义社会的缩影，澳门则处于资本主义社会发展的初级阶段，澳门居民不恐共恐社会主义，但是澳门原有的政治体制和司法制度也比较独特，以葡萄牙法律为基础。总督是澳门的政治权力核心，拥有全部的行政权和部分立法权，他由葡萄牙总统任命，只向总统负责。澳门的法院独立于总督和立法会，对澳门地区具有审判权。澳门居民长期处于澳葡政府的管治下，其时间比香港居民在港英政府的殖民统治下要长二·三倍，习惯了包括“博彩”在内的资本主义生活方式。因此，中国社会主义宪法也不宜直接在澳门特区实施。

　　其次，这是由中国政府为解决香港和澳门问题，实现国家统一的基本国策所决定的。“一国两制”，即“一个国家，两种制度”，是中国政府为实现祖国和平统一大业提出的基本国策。按照这一些基本国策，为解决历史遗留的香港和澳门问题，中国政府制定了对香港、澳门的一系列方针和政策，主要是国家在对香港、澳门恢复行使主权时，设立特别行政区，直辖于中央人民政府，除国防、外交由中央负责管理外，香港和澳门特别行政区实行高度自治：在两个特别行政区不实行社会主义制度和政策，原有的资本主义社会、经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变:保持香港的国际金融中心和自由港的地位，并照顾英国和其他国家在香港的经济利益；保持澳门自由港地位，允许根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策，并照顾澳门居民和在澳门的葡萄牙后裔居民的利益：中国政府将上述方针和政策载入了中英两国政府共同签署的《关于香港问题的联合声明》，同时载入中葡两国政府共同签署的《关于澳门问题的联合声明》，并宜布国家对香港和澳门的各项方针、政策 50年不变，以基本法加以规定。这是历史上和世界上均无先例的伟大创举。是符合中国人民，特别是香港、澳门同胞的根本利益的。可见，由于“一国两制”的构想及香港和澳门两个特别行政区的特殊性，宪法不宜直接在香港和澳门两个特别行政区实施。

　　五、宪法通过基本法在特别行政区实施

　　如上所述，既然宪法对香港和澳门两个特别行政区的适用性是絶对的，但宪法又不宜直接在港澳特区实施，那么，宪法对特别行政区的适用性宪竟如何付诸实施呢？笔者认为，宪法的法律效力是通过特定的法律形式，即被邓小平称之为“创造性的杰作”——基本法来实现的。

　　宪法第 31 条规定：“国家在必要时得设特别行政区。在特别行政区的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这一法律条文包含两层意思，一是宪法允许国家在必要时可以建立特别行政区:二是宪法授权全国人民代表大会制定法律规定特别行政区的各项制度。这里所讲的“法律”，主要是指基本法这一全国性的基本法律。值得注意的是:宪法向全国人民代表大会授予制定基本法这项立法权时，并没有任何限制，这就意味着所制定的基本法的全部内容不但要符合宪法规定的要求，而且对特别行政区可直接适用。从宪法第31条的规定中，我们还不难看出，通过宪法这一“中介”条款把宪法和基本法以及特别行政区三者有机地连接起来，即基本法的合法效力来自于宪法，宪法的法律效力体现在基本法之中，并通过基本法对特别行政区发生法律效力。这就是我们正确理解宪法对香港和澳门特别行政区适用性问题的关键所在。

　　必须强调，基本法制定的惟一法律依据是宪法（不只是宪法第 31 条），它是宪法对特别行政区发生法律效力的“中间站”和必要桥梁。如同深圳的罗湖桥，一头连接中国主体大陆社会主义，另一头通往资本主义的香港特区：如同珠海的莲花大桥，一头紧靠中国主体大陆社会主义，另一头通向资本主义的澳门特区。

　　宪法的一个显着特点，就是在序言中明确规定本宪法“是国家的根本大法，具有最高的法律效力。"这就意味着制定一般法律必须以宪法为根据和基础。宪法在总网中还明确规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相扺触”。基本法既然是全国人大制定的基本法律，它同其他法律一样都必须以宪法为依据，幷且不得同宪法的规定相扺触。在中英两国政府《关于香港问题的联合声明》中也明确了这个问题，例如，该联合声明附件的第一部分就清楚地写着:依据宪法第31条的有关规定，“中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法”。《香港基本法》本身对这个问题的规定则更加明显，它在序言中指出:“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”在中葡两国政府《关于澳门问题的联合声明》的附件和《澳门基本法》的序言中也作了类似的明确规定。这些规定至少说明两个问题:①基本法是根据宪法，按照香港、澳门的具体情况制定的，其内容和形式都是符合宪法要求的，宪法的法律效力在制定基本法的过程中起了决定性的、直接的作用。②基本法是以宪法为依据由全国人大制定的一部重要的国内基本法律，因而在特别行政区和全国其他任何行政区都具有法律效力，一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织都必须遵守基本法。

　　六、基本法体现和维护宪法在特别行政区的法律效力

　　基本法是根据宪法由全国人大制定的全国性基本法律，又是特别行政区的最高法典，它的结构不仅与宪法结构类似，更重要的是体现了宪法的一些重要原则，因此，保证基本法在特别行政区的正确实施，也就是维护和保障了宪法在特别行政区的法律效力。现以《香港基本法》为例加以阐述。

　　《香港基本法》第 11条规定:“根据中华人民共和国宪法第31条，香港特别行政区制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相扺触。”这一条规定说明瞭两项重要内容:①概括了《香港基本法》的基本内容，即三个方面的制度及有关政策，但基本法对这些内容都是根据“一国两制”方针只作了原则性的规定，因此，香港特别行政区立法机关在规定香港的具体制度和政策时，为要以基本法的规定为依据;香港特别行政区的日常立法以基本法为依据是符合宪法第31条的规定的。②表明瞭依据宪法制定的《香港基本法》在香港特别行政区具有最高的法律效力，香港特别行政区立法机关制定的法律，必须符合基本法精神和内容，不得同基本法相扺触。

　　《香港基本法》是根据宪法制定的，充分体现了宪法的一些重要原则或精神。首先，从整体上说，宪法在坚持四项基本原则的基础上，专门设立了第 31条来解决香港、澳门和台湾的问题，可见，“一国两制”就是宪法的一项重要内容和一大特色，而基本法则是从法律上对“一国两制”的内容具体化，也就是说，基本法是“一国两制”的具体表现形式。其次，从条文上看，《香港基本法》的许多条文都体现了宪法的有关原则的规定。例如，《香港基本法》关于香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分的规定（第 1条）、关于香港特别行政区直辖于中央人民政府的规定（第 12 条）、关于香港特别行政区悬挂中华人民共和国国旗和国徽的规定（第10条）等，就体现了维护国家统一和领主完整的原则:《香港基本法》关于全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治的规定）第 2 条）、关于全国人大常委会对香港特别行政区立法机关制定法律实行监督的规定（第17条）、关于基本法的解释权和修改权分别属于全.国人大常委会和全国人大的规定（第158 条、第159条）等，体现了全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会行使立法权的原则;《香港基本法》关于中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务、防务的规定（第 13 条、第14条）、关于中央人民政府任命香港特别行政区行政长官和行政机关主要官员的规定（第 15条）等，体现了中央人民政府即国务院是国家最高行政机关，统一管理对外事务的原则。又如，《香港基本法》关于居民基本权利和义务的规定（第24—42 条），体现了权利与义务一致、公民在法律面前一律平等，维护人权等原则。

　　《澳门基本法》与《香港基本法》一样也作了类似的规定，虽然两部基本法规定的条文数目或顺序有所不同，例如《香港基本法》关于居民基本权利和义务的规定是第 24—42条，而《澳门基本法》的规定则是第24—44条，但这不影响两部基本法同样体现了宪法第二章公民的基本权利和义务的一些重要原则，如公民在法律面前一律平等，权利与义务一致等（第 33条）；公民的住宅不受侵犯（第 39 条）；劳动者有休息的权利（第 43条）等。

　　可见，香港和澳门两部基本法不仅充分体现了“一国两制”的方针，是“一国两制”的法律化、规范化，而且充分体现了宪法的重要原则，是宪法在特别行政区生效的重要途径和有力保证。维护宪法的尊严及其在特别行政区的法律效力，最好的办法就是认真学习基本法，确保基本法在特别行政区的正确实施，并及时纠正一切违反或偏离基本法的错误言行。

　　七、“四项基本原则”与特别行政区并非毫无关系

　　这个问题单独列为一大标题，是要引起读者的重视与关注。包括笔者在内的有些学者最初认为，宪法清楚写明要坚持“四项基本原则”，因此宪法不可在香港和澳门特别行政区直接实施。这样说并没有甚么原则性的错误，也没有人提出过质疑。但经过认真思考，笔者觉得上述关于“四项基本原则”这段话说得不够完整，欠周密，可能会给人造成一种错觉，即“四项基本原则”与特别行政区毫无关系;与宪法不直接在特别行政区实施也没有关系。

　　事实上并非如此，“四项基本原则”与特别行政区的关系是密切的，又是多方面的。关键问题在于如何理解。1987年4月16日，邓小平同志在会见香港特别行政区基本法起草委员会全体委员时曾说：“坚持四项基本原则，是老早确定了，写在宪法上面的。我们对香港、澳门、台湾的政策也是在国家主体坚持四项基本原则的基础上制定的。没有中国共产党，没有中国的社会主义，谁能够搞这样的政策?制定这样的政策是要有胆略的。这个胆略的基础是社会主义制度，是在中国共产党领导下的社会主义中国。”显而易见，只有在中国共产党的领导下，在坚持四项基本原则的基础上，才能制定“一国两制”的方针，恢复中国对香港、澳门行使主权，根据宪法第31条规定，设立港澳特区，并由全国人大制定基本法，在两个特别行政区不实行社会主义制度和政策，包括“四项基本原则”，以保障国家对香港和澳门的基本方针和一系列特殊政策的实施，维护香港和澳门的长期稳定和繁荣。

　　《香港基本法》序言一开头就指出：“香港自古以来就是中国的领主，1840年鸦片战争以后被英国占领。”《澳门基本法》序言第一句也写明：“澳门，包括澳门半岛、凼仔岛和路环岛，自古以来就是中国的领主，十六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领。”长期以来，中国人民为恢复在香港、澳门行使主权进行了不屈不挠的斗争。“但是由于清王朝的腐败无能，以及清王朝被推翻后的连年军阀混战，谈不上恢复行使主权。国民党政府执政时期，虽曾希望凭藉第二次世界大战的胜利而收回港澳，但由于美国等西方国家的压力，国家贫弱，这个愿望终宪未能实现。”

　　新中国成立后，随着国家的建设和发展，特别是改革开放以来，综合国力日渐强大，国际地位不断提升，恢复行使港澳主权的条件日益成熟。1972年3月，中国政府致函联合国非殖民地特别委员会表明立场，严肃指出：“香港、澳门是历史上遗留下来的帝国主义强加于中国的一系列不平等条约的结果；解决香港、澳门问题完全是属于中国主权范围内的问题，根本不属于通常的所谓‘殖民地’范畴。”

　　中英两国政府经过尖鋭的较量，终于在1984年12月19日签署了《关于香港问题的联合声明》，确认中国政府于1997年7月1日恢复行使主权：中葡两国政府也经过反覆的外交磋商，在1987年4月13日签署了《关于澳门问题的联合声明》，确认中国政府于1999年12月20日恢复对澳门行使主义。从而实现了长期以来中国人民收回香港和澳门的共同愿望。

　　写于2010年10月

　　 (原载澳门《“一国两制”研究》第七期，2011年1月)