【摘要】近年来，民进党当局施政无能，导致台湾地区渔业产业转型挑战重重，涉外渔业纠纷增多，发展困境日益凸出。两岸渔业合作行之有年，现因政治因素停滞不前，制度化协商中断，协议落实打折扣，对两岸经贸合作及两岸关系发展造成一定负面影响。两岸宜加强民间交流沟通，探索以县市为单位的渔业合作新路，并考虑在惠台政策框架下设立两岸渔业发展示范区，持续深化两岸渔业合作。

　　【关键词】台湾；渔业；困境；两岸

　　渔业为台湾地区粮食供给提供重要保障，是两岸经贸合作重要领域。民进党上台以来，台湾渔业发展困境日益凸出，两岸渔业合作遭受重创。本文在分析台湾地区渔业发展困境的基础上，重点剖析其发展制约因素，并就持续推进两岸渔业合作提出建议，以期为全面深化两岸融合发展探索新路。

　　一、台湾地区渔业发展困境

　　长期以来，渔业为台湾地区经济社会发展做出重要贡献，但始终未得到台湾当局高度重视，高成本、无规划、外销难、纠纷多、缺保障等困境交织叠加，严重制约渔业可持续发展。

　　（一）以远洋捕捞业为主、成本高

　　台湾地区的气候介于热带与亚热带地带之间，北回归线以北为副热带季风气候、以南为热带季风气候，四面环海，海洋生态多样，有利于渔业发展，包括远洋捕捞、沿近海渔业以及养殖业等。据台湾渔业事务主管部门统计，2021年台湾地区渔业产值778.80亿元（新台币，下同），占农业总产值14.53%，比重呈现下降态势。

　　远洋捕捞业近5年（2018-2022）年均产量约为54万吨，年均产值约329亿元，占渔业总产值逾四成。总作业船数约1,100艘，有八成的渔船进出、鱼货搬运、休渔、整补渔网等，都在高雄前镇渔港进行。台湾地区以“捕鱼实体”（Fishing Entity）身份积极参与区域性渔业管理组织（RFMOs）运作，争取限制鱼种的渔获配额，年均约27万吨，包括大目鲔、黄鳍鲔、长鳍鲔、黑鲔、剑旗鱼及秋刀鱼等主要鱼种。远洋渔获鲔鱼以美国、日本及泰国为主要市场；秋刀鱼除供岛内外，亦外销中国大陆及韩国等市场。中西太平洋是全球金枪鱼、旗鱼最多的洋区，台湾渔船若要进入洋区岛国的专属经济区里捕鱼，须支付高额“入场费”才能进场。全球前三大渔业贸易公司台湾丰群水产董事长李文宏表示，太平洋岛国利用资源优势，向捞捕者索要高额费用，“以前他们没有建立产业链、没有参与，只有卖祖产。现在他们要求你抓了鱼，要在这边加工、制造就业，设工厂”[1]。

　　养殖渔业方面，近5年年均产量约28万吨，年均产值逾300亿元，其中陆上养殖面积约3.8万公顷，海面养殖约9,500公顷，以云嘉南高屏等地为主。俄乌冲突爆发后，水产饲料所需大宗产品玉米、大荳等粮食价格大涨，加上内外需疲软导致出货周期延长、冷藏成本升高等问题，制约岛内养殖渔民收入增长。

　　（二）以外销为主、发展空间受限

　　因岛内市场有限，台湾水产品长期以外销为主，2021年76.8%用于出口，为农产品类最高。近年，受两岸贸易摩擦影响，台湾当局积极拓展内外销市场，试图分散对大陆市场依赖。内销方面，推动渔业产地零用药及合法用药推广、校园午餐纳入石斑鱼、强化冷链加工能量、内销补贴等政策措施，刺激岛内民众加大对少数大陆进口管制水产消费，但同时对其它水产产生挤出效应。此外，2022年起台湾当局推行校园午餐“班班有石斑”，而实际情况是大宗养殖以西南部县市为主，中北部及偏远地区学校运输路程较远、冷藏设备不足，实际操作难度大。外销方面，台湾当局积极补贴水产外销东南亚及日韩，但外销转换新市场有不同的新挑战，且并非一蹴而就，进一步提升营运成本。如日本仅进口龙胆石斑（鞍带石斑鱼）品种的加工品，禁止输入由龙胆石斑与老虎斑杂交配种出来、较高抗病性的龙虎石斑品种。

　　2022年受两岸贸易摩擦、全球需求萎缩等因素影响，2022年台湾地区对外农产品出口52.3亿美元，同比衰减7.8%，进口204.2亿美元，同比增长12.8%，贸易逆差高达151.9亿美元创新高。出口方面，2022年台湾地区对美国出口农产品9.2亿美元，同比减少0.8%，占比17.5%，为湾农产品第一大出口目的地；对大陆出口6.8亿美元，同比衰减39.5%，为美、日之后台湾农产品第三大出口目的地。美国超过大陆成为台湾农产品最大出口目的地并非因输美农产品增多，而是对大陆出口大幅减少所致。特别是台湾地区对中国大陆、美国、日本的农产品出口消长，仍无法不足大陆对台湾农产品进口管制的负面影响。据大陆海关统计，2022年大陆自台湾地区进口活鱼（含石斑鱼）约1656.3万美元，同比衰减37.6%；进口冰鲜鱼（含冰鲜白带鱼）约2834.2万美元，同比衰减35.7%；进口冻鱼（含冻竹荚鱼）约1694.8万美元，同比衰减19.0%。

　　（三）渔业发展依赖外部环境、涉外纠纷多

　　一方面，被迫与美日欧谈判解决渔业争端。美国国家海洋和大气管理局（NOAA）2021年8月首次将台湾地区列入涉及鲨鱼割鳍弃身等非法、未报告、不受规范（IUU）捕鱼的地区。“2023年度台美渔业咨商会谈”于7月13日在台北举行，双方就打击非法、未报告、不受规范（IUU）捕鱼行为、公海登检、公海转载、渔业劳动、气候变迁、海巡合作、海域意识等跨区域议题交换意见[2]。

　　台日渔业作业海域高度重叠，纠纷不断，双方在2013年4月签署“台日渔业协议”，每年举行“台日渔业委员会”会议，制定适用海域渔船作业规则。2023年3月，第9次“台日渔业委员会”会议在东京举行，除讨论适用海域渔船作业规则外，台方提出就其他重叠经济海域作业问题尽早展开协商[3]。台日另通过“台日海洋事务合作对话”“台日渔业科研合作谘商会议”等平台，加强渔业领域合作。

　　欧盟于2015年10月将台湾地区列为打击非法、未报告、不受规范（IUU）渔捞不合作国家（地区）黄牌警告名单后，台湾当局从“法律架构”、“监测、管控及监督（MCS）措施”、“渔产品可追溯性”及“对外合作”四大面向着手改善，于2019年6月移除黄牌名单，并设立“台欧合作打击IUU渔捞工作小组”。

　　另一方面，主动寻求对外合作，保障远洋捕捞业发展。目前台湾地区以中华台北、捕鱼实体或个人身份可参与南印度洋渔业协定(SIOFA)等9个区域性国际渔业管理组织活动，争取渔获配额（表1）。同时，主动与16个重点捕鱼海域沿岸国家（地区）签署远洋捕捞领域合作协议，以南太平洋地区为主，辐射西印度洋及南大西洋（表2）。

　　表1  台湾参与的地域性国际渔业管理组织

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　　表2  2022年台湾地区与重点国家（地区）合作情况

　　表格略

　　二、制约台湾渔业发展的瓶颈因素

　　整体看，当前台湾地区渔业正处于发展瓶颈期，内外交困，究其原因，当局长期监管不力为直接原因，政策短视、缺乏长期规划是根本，外部环境恶化是诱因。

　　（一）缺少严格监管、违规犯罪行为猖獗

　　台湾渔船非法、未报告、不受规范（IUU）捕鱼行为先后被欧美警告，仍屡禁不止，“洗鱼”等违法犯罪行为频发。如台湾籍渔船捕捞的黄鳍鲔或大目鲔，每艘船有一定配额，但把自己捕到的鱼通过搬运船运到周边国家（地区）卖掉，就能使用那个国家（地区）的捕鱼配额。台湾籍渔船借此可售出比原先配额更多的渔获，赚更多钱。只要关掉渔船监视系统（VMS）6到8小时，台湾渔业主管部门通常会默认这样的故障。这些庞大的渔捞黑数，在台面下的不法渔捞行为，正是海洋资源枯竭、生态濒危的主要因素。甚至出现台湾渔业主管部门派出的远洋渔业观察员观察员，因严格管理与渔船间产生冲突，遭受威胁、贿赂或杀害[4]。同时，台湾籍远洋渔船多次出现捕捞保育类鲨鱼、将鲨鱼“割鳍弃身”等违规行为。2020年台湾籍延绳钓渔船“渔群166号”捕杀海豚作为鱼饵钓鲨鱼，引发国际舆论风波[5]。此外，因从业环境差、危险性高，岛内渔工不足，只好招募大陆与外籍渔工应急，也衍生出许多违法问题，如贩卖人口、虐待外籍劳工等。

　　（二）政策短视、缺乏长期规划

　　一方面，政策短视激起民怨。虽然台湾在2019年6月27日被欧盟从“打击IUU不合作黄牌名单”移除，但台当局采取严厉措施激起渔民的不满。台湾当局为强化对远洋渔业规范化管理，降低欧美关注，2016年制定“远洋渔业条例”、修订“投资经营非台籍渔船管理条例”“渔业法”部分条文，严惩侵犯劳工权益和未经许可从事远洋捕捞等行为。据台湾渔业主管部门统计，2017至2020年间，因触犯“远洋渔业条例”被处分共520笔，总罚款达3.4亿元，共303艘台籍远洋渔船被罚，约占台籍远洋渔船总数的三成，引发渔民强烈不满。从事远洋捕捞的渔民认为罚款过重，且执法单位在执法时不分轻重，甚至存在“钓鱼执法”行为，使其遭受重大损失[6]。此外，台湾当局推行“渔电共生”发展太阳光电，亦衍生出破坏鱼塘、“假养鱼真卖电”等问题，引发民怨。

　　另一方面，沦为政策买票对象，产业发展缺少长期规划。渔业从业人员长期为台湾当局政策买票对象，一到选举时就采取补贴救济等短效性手段来缓解民怨、拉选票，始终未能提出明确的渔业发展目标及路线图。台湾当局为笼络渔民给予渔船用油补贴，被世界贸易组织（WTO）认为是“有害渔业补贴”，严重危害海洋生态的生物多样性[7]。近期岛内高雄前镇渔港改造项目争议事件，再次凸显岛内蓝緑博弈下渔业发展困境，政治高于专业，发展缺少长期规划。

　　（三）外部环境更加复杂多变

　　其一，国际社会严重关切非法捕鱼行为。近年来，联合国粮食及农业组织（FAO）在《联合国海洋法公约》（UNCLOS）框架下相继出台《港口国措施协定》（PSMA）、船旗国表现的自愿准则（VGFSP）、FAO捕捞产品证明文件计划自愿准则（VGCDS）等规则机制，不断强化对非法、不报告和不管制（IUU）捕鱼行为的管制力度。重点港口国（地区）、船旗国（地区）、重点管辖渔区国家（地区）及水产重要进口国（地区）均参与其中，打击非法捕鱼及人口贩卖、强迫劳动等可能挂钩的犯罪活动，台湾渔船非法捕鱼行为多次遭到各方严重关切与制裁。

　　其二，追随美西方卷入地缘政治博弈。2021年台美签署“设立海巡工作小组瞭解备忘録”，推动双方在海上救助、教育训练、维护渔权等领域合作，并积极与日本、帕劳等南太“邦交”进行多方海巡合作。2022年美国总统拜登签署首份关于打击非法捕鱼行为的国家安全备忘録，提出与台湾、越南等“印太伙伴”共同建设打击非法捕鱼的“执法”能力，试图损害大陆远洋捕捞业发展及海洋利益。对于台湾渔业发展而言，卷入地缘政治博弈无疑将面临更大风险。

　　其三，未来将面临更加复杂的国际因素。一方面，国际新公约冲击台远洋捕捞业。2023年3月，联合国通过保护全球海洋的历史性协议《公海条约》（The High Seas Treaty），计划到2030年将30%的国际水域划入生态保护区（MPA），限制区域内的捕捞数量、捕鱼种类、船只航行路线及深海采矿探勘活动等都要纳入管制。可预见，高度依赖海洋捕捞的台湾渔业，势必面临更高成本与更多挑战。另一方面，日本核废水排放重创台湾渔业。日本政府决定最快从2024年8月24日开始，将福岛第一核电厂的核废水排放入海，预计将持续排放30年。台湾“中央研究院”预估，日本核废水排放后最快一年内就会扺达台湾海域，届时养殖及捕捞业、海洋生态等都会面临较大损失[8]。

　　三、推进两岸渔业合作的思考

　　当前，两岸渔业合作因政治因素扰动进入谨慎互动期，但优势互补、面对共同挑战等促进合作的积极因素仍在，未来合作前景仍可期。

　　（一）两岸渔业合作交流受阻

　　中国大陆与台湾地区于2001年12月及2002年1月先后加入WTO，两岸农产贸易由以往通过香港转口变为直接贸易，但物品运输仍经由第三地，直至2008年12月两岸实现货运直航。货品进口管制由加入WTO前1,603项减至2008年830项，自此未再开放。两岸在协商《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）时，台湾方面要求将农产品予以排除，并继续管制大陆部分农产品进口。大陆方面则在未附加任何条件下，将18个税项农产品列入早期收获清单给予免税优惠，其中水产品涵盖5个税项，主要包括其他活鱼(石斑鱼等)、其他生鲜冷藏鱼（乌鱼、石斑、鲹鱼、旗鱼等）、其他冷冻鱼（秋刀鱼、午仔鱼等）、其他冷冻鱼片（虱目鱼、长鳍鲔、大目鲔、黄鳍鲔等）、其他未列名动物产品（甲鱼蛋等）。

　　2016年5月民进党上台后，同年8月即由台湾农业事务主管部门公告各县市及渔业团体，要求若与中国大陆洽谈两岸渔业合作协议或意向，需“依法”采取事前申请许可，此举严重阻碍两岸渔业交流[9]。因民进党拒不承认“九二共识”，两岸官方沟通管道几乎完全中断，合作五年的台南学甲虱目鱼契作项目被迫停止，已签署的《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》等协议功能失灵，其他民间渠道也难发挥作用，两岸误判风险升高，对两岸贸易极为不利。2022年来，因禁药、检疫及注册不合规等问题层出不穷，大陆方面被迫陆续禁止台湾石斑鱼、白带鱼、竹筴鱼等水产品输入。究其主因，实为台湾当局在水产品质量安全管理方面失职失责所致，特别是“借牌出海”“滥鱼充数”多年陋习难除，让养殖渔民替出口商背黑锅，重创渔业从业人员信誉、外贸形象及食品安全。岛内媒体分析，受中国大陆进口管制政策影响，鱿鱼、石斑鱼和午仔鱼等行业受冲击较大，加上俄乌冲突下饲料成本大增，2023年预计影响超过60亿元的产值[10]。

　　目前，两岸部分渔业协议仍发挥作用。2009年12月两岸签署《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》，建立两岸渔船船员劳务合作机制，维持“境外雇用、境外作业、过境暂置”政策。协议签署后，台湾地区渔船主雇佣中国大陆船员需通过台湾业务主管部门核准的中介机构与中国大陆业务主管部门核准的渔船船员劳务合作经营公司签订劳务合作合同，以及渔船主与船员签订劳务合同，经营主体(大陆经营公司及台湾中介机构）需负起相对连带保证责任，以保障船主与船员权益。台湾农业事务主管部门已核准16家岛内中介机构，其中有全台渔会、瑞芳、马祖及澎湖等4家渔会，远洋鲔延绳钓渔船、远洋鱿鱼暨秋刀鱼渔船及鲔延绳钓等3家公（协）会，与凯圣渔业有限公司等9家公司，受委托向中国大陆经营公司引进大陆籍船员。自2010年3月21日协议生效后，近海渔船主通过中介机构引进大陆籍船员累计达28,954人次。新冠疫情爆发后，台湾当局自2020年1月30日起暂缓受理雇佣中国大陆船员赴台申请，截至2023年4月底仍受雇台渔船主的大陆籍船员人数为190人。

　　（二）破除两岸渔业合作阻力势在必行

　　两岸渔业互补性强，大陆市场广阔，消费力强，而台湾具备技术和经验优势，合作空间巨大。当前，两岸渔业合作中出现的限缩、摩擦等问题，主因民进党当局拒不承认“九二共识”、大肆操弄“抗中”议题所致。特别是民进党将自身执政无能、罔顾渔民利益、无法拓展外销市场等问题甩锅大陆，企图蒙蔽台渔民，使其误解大陆惠台初心及经贸管制目的。与此同时，两岸渔业发展面临一些共同挑战，包括近海渔业资源衰退、水域生态环境退化、传统水产养殖成本升高、涉外渔业纠纷多发、渔业治理体系不健全等问题。

　　因此，深化两岸渔业合作、破除合作阻碍，根本上仍需台湾渔业从业人员积极作为，敦促当局破除政治障碍与贸易壁垒，积极支持各市场主体与大陆就“九二共识”认同下两岸渔业合作进行沟通协商。短期内，两岸可推动参照“台东模式”恢复及扩大对大陆水产出口。近期大陆恢复台湾释迦输入，须经台东县政府质检合格后，提报大陆方面获得准入。水产品也可依照“台东模式”，部分县市直接与大陆协商，实现有条件开放。同时，两岸水产科研院所、渔业协会、企业间可强化民间交流，增进瞭解互信，积极探索切实可行的合作新思路。长期看，两岸可在融合发展示范区内设立渔业合作示范区，探索两岸渔业合作新模式，推动两岸远洋捕捞、水产养殖、加工和销售产业链合作，有效整合两岸市场、资金、技术、人才优势，建立高效的两岸渔业产业合作对接平台。待时机成熟，进一步考虑参照“中关村科技园区”模式，整合浙江宁波等海峡渔业合作资源，在大陆沿海、内陆及东海、南海等区域复制推广，打造品牌影响力，提升国际话语权。

　　参考文献：

　　[1]《困港的远洋渔业，还有机会吗？》[EB/OL]，台湾《报导者》，https://www.twreporter.org/a/far-sea-fishing-taiwan-fisheries，2016年12月19日。

　　[2]《台渔业双边谘商会议 加强合作促永续渔业》[EB/OL]，台湾“中央社”，https://www.cna.com.tw/news/ahel/202307150070.aspx，2023年7月15日。

　　[3]《第9次台日渔业委员会 台盼速就其他重叠海域协商》[EB/OL]，台湾“中央社”，https://www.cna.com.tw/news/aipl/202303160240.aspx，2023年3月16日。

　　[4]《台湾远洋渔业怎么了？海上观察员现身说法》[EB/OL]，台湾《天下杂志》，https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/510/article/10360，2021年1月12日。

　　[5]《“非法渔业”黑名单榜上有名，台湾恐遭国际制裁》[EB/OL]，台湾《风传媒》，https://www.storm.mg/article/3888249?page=1，2021年8月18日。

　　[6]《台湾上千渔民集会抗议渔业罚金过高》[EB/OL]，美国《美国之音》，https://www.voachinese.com/a/taiwan-fisherman-20181106/4646623.html，2018年11月6日。

　　[7]《不顾海洋资源永续 台湾续发“有害渔业补贴”》[EB/OL]，台湾《联合报》，https://sdgs.udn.com/sdgs/story/120965/6169345，2022年3月16日。

　　[8]《原能会估小部分福岛核废水最快1年扺台 学者：不只有小部分》[EB/OL]，台湾《自由时报》，https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/4340829，2023年6月21日。

　　[9]《蔡政府开始管制两岸民间交流了？》[EB/OL]，香港《中评社》，http://hk.crntt.com/doc/1043/4/6/6/104346662.html?coluid=93&kindid=8110&docid=104346662，2016年8月11日。

　　[10]《逾百水产业者遭陆禁出口 业者忧转养鱼种鱼价崩盘》[EB/OL]，台湾《中时新闻网》，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20221211002983-260405?chdtv，2022年12月11日。