【摘要】随着两岸农业交流与合作的深化，国家及广东省出台了多项惠台政策，推动了广东台农群体的发展壮大，但近年来受台湾当局政治阻挠、新冠疫情等因素影响，广东台农的发展遇到一系列困境。本文通过构建认知框架，分析了国家、市场、社会三重结构对广东台农发展的影响，认为台农面临着台湾当局的政策干扰、惠台政策执行的失衡效应、台农资源禀赋优势弱化、社会资本不足以及台农助力和平融合发展深度不足等发展制约。最后，提出了通过创新党建引领、提升公共服务、出台专项政策、推动智慧化管理、促进转型升级、构建交流体系和加强青年交流等举措，破解广东台农发展困境，推动其高质量发展。

　　【关键词】广东；台湾农民；双重结构嵌入；发展困境；生成逻辑

　　一、问题的提出

　　在两岸农业交流与合作不断深化的岁月中，国家出台了诸多优惠政策、搭建了众多合作平台，促进在大陆从事农林产业的台农群体不断发展壮大，厚植两岸农村、农业、农民的交流基础，助力祖国和平统一大业。尤其在党的十九大以来，国台办等相关部委出台了“惠台31条”“惠台26条”“惠台农林22条”等政策，为新时代两岸“三农”交流与合作开拓了更大的发展空间，为台农台企更好更多地分享发展机遇与发展成果奠定了坚实基础。

　　地处大陆改革开放前沿的广东，凭藉毗邻港澳台的优势，在两岸交流大门打开之际，便成为台商最早投资的热土之一，除了投资办厂外，一批经营花卉苗木的台农落户广东顺德陈村开始创业之旅，随后部分经营水产加工和养殖业者陆陆续续到了茂名、珠海、湛江等地发展。此后，在国台办有力指导和国家惠台政策大力支持下，广东通过大力建设海峡两岸农业合作试验区、海峡两岸交流促进会农业委员会、台湾农民创业园、海峡两岸乡村融合发展试验区、海峡两岸乡村融合发展试验区研究实践所、两岸农业合作社等平台，推动两岸“三农”领域合作交流的内容持续扩展、规模逐步扩大、层次稳步提升，为广东台农发展提供了巨大的政策助力。截止到2019年，广东台资农企累计达1000余家，合同台资累计达19.73亿美元，一批优秀的台湾农林经营者、农业科技人才等陆续在广东省各涉台农业园区落户和发展，为粤台“三农”交流与合作奔走。党的十九大以来，为进一步落实国家出台的惠台政策，广东省政府还先后出台了“粤台48条”“粤台农林34条”等政策，将台农台企作为广东台办工作的重要着力点之一。2022年底，中共广东省委作出实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定，这将有助于进一步深化对台工作、百千万工程与乡村振兴有机结合的工作格局，给广东台农提供更加广阔的发展机遇。

　　尽管如此，近年来，由于受到民进党当局的阻挠和政治化操弄，叠加三年新冠疫情的影响，国家和广东省出台的政策利好转化又需时日，广东台农的发展遇到一些困难，亟需在新时代审慎研究广东台农的发展困境，立足广东台农的比较优势再造，疏通政策执行梗阻，进一步做大做强广东台农群体在两岸民间交流中的功能，增强一个中国的政治认同，使其成为两岸和平统一的基础性力量。在此背景下，本文锚定广东台农这个独特群体，聚焦研究：广东台农在高质量发展进程中遇到哪些发展困境？其背后存在何种结构性逻辑？

　　二、广东台农发展际遇的认知框架

　　改革开放以来，个体或群体的发展际遇受到中国社会结构变迁的广泛而深刻的影响，吸引了国内外众多的研究者从结构层面的变量出发，研究结构变迁如何影响人们的发展机遇。虽然，根据吉登斯的结构化理论，社会结构与个体行动互为辩证的关系将导向社会实践和社会秩序，个体或群体的发展际遇是社会结构与主体行动共同塑造的结果，但是，相对而言，社会结构的前提或约束功能更加受到研究者的重视。从宏观社会结构来看，影响个体或群体发展际遇的社会结构主要呈现在三个领域：一是国家领域。自从国家中心视角在上个世纪八十年代重新复兴以来，国家经常被描述成为拥有政治和经济目标的理性行动者，中央政府、地方政府、基层政府等不同层级的国家代理人的政策目标与利益需求成为影响人民生活际遇与具体利益的关键因素。二是市场领域。从计划体制向市场体制转变的市场转型进程以及资源禀赋、技术差异等所塑造的比较优势，为市场主体带来了利益驱动和发展机会。三是社会领域。社会力量被视为不同于政府、市场的一种特殊力量，社会行动者的参与以及社会资本是提升治理效能、改善社会主体发展际遇的重要因素。

　　基于社会变迁与发展际遇的宏大叙事，聚焦于广东台农群体，双重的结构化嵌入形塑了广东台农群体的发展际遇。具体言之，一方面，在一个中国框架内，上个世纪八十年代末，伴随着两岸农业交流与合作的大门日益打开，部分台湾同胞带着资金、技术、信息等优势，从中国台湾地区到大陆从事农林领域投资，成为在大陆政策语境中的台农。由此，台农首先嵌入到一个中国框架内的国家、市场、社会互动结构之中。此时，国家强化两岸交流的政治需要、市场经济发展的改革需要、两岸社会融合的文化需要，共同成就了台农的发展际遇，台农在其与大陆农民的对比中获得了较大的比较优势与实际利益。另一方面，大陆对于台农的支持政策需要不同省市的地方政府的有力执行并最终落地，广东台农的发展际遇需再嵌入到广东的政府、市场、社会互动结构之中加以考察。由此，广东政府的政策制定与政策执行、广东市场的资源禀赋与技术竞争、广东对于台农的社会资本培育以及社会融合支持力度都将进一步影响广东台农的发展机遇。与此同时，进入新世纪以来，随着各省经济发展的竞争日益加剧以及两岸“三农”交流与合作不断深化，广东台农的发展际遇还需要面对不同省市社会结构变迁的推拉影响，为广东台农发展带来新挑战。

　　三、广东台农发展的现实困境

　　（一）台湾当局政治的政策干扰有待排除

　　台湾当局的政治操作是阻碍广东台农发展的政治障碍。2016年民进党上台以来，两岸关系恶化，台湾当局积极鼓吹“新南向”并投入大量资源，试图引导和扭转台商台农摆脱对大陆的高度依赖，加上民进党拒不承认“九二共识”和一个中国原则，直至今日两岸经贸合作和农业交流仍不够活跃。在此期间，台湾当局不断出台打击和控制两岸涉农交流与合作的政策，严格设置台农台企来大陆的条件和资质。这已然成为阻碍台农来广东甚至大陆拓展市场、发展产业的重要政治因素。尽管如此，大陆并未停止台湾地区农产品进口零关税、低关税的优惠政策，反而进一步出台了促进两岸经济社会融合发展的惠台政策。但岛内的政治干扰甚至对大陆政策故意抹黑，导致有意愿来大陆发展和已经在大陆发展的台农不得不做出权衡。因而，台湾当局针对两岸民间交流、经济合作的政治操弄，直接影响了台农在大陆的发展空间，亟需大陆发挥政治智慧，通力合作，共同增进台湾同胞福祉。

　　（二）惠台政策执行的失衡效应有待克服

　　惠台惠农政策执行偏差和失衡是导致广东台农较难扎根发展的政策因素。一方面，不同地方的产业发展规划和领导注意力分配不同，地方政府在执行国家惠台惠农政策时，易出现选择性执行困境。另一方面，国家惠台惠农政策较为宏观，缺乏相应的配套政策，操作起来比较困难，很多地方政府部门主要关注进驻产业园、示范区等平台的台农，对于中小台农、散点分布的台农扶持力度较小。惠台政策执行的失衡效应导致部分广东台农开始用脚投票，渐渐流失到其他省份。

　　（三）台农资源禀赋的比较优势有待再造

　　随着大陆市场化的不断深入，台农的资源禀赋优势在总体上正在逐年弱化。改革开放初期，受发展理念落后、产业基础薄弱等条件限制，大陆农业发展较为落后。而台湾地区农业发展中的种植技术、种子培育、营销网络、经营理念、人力资本等具有较为明显的优势，为大陆农业产业结构的优化、农产品品质的提升提供了非常好的借鉴。近年来，在乡村振兴战略驱动下，作为大陆市场化程度最高的省份之一，广东的农业技术、农林产业化水平显着提升，广东农业高质量发展正在削弱广东台农的比较优势。因而，部分广东台农失败后返回台湾，或者去了广西、云南、东南亚等地继续寻找商机。

　　（四）台农扎根发展的社会资本有待提升

　　一方面，少数台农与地方社会尤其是基层群众自治组织难以建立信任关系，难以有效沟通。另一方面，政府与台农之间的信任也未完全建立起来。个别地方政府对台农缺乏信任，他们希望藉助台农赋予的优惠政策来申请项目资金，以实现地方政府的政绩。较多地方的台农台企相关产业多为划地集中运营，与当地农村基层组织和村民利益联结较少，与本地村民的交往与合作也不多。

　　（五）台农助力和平的融合发展有待深化

　　在结构融合上，两岸农民合作社推进仍面临诸多难题待解，台农对农业产业发展仍需要信心培育。在经济融合上，由于大多数台农企业是封闭式发展，难以与地方社会实现人员融合、产业融合、营运融合，台农对于农村治理和乡村振兴的全过程参与不足，利益关联机制、乡村利益共同体并没有建构起来。在文化融合上，台农推进两岸文化融合的主体性作用仍不够突出。由于台农对本地文化缺乏足够的瞭解和认知，对大陆乡村治理和基层社会事务仍处于低度参与状态，导致台农在促进两岸基层文化融合方面具有局限性。故而，以台农为基点促进两岸融合发展仍然是一个长期目标，亟待解决和跟进。

　　四、广东台农发展困境的生成逻辑

　　总体而言，广东台农发展状况较好，但仍受到不少来自政治、政府、市场及社会的压力，遭遇前述发展困境。探究其原因，既有结构性因素，又有个体性因素的影响。其中，“四度一力”即政策扶持优势度、政策执行协同度、台农市场竞争力、社会基础支撑度、个体认知偏差度是制约广东台农发展际遇的关键因素，关乎广东台农的优惠政策能否有效落地以及比较优势能否有效维持。

　　（一）政策扶持优势度降低影响政策获得感

　　进入新时代新阶段，党和国家相继出台了多项惠台惠农政策，为台农产业发展的推进提供政策支持。福建、浙江、广西、云南、四川等省份按照党中央对台工作的总体布局，也相继推出省级层面的惠台惠农政策。作为改革开放的前沿阵地广东，上世纪八十年代末就吸引了大量台农来广东创业，为广东农业发展和转型提供机遇。随着市场经济的深入发展，在高质量发展驱动下，广东部分地市尤其是珠三角地区大力调整产业结构，推动产业结构转型升级，土地资源日趋紧张，使得部分地方政府对台农的政策扶持力度有所降低。总之，从横向比较来看，广东省的政策扶持优势度有降低的趋势，削弱台农在广东深耕产业的动力。

　　（二）政策执行协同度不足影响政策落地感

　　公共政策执行受到多方面因素的影响，尤其受到纵横双向层面多元主体利益及其协同互动的影响，关乎公共政策是否能够有效落地。近年来，从中央到相关省市县陆续出台了许多涉农的惠台惠农政策，但因宣导力度不够、执行协同度不足，台农尚不能便捷、全面及准确地获取相关政策资讯，影响惠台政策落地感。帮扶台农的工作是一项兼具政治性、业务性的综合性、系统性较强的工作。惠台惠农政策成功覆盖台农并使台农从中受益需要多部门协同推进。如乡村振兴归属农业农村厅、林业事务归属林业局、农林权属登记归属自然资源厅、农林产品地方标准制定与实施归属市场监管局、金融融资归属地方金融监督管理局等。但从目前各项工作内容的主管部门来看，围遶台农事务呈现出分散多元的局面，各职能部门之间的工作协同不足，造成相关惠台惠农政策碎片化，政策资源分散化，尚未协调一致形成政策合力。

　　（三）台农市场竞争力弱化影响可持续发展

　　广东正加快从农业大省向农业强省蝶变。然而，广东部分台农台企的产业发展相对滞后，加上台农老龄化较为严重，信息能力、运营理念、技术创新等已经远不能满足新时代农业产业发展需求。台农企业转型进展缓慢，开拓大陆市场困难重重。有些台农企业虽然有意转型，但目标计划不明确，缺乏资金和技术，转型过程步履艰难。不仅如此，产业分工中的低地位决定了价值分配中的低逥报，台农自有品牌的影响力不足，产业的自主发展能力不高，也使其竞争优势受到空前的挑战。

　　（四）社会基础支撑度不够制约融合发展

　　台农深耕产业需要有温度有情感的社会基础支撑。调研发现，部分台农的社会基础支撑度较为薄弱，难以有效支持在地融合发展。一方面，台农的在地利益联结不紧密。基层政府与台农之间的信任和合作关系难以建立起来，甚至本地村民、村委会与台农台企之间常因土地、用电、用水等问题发生利益冲突。另一方面，广东台农群体内部存在分化且交流沟通不足。虽然同是来自台湾地区的老乡，但广东台农的原子化程度仍旧较为严重。

　　（五）个体认知偏差度较大制约转型升级

　　时移事迁，改革开放四十多年来，大陆农业发展迅速，在部分农林领域甚至实现了对台湾农业经营的反超。这是台农必须要认识到的发展现实，并在此基础上寻求发展机遇、与时俱进谋划转型升级。然而，部分广东台农的个体认知偏差度较大，使其在广东的发展境遇并不好，发展空间受到挤压，发展相对被动。调查发现，部分广东台农老龄化严重，农业产业经营理念，产业内部管理缺乏科学体系。由于自身缺乏对新时代的发展空间和产业前景的预判和认知，即便有些台农产业规模不断扩大，但管理的认知水平仍然停留在原有的认知层次和经验中，多是“家族式”“家庭式”“家长式”的封闭陈旧管理，低效、混乱的管理严重影响广东台农的发展效益。

　　五、结论与讨论

　　广东台农是推动粤台“三农”交流与合作、促进广东乡村振兴的重要力量。从新时代新阶段处理好两岸关系以及深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”出发，广东亟需结合省情，在厘清台农发展机遇认知框架、发展困境以及制约因素的基础上，从政治性高度、专业性视角出发，采取有力举措破解制约台农发展的结构性困境，帮助台农再造比较优势，推动台农高质量发展。

　　一是创新党建引领粤台农人共同体建设的体制机制。二是提升台农公共服务的精准性、均衡性与有效性。三是出台粤东西北地区支持台农高质量发展的政策。四是推动台农智慧化管理服务平台建设。五是实施台农向緑色、科技、特色农业转型升级行动。六是着力打造立体化“三农”交流合作体系。七是更大力度开展粤台青年“新农人”交流计划。