农村治理是重大民生问题，是社会治理的重要组成和难点，农村农业现代化是现代化的重要领域，更是中华民族从传统走向现代的基础和关键。十九大提出“乡村振兴战略”，2020年提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局政策，二十大进一步以全体人民共同富裕为内核指向、以物质文明和精神文明相协调为关键目标、以人与自然和谐共生为内在要求、以和平发展为特征路径的中国式现代化，也提出了推进两岸经济社会融合发展,夯实民心融合、促进和平统一的目标，亟待农村治理研究者和实践者对当前两岸三农问题予以反思和改进。台湾地区已从中国传统农业社会逐渐转型为现代市民社会，科技农业持续发展，其成效有目共睹，也出现了新问题，积累了丰富的经验和深刻的教训，对大陆乡村治理改革具有重要参考价值。本研究基于对台湾农村农业进行了8次田野调查，对台农台企代表23人、农业管理部门人员8人、农业院校和专业协会专家13人、各级农渔会干部9人、农田水利会代表3人、农村社区发展协会代表7人以及农业合作社代表5人进行了访谈，从治理主体分析视角，力求全面梳理台湾乡村治理的现状与问题，以期探索两岸乡村融合发展的交流互鉴的可行领域，并为“一国两制”两岸乡村治理框架建设提供参考。

　　一、台湾地区乡村治理发展脉络梳理

　　（一）发展历程

　　总体而言，台湾地区农村治理是上下结合的、由各级政府、农（渔）会、社区及社会组织参与的共同治理模式，注重通过组织化的管理主体激发农村农民的内生发展动力。

　　中国大陆早期来台的先民都是以垦殖农业来开发台湾的，一般经官府或宗族等来组织。清末台湾建省后就大兴水利发展农业和工商业。日本殖民政府以“工业日本、农业台湾”政策将台湾作为原材料供应地来建设，进一步奠定了台湾近代农业发展的基础。1945年台湾光复回归祖国，蒋介石退台后为促进农业保障粮食供给和稳固统治，借鉴了中国共产党的农村政策,引入梁漱溟等乡村建设理论和人才，陆续通过减租、“耕者有其田”等多项土地改革，使台湾农业生产体系从以佃农为主转变为以自耕农为主，改造农（渔）会组织，形成了台湾地区当代农村的基本框架，并提出“农业培养工业，工业发展农业”的发展方针。随1960、70年代代工产业兴起、都市化风潮及工商业蓬勃发展，农村逐渐出现人口流失、农地废耕及环境污染等衰败现象。为促进农村之活化再生，当局通过“农会法”等，提高支农惠农力度。在农业社会向工业化、后工业化的转型过程中，其农村治理经历了从关注耕者有其田、农业改良、工业化为主的产业、经济导向转向关注农村综合治理、城乡互补生态永续的发展历程。

　　台湾地区人稠地狭，人口2300万，农业人口约占2成，现有耕地约1290万亩，农业总产值为4000亿元新台币，占台湾经济生产总值的3.3%。农业生产结构已由种植业为主的单一传统农业，逐步转变为农林牧副渔综合发展的多元化农业与商业化农业，粮食自给率约32%。种植业含粮食作物（农艺作物）、经济作物（特用作物）与园艺作物三大类。1980年代以来随整体经济的转型，因应消费者多元选择，21世纪台湾农村农业也走进了知识密集、土地集约时代。

　　（二）多元乡村治理主体各司其职

　　台湾地区乡村治理结构中,各级政府、农渔会、社会组织、党团等的分工是比较清楚的。

　　1.管理机制责任较为明确

　　除了各级政府延伸至基层县市以下的区、乡（镇）、村（里）、邻的自上而下的行政序列外，最高农业行政事务主要由“农业委员会”（简称“农委会”）领导和管理。

　　（1）乡镇公所承担农村基层行政事务

　　县、市政府有农业局，而乡村基层行政组织包括县辖市公所、省辖市的市辖区公所、镇公所和乡公所等四种，基层还有村、里。其中区长为县市长派任，而市、乡、镇、村、里长则为选举制，乡、镇辖市公所为首长制。在乡、镇、市长之下，设秘书（乡镇设置）或主任秘书（县辖市设置）外，还设民政课、财经课、社会课、行政课、观光课、人事室、主计室、灾害应变中心、清洁队、图书馆等各课室及职员。立法及监督机构为经选举产生的乡、镇、市民代表会，每个代表每月有6万元新台币(以下不另作说明者均指新台币）薪俸（含交际费）和每年5万元海外考察费。

　　最基层行政机构是村（隶属于乡，在城市同级别者为里，隶属于镇），偏远地区1百户即能设村（里），但台北市人口密集区域则最少为1千户、最多为4千户。为便于管理，村（里）长还可指派邻长，以协助办理本村里自治事项与执行上级政府委办事项，如台南县七股乡,110.1492平方公里，2.5万多人，含23村315邻。台东县池上乡82.6854平方公里，3,178户约1万人，含10村125邻。村（里）负责本地行政事务如政令宣导、组织村里出工出力参与本地基础设施建设、环境卫生、防火防盗、健康旅游、敦亲睦邻及向上申请各行政专项补助等相关公共事务。村（里）长任期四年，薪资是4万多元/月，另设有村（里）干事辅助其工作，其编制则为乡（镇）公所根据公务员规范招聘和派任的，在机制上使得民选的村（里）长与乡（镇）派任的干事相互牵制，也使行政系统上下连结保持顺畅一致。邻长相当于大陆的村民小组长，属于无给义务职务,一般可有一部公用电话、一份免费报纸和2000元/月交通补助（各地有些差异）。

　　（2）“农委会”下属机构以农为本领导农业农民组织

　　“农委会”下属机构包括农粮署、渔业署、动植物防疫检疫局、农业金融局、林务局、水土保持局及各农、林、渔、畜试验所等，各产地还设有各类主要作物、畜产、渔产的改良场，负责农、渔、林、牧业发展规划、农业科研和技术推广、动植物防疫检疫、水土保持、农业金融、农业人才培养等。其中，政府惠农资金通过农业金融局管理，并与农会的金融体系衔接，直接补助于农民。

　　“农委会”拥有健全的农业科技研发机构及各产业改良场。如在种植业上有：农业试验所（下辖嘉义分所、风山分所、关西工作站）、各农业改良场（台南农业改良场、高雄农业改良场、台东农业改良场、花莲农业改良场、桃园农业改良场、苗粟农业、蜂蚕业改良场、种苗改良繁殖场、茶叶改良场等）；在畜牧业上有：畜产试验所（下辖恒春分所、宜兰分所、新竹分所）、家畜卫生试验所及各畜产繁殖场（包括高雄畜产繁殖场、彰化畜产繁殖场、台东畜产繁殖场、花莲畜产繁殖场、澎湖推广中心等）；在水产业上有：水产试验所（下辖台北分所、东港分所、高雄分所、台南分所、鹿港分所、台东分所）、新港工作站。此外，还设有台湾省农业药物毒物试验所、农业药物毒物试验所、农业工程研究中心、农业机械化研究发展中心、特有生物研究保育中心、台湾香蕉研究所、台湾动物科技研究所、台湾渔业及海洋技术顾问社等一些专门科研机构。农、林、水产、畜牧等各业综合性研究机构，与糖、茶、烟、香蕉、养猪、葡萄、玉米等专业研究机构以及区域性的农业改良场等,组成了较为齐全的农业科研和技术推广体系，这些机构还面向农民和农企举办培训班，其农技人员到各农会上课、去产销合作社辅导、往田间地头指导农民耕种养殖、解决实际生产问题。

　　“农委会”还编列了很多业界扩充计划专项支持农(渔)会、农企、学校等进行农业人才培养和技术研发推广。如“漂鸟计划”就是针对乡村空心化而推动的新农业运动，由农业改良场等承接青年回乡创业的培训指导。2015年推出“百大青年农民项目”计划，示范性地系统栽培农业青年人才。其推行建制的“农地银行”，由各地农会汇集农民拟出售或出租的农地资料并进行专业评估和规范租售，让有意从事农业的城乡民众有一个公开公平的媒介平台，既保障农民土地利益，又吸引城市人租用作涉农产业。

　　（3）其他政府机构也积极参与农村治理

　　许多政府机构都编列专门农村项目参与农村治理。如教育部门等推动高校招收农村青年、开设涉农专业和职业资格课程。内政主管部门的社会福利系统有专项资源给社区或社会组织来提供农村老人的学习课程和照顾服务及农村小孩托育或课后辅导。“客家委员会”专项辅导客家族群的产业发展、客家文化传承及村志、村博物馆等建设。少数民族主管委员会则扶持少数民族乡村产业发展和传统文化再造等。各级政府都积极推进当地农业生产与农产品推广和推动农村社区营造。

　　2.台湾地区农民组织将农业农民进行全员、全程组织化管理

　　台湾地区实行土地和房产私有制，法律规定名下有0.1公顷（1分）农地或林地即可认定为农民。依“农业发展条例”规定，台湾的农民组织有农会、渔会、农业合作社、农田水利会等4种类型。

　　（1）农（渔）会

　　农(渔)会是农(渔)民的自治、产销、金融、教育的综合性社团法人组织，很大程度上也承担着各级政府的农治管理功能。源起于日据时期1899年成立的农会，在蒋当局退台后逐渐改造，引进美国制衡制度，依1974年颁布而不断修订的“农会法”及其后的“农会法施行细则”确定农会法律地位和运作方式，其第1条规定：“农会以保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济为宗旨”。明确农会为“农有、农治、农享的公益社团法人”。

　　农（渔）会组织为三级制，依行政区划分为乡(镇、市、区)级、直辖市与县(市)级及总农会三级，每地一农（渔）会，具有排他性。乡（镇、市、区）内具有农(渔)会会员资格（1户农民只有1个代表）满50人时，可发起组织基层农(渔)会。乡（镇、市、区）农会成立三个以上或经主管机关之核准，可组织上级农会。上级农会以下级农会为会员，具有业务指导关系、督导关系但不具直接管理关系，每个农(渔)会均为独立法人，会计独立、自负盈亏。2013年，因应台湾地市改革并梳理农会体系，在原来的台湾省农会（位于台中市）基础上升格成立了最上级的总农会，加强了协调和培训功能，但并不改变地方各农会的独立法人地位和职权。全台现有农会302家，会员180多万人，占全台农户总数的99%；渔会40家，会员20余万人。总农会还协同地方农会统筹运营台农鲜乳厂、农会休闲综合农牧场、农会附设各级农会农化厂，以及台北第一、第二市场、新北市场（三重、板桥）、台中市场、桃农综合市场、高雄果菜运销公司、凤山果菜批发市场等销售渠道，提供农业产销信息、办理产销履历共同运销补助等。自2009年始每年承接“农委会”举办“台湾农渔会百大精品展”。

　　农(渔)会的最高权力机关为会员大会，大会选举出理事会、监事会。理事会聘请总干事作为执行首长，总干事类似职业经理人，不一定是会员，拥有本会人事、业务经营的实际操作权。基层农(渔)会内设信用部、会计股、会务股、企划稽核股、保险部、资讯室、供销部、推广股、加工厂、会员福利部等部门。

　　农(渔)会经费来源大致有四：会费收入、经营盈余、信贷利息、募集资金。其中，信用和保险部门的服务收入是多数农(渔)会的主要收入来源。2003年“农业金融法”规定以农（渔）会的信用部为基础、以“农业金库”为上层组织构建独立的农业金融体系。政府农渔业金融通过农(渔)会信用部门进行发放和管理,信用业务包括：收受存款、办理放款，会员（含会员同户家属）及赞助会员从事农业产销所需设备的租赁，岛内汇款，代理收付款项，出租保管箱业务，代理服务业务，受托代理区（乡、镇、市）公库，上级农业金库委托业务，其他经主管机关核准办理之业务及经银行主管机关许可得办理简易外汇业务等10个大项。

　　代理及受托服务均有补贴，如台中市农会2010年获得政府补贴额达1200多万元。政府给农会贷款额外提供2.5%年贷款贴息，农民贷款年利息仅为1.5%。全台现有农会信用部277家，营业点1100处，亏损的只有几家。农民有钱存农会，没钱找农会借，政府惠农贴息，基本上做到了应保尽保、需贷尽贷。参加“农保”（农民健康保险）及65岁以上农民领取政府补贴的老年农民福利津贴（简称“老农津贴”），均以户籍所在地的农(渔)会为初审及投保单位。

　　“农会法”第40条规定农会收益分配原则，农会总盈余除弥补亏损外，（1）法定公积金15%；（2）公益金5%；（3）农业推广、训练及文化、福利事业费，不得少于62%；（4）各级农会间有关推广、互助及训练经费8%；（5）理、监事及工作人员酬劳金，不得超过10%。该法规定农会设置技术推广组、推广课或推广股，从事农事、家政、四健会（手、脑、心、身）三类进修推广，涵盖农业科技、实用技能、家庭伦理、农村建设、农民福利等方方面面，还承担着农业政策法令、科技新知、农业经济、农产推广与农会活动谘询等。

　　台湾农民团体干部联合训练协会（简称为农训中心）为全台所有农渔会的员工招聘、选拔、培训、进修提升、资格审核、对外合作交流、品牌运营、农产资讯及发展谘询的专业机构，并负责农(渔)会档案管理及农(渔)会发展出版物。

　　在农业产销经营上，遍及全台的农会超市连锁售卖各农会产品外，还有联动各农会的蔬果运销与批发市场。最值得称道的是各农(渔)会根据会员需要免费开设各类相关生产、管理、营销技能提高的农事小组(后转为产销班)培训，班成员结成生产营销、学习的共同体，邀请专家和农技能手来上课、辅导培训，定期互相交流生产经验、共同营运农产品产销等。“农会法”规定了成立及运营程序:每个产销班由5-10户组成，以合伙制或股份制组建，既负责产前、产中的种植管理，也负责产后的产品收购、分级包装、运销等业务。目前，全台共有7000多个产销班。每个产销班有规范的名牌，需标注于其营运产品包装上，也可作为该班农产品牌。

　　家政班针对农村妇女开设，着力培养其多样化的才能和素质、树立自主自立的观念，同时鼓励家政班按照产销班模式开展生产经营，如“田妈妈”项目，提供田园料理、烘培、手工艺、民宿管理及节庆产品的经营管理培训和持续辅导，开业则可挂“田妈妈”品牌。“农委会”近年推出“强化农村妇女生产及生活经营能力暨辅导农村妇女多元发展计划研提作业原则”，由县(市)农会汇整后研提计划，评审通过者给予补助经费及配合款。

　　乡村四健会由农林行政主管部门及各县市政府主办，各级农(渔)会执行，以9-24岁的农村青少年为对象，以生活教育、生产教育和社会教育为特色，既推广现代农业技术和现代生活理念、培养农村潜在接班人，如台湾最早的优质洋葱产销推广就从四健会开始，又丰富农村青少年业余生活、培养健全人格、减少青少年犯罪。

　　（2）农田水利会

　　台湾地区可耕地面积约87万公顷，其中精华部分约38万公顷灌溉水田由农田水利会负责管理。原有50多个水利会，为加强控制和有效调配灌溉水资源，当局不断对水利会进行改革和合并，使农田水利会从社团法人组织转为政府机构，参会农民的会员费也改由政府补助，依“农田水利会组织通则”进行管理。现有农田水利会17个、专职员工3000多人，由政府支付人员工资和日常运营经费。员工参照公务人员招録，但待遇略低于正式公务人员。各地农田水利会分别管理水渠（包括导水渠、干渠、支渠、分渠、中小输水沟及排水渠等）总长约6.2万公里；水工构造物（如拦水坝、水门、渡槽、渠首设施、水桥、跌水设施、暗渠及量水设备等）约10.9万座。在“农村再生”计划发展以来，农田水利会主要承担农村社区再造的推广与管理。

　　（3）农业合作社

　　农业合作社源起于1952年“合作事业推进纲领”，1995、1997年“农业政策白皮书”加强农业合作社的辅导与设立，2006年将其与社区营造结合予以扶持。农业合作社(场)是为降低生产成本、提高经营效益，农民以平等互助原则、用合作经营方式组织的、自主经营的社会法人组织。7人以上就可成立一个农业合作社，社员按认股分配，免征所得税和营业税。农民既参加农会，也可同时参加农业合作社。2013年有生产、运销、供给、信用、利用、保险等6类专业农业合作社及兼业农业合作社共999个，其中生产合作社656个，运销合作社315个，合作农场225个。1962年成立的台湾农业合作社联合社，目前拥有600多个社员社场、15万人以上，生产之产品有蔬菜、青果、稻米、水产、畜产、农产加工品等。

　　3.社会组织是乡村治理的重要参与力量

　　越来越多的财团法人、公司等社会组织参与涉农产业、研究和农技推广教育。财团法人的农业相关研究所，一般是农业主管部门或专门的企事业机构出资成立的非营利性研究机构，兼顾经济效益与社会效益，以包容性、前瞻性、尖端性的应用研究为重点，其成果转让为非独占性，适时以多种方式推广至产业界，并提供技术服务，辅导培训。种植业方面有：农业种子资料中心、亚太粮食肥料技术中心、亚洲蔬菜研究发展中心、台湾糖业研究所、台湾烟叶研究所等；在畜牧业方面，包括：台糖公司畜产所、实验动物繁殖与开发中心、台湾糖业研究所、联合国粮农组织养猪所等；此外还有亚洲土地改革与农村发展中心、生物技术开发中心、亚洲农业服务中心、农业工程中心、台湾食品工业发展研究所、中华谷类食品工业技术研究所等。许多专业协会、社会公益组织、民间宗教组织、非营利组织（NFO）或非政府组织（NGO）都参与农村的社会化活动，农村社会企业发展迅速。如台湾农村发展规划学会的专家就积极参与农村再生计划的评估及人员的培训辅导，慈济功德会大力推动农村希望小学计划和健康教育计划，养殖鱼会发展协会对屏东养殖渔业生产提供辅导推广等。

　　（三）城乡同步推进社区发展

　　1.城乡同步启动社区发展消除城乡名义差异

　　台湾地区社区发展从1955-1965年“基层民生建设运动”起步，引入欧美“社区发展”概念奠定了本土化的实践基础。1968年，台湾省政府“社区发展纲要”将城乡划分为3890个社区，推动三大社区建设：基础工程，生活福利和精神伦理。1983年该纲要修订为“社区发展工作纲领”，将社区发展协会进一步改制为人民团体。历经基层民生建设、社区发展八年计划（后改为十年计划）以及两期的五年计划，20世纪90年代后走上了社区总体营造构建生活共同体的道路，颁布“社区发展工作纲要”及“台湾省现阶段社区发展工作实施方案”兼顾到社会与经济的均衡发展。在执行上，由文化主管部门的“文化建设委员会”（简称“文建会”）主导、其他部门分工负责，也吸引专业人士参与社区改造。1996年后，特别是921地震后的重建工作结合社区计划，使台湾的社区发展空前蓬勃，推出“新故乡社区营造计划”及“台湾健康社区六星计划”。

　　2.农村再生重点关注乡村社区发展

　　2009年莫拉克风灾后，各级政府及民间资源大量投入社区重建。2010年出台“农村再生条例”规定“由下而上、计划导向、社区自治、软硬兼顾”原则，主要负责部门转为“农委会”下的水保局及其下的水利会。透过美化农村景观、维护农村生态、活化产业文化、提升农村居住质量、保存地方人文特色及恢复农村居民在地居住尊严，以达成富丽新农村及农村生命力再生之目标。以活力农村、健康农村、幸福农村三个子目标九个分目标规划和辅导全民参与，激发在地民众主体性建立自我管理的社区委员会。

　　3.地方创生发展促进落后地区城乡融合发展面对总人口减少、高龄少子化、人口过度集中大都会及城乡发展失衡等问题，

　　当局于2017年12月在“均衡台湾”政策方面提出要依地方特色发展地方产业，让人口回流、青年返乡，反思“农村再生计划”和“社区营造”建设的不足，发布“地方创生”战略计划，宣示2019年为地方创生元年。对全台368处乡镇市区经人口变化率、人口规模、居民收入、资源运用及地区居民经济弱势等分析，确定134处乡镇区为地方创生优先推动地区，主要集中于中南部、东部等非六都，土地面积占全台66.5%，人口数仅占11.6%。

　　该计划将地方创生优先推动地区分为农山渔村、中介城镇、原乡3类，提出不同改革方向，透过企业投资故乡、科技导入、整合部会创生资源、社会参与创生及品牌建立等五大推动战略，并配合法规调适，初定首期为4年，从地方的移住人口、就业情形、居民收入或学生数等确定创生关键绩效指标(KPI)，引导各地因地制宜订定在地KPI。具体的地方创生事业提案可从上到下、也可从下至上，规定了提案筛选及媒合流程，确定32项计划对接11个政府窗口单位并明确其工作职责。如交通主管部门负责智能运输系统发展建设计划、生活圈道路交通系统建设计划(公路系统)、公路公共运输多元推升计划——完善都会区末端及偏乡需求反应式公共运输计划、Tourism2020—台湾永续观光发展策略—体验观光环境营造计划等。文化主管部门负责文化生活圈建设计划、小区营造三期及村落文化发展计划、历史与文化资产维护发展第三期计划、文化记忆库计划、推展文化创意产业—补助直辖市及县(市)政府推动文化创意产业发展计划。教育主管部门负责大学社会责任实践计划、营造休闲运动环境计划。“农委会”负责农村再生第二期实施计划、渔业多元经营建设计划等。可见，地方创生是在继续实施“农村再生计划”基础上，城乡统筹重点优先扶持相对落后地方的拓展性新政策。

　　二、台湾地区乡村治理的特点

　　台湾地区乡村治理取得了许多成功的经验,也存在显着的问题,现依访谈者提及的多寡，分述如下。

　　（一）顶层设计上注重与时俱进调整乡村农业发展理念

　　台湾地区以现代农业取代传统农业，逐步转向乡村治理现代化，依赖于组织、人才、科技的顶层设计以促进全产业链延伸。在土地政策上，第一阶段农地改革

　　（20世纪40年代末50年代初）聚焦三七五减租、公地放领、地权再分配、耕者有其田；第二阶段农地改革（20世纪80年代）关注提供扩大农场规模的购地贷款，推行共同、委托及合作经营，加速办理农地重划，推行农业机械化；第三阶段农地改革（2008年以来）则针对经营规模偏小、农村人口下降和农民高龄化、妇女化、教育水平低落等问题，在前期农地银行政策基础上推动“小地主大佃农”政策执行方案（2009），鼓励规模经营和科技教育，以实现农民、政府、农会与社会的“四赢”。在产业结构优化理念上，1984年提出“精致农业”口号，推动经营方式细腻化、生产技术科学化及产品品质高级化为特征的农业生产。1990年提出“农业零成长”口号，重点从提升产量转向发展新的优良农产品，如优质米、多产期与高价值水果等，将部分不具竞争力或污染性的农牧业生产外移到东南亚与大陆。21世纪从农村再生到地方创生，提倡三生（生命、生活、生态）发展的农村综合治理改革，以提升农村人口质量、创造农村就业机会、促进农村六级产业链发展、提高农村居民所得及改善农村生活环境、促进城乡和谐发展等生态文明新目标。

　　（二）具体施策上激发和统筹多元主体职责以求乡村治理有效

　　1.各级政府、农民、社会组织等相关主体依法行使职责

　　台湾地区各治理主体均依法分工协作参与农村治理。基层选举提高了农民参政议政和参与公共事务的主体意识，农（渔）会、农业合作社等农民自治组织以产销教育凝聚管理功能,激发农民发展内生动力和主体地位并提高了组织化程度，相关法规及细则注重对各级政府、社团等组织的设立、构成及职责、运作程序等的规范指导，保障各农村治理主体的权责，并鼓励宗祠、民间宗教信仰及社会公益组织等的发展关照人的心灵、增进人际关系和减少心理问题。

　　2.城乡同步推进社区发展打破城乡差异

　　社区营造和农村社区再造计划，城乡统一用“社区”这一现代基层组织名称，打破了传统发达城市、落后农村在名称上的二元对立，地方创生计划将落后地区作为优先发展区域，不以城乡划分而以发展程度划分，进一步促进地区间的均衡发展。

　　（三）组织化、科技化的产销、资源保障和职业人才奠定产业兴旺的基础

　　1.农(渔)会等农民组织化机制消除了个别农民产销碎片化问题

　　农(渔)会、农业合作社、农田水利会等农民组织依法将农民组织化为利益共同体，以生产经营为中心将政府对农渔业的管理和扶持转化为对产销班等的免费职业辅导和老农津贴等民生兜底保障，以农(渔)民自治专业组织承接政府惠农资金和农村农业支持政策，农渔机械补贴等给农(渔)会统一采购并专人管理，种子、农药、肥料、覆膜、包装等由农(渔)会统一购买、指导使用，农(渔)会产品运销体系较健全、运行高效，统一品牌的农会超市遍及城乡。农民不必个别化地面对自由竞争的资本市场和产销市场，通过农(渔)会等获得了农渔经营要素的优质低价、产销班及一乡一品等保障了农产规模与质量、提高了市场竞争力，并通过持续不断的推广辅导培训增进产销能力，农民组织的专业经营、质量监控与信誉提高了消费者的信任。

　　2.农业全产业链不断延伸提高经济价值

　　农业现代化内涵日益丰富,在种、养、加、销上积极推动农业生产企业化、自动化与科技化促进农业升级，发展食品加工和生物科技，同时发展森林、海洋游乐与观光农业，不断延伸产业链，精致农业特色发展，休闲农业、文创农业、体验农业、教育农业、疗养农业等成为新兴产业。

　　3.农村农业人才培养体系健全不断提高乡村人口素质

　　涵盖农村的普及化幼儿园、中小学、技职教育、高等教育均关注在地生活技能培养，生命、生活、生态教育深入人心，农会的产销班等全员、全程、全产链教育，形成农民教育终身化、职业化，农训中心统一对农渔会干部进行招聘、培训、资格认证，有效保障了农民组织的专业人员质量和管理水平。遍布全台、紧跟产地的改良场、研究所等及时提供专业辅导和解决生产难题，农业院校和综合性大学涉农专业地位和社会地位高，如农学院在综合性的台湾大学极受重视，高校紧扣当地农业高端人才培养，提供农家子弟专项奬助学金，大力扶持面向农村的产学研专项计划。遍及城乡的社区大学、社区学习中心兼顾休闲和产业课程，各级政府惠农政策及农村社区再造、地方创生项目等均以提供各种教育培训为切入点，农民终身教育体系全面提高了农村人口质量和满足了各类人才需要。

　　4.农村农业国际化水平较高促进转型升级

　　社区营造、地方创生概念均从发达国家引进并作在地化改造，台湾地区农业无论人才培养到研发、产销均注重国际化，关注国际标准和国际前沿，瞄准农产品高端市场，注重参与国际农业协会等组织加强对外合作交流，特别在水果改良、优选优种及生物科技发展上成效显着，农产值较高，出口比重大，促进了农民增收。

　　5.农村农业资源保障机制健全

　　农田水利、农业金融及土地银行等资源管理机制较为健全，保障了农村农业基础设施的有效运营，独立的农业金融体系保障了农民农业所需的金融专业服务。

　　6.农业产学研链接促进农业科技研发成果转化应用

　　农业科技创新和应用能力较强，高校、农业研发机构布局合理、遍及城乡、紧接产地，与农(渔)会、农业机构、农民紧密衔接，农渔新技术、新产品以及二、三产延伸技术与经营管理新手段快速应用于实际生产生活。

　　（四）环境优化助推生态宜居

　　1.发掘地方特色提高居民在地认同

　　台湾地区的社区发展不搞一刀切，而是鼓励特色发展，社区营造、地方创生均突出环境优化、美化，强调永续发展，引导社区居民挖掘本地历史、文化、经贸、环境及人力特点去凝聚地方优势，大力推动“一村一品”活动。

　　2.环境教育促进生态文明

　　各类学校、媒体及社区都开展环境教育、扶老活动或文化建设等，营造和谐社区氛围和生态文明环境,打造城乡各美其美的农村生活宜居宜产优势。

　　（五）推动传统文化的现代化建设乡风文明

　　1.关注激发农村内生动力的文化氛围

　　农(渔)会的推广教育明确农(渔)民在农村农业中的主体地位，社区营造强调社区人士的主动参与，注重在地资源和传统文化的发掘，激发农村内生动力，政府更多的是提供经济诱因和营造辅导，强调文化重于物质的社区总体营造。

　　2.推动健康文明的生活习惯

　　台湾地区一直重视城乡同步推动健康卫生的生活习惯，如21世纪之交的“垃圾不落地”政策的垃圾分类、回收措施，反思工业社会的弊端，提倡以后现代的生态化、特色化对乡村公共空间进行美化、活化，许多社区营造领袖通过补助和其他形式（如村庄垃圾回收、制作小工艺品贩卖、捐赠等）筹集资源，把社区内的老人、妇女重新带回村内的公共空间。

　　3.开展公益活动营造互助文化

　　各类社会组织等积极在乡村开展公益活动，村里或社区普遍成立了义务消防队、守望相助队、义工妈妈队、长者饭堂等，政府补助和引导建设公共文化和体育场所，形成乡村互助互信互爱文化。

　　（六）普及安全合理消费提高生活富裕品质

　　1.食品安全健康意识强

　　食农教育日益普及，环境安全、食品安全健康、农产品产销履历等成为城乡社会共识，倡导乐活、在地、日光、手工制作等生态生活理念。

　　2.重视家庭和谐和生活水平提升

　　农(渔)会的产销班、家政班、四健会等，为所有农村人口提供免费的生活、生产教育，拓展良性社会关系、形成健康环保的生活方式、改善家庭关系和美化家居与环境，改善家庭物质与精神生活品质。

　　3.保障农民福利、免除其后顾之忧

　　农民健康保险全覆盖，老农津贴连年提升，农退储金大力发展,以社区为基础发展照顾体系，保障了农民社会福利及残障和老龄农民生活。

　　4.城市返乡经营者示范引领新生活方式

　　“漂鸟计划”、“百大青年农民”计划等吸引青年扎根农村发展,农村社区营造等也吸引城市退休人员返乡,近10年来许多在外受过高等教育、有城市生活经验的理念型经营者返乡开发生态休闲山庄或农庄，参与社区发展协会工作，引领自然环保的特色化富裕生活方式，如台北白石湖马丁农场、台东鹿野社区、台南后壁无米乐社区等。

　　三、台湾地区乡村治理发展存在的问题

　　（一）岛内资源不足导致农业规模发展有限

　　1.市场规模狭小难扺国际市场冲击

　　台湾地区囿人密地少、市场狭小、农业规模小，粮食自给率仅为3成,以经济作物为主,产业结构不佳,难以扺御国际农产品市场冲击。

　　2.碎片化严重难有效提高农民收入

　　土地私有、小农占地少、分散种养，碎片化问题依然严重,难以做大作强。即使组成了农会产销班,但也因资源少、无法进行独立品牌注册和营运而不敌外来工商大资本，规模农业难发展，竞争力、农民收益提升空间有限。

　　3.建设不足导致乡村发展后劲乏力

　　耕地少、农业工作机会少，农村中青年人口外流，而政党政府重选票轻建设，城市工商资本的介入挤压农户的生产生活空间，尤其偏乡和南部地区，又老又穷的农村凋敝现象仍未完全解决。

　　（二）乡村自身劣势带来发展阻力

　　乡村本身的劣势使产业转型、社区营造遇到结构性困境。

　　1.人口结构失衡

　　人口老化、女化严重。耕地少、发展机会少,年轻人受城市化拉动外流,农村高质量人才不足。

　　2.农民抗风险能力弱

　　农村居民对各类新产业之经验与知识仍不够,对转型资金与风险评估的心理准备不足,对产业缺乏创意和理性，往往一窝蜂追价格跟高弃低。

　　3.乡村环境治理压力大

　　一是由于工业污染及过去以农药为现代农业生产增产增收的误区,致使农村生态环境遭到破坏，修复有难度,难达真正有机农产生态条件。二是农民固守农地私有而社区意识仍不足，公共空间建设资源不足,环境质量不高。

　　（三）政党政治的恶性竞争影响乡村政策的延续性

　　1.政党政治介入乡村带来恶性竞争

　　乡村成为政党选票竞争之地，黑金政治、绑桩等层出不穷。尤其民进党多考虑打击对手和补助本党票源，选票政治导致短视和及时的利益放送与服务，政党轮替又影响政策延续性，致使台湾少有基于预测与协调的农村长远发展规划。如老农津贴政策成为两党“开支票”的阵地和政争工具，自1995年6月，从每人每月3000元一路增至近8000元，民进党当局更力推农民退休年金。“农委会”主委陈吉仲曾说，过去20年预算从400多亿元增至今1300多亿元，但农民收入却没相应成长，可见政策出了问题。尤其民进党当局藉助行政、立法系统直接确定和支持社区或地方创生计划的具体地区，或藉助社团、宗族及利益集团等介入社区再造及地方创生计划，成为农村政治经营的新形式，此外,当局通过文化再造计划重点恢复日据等殖民文化与建筑,如八田与一铜像等,而中国传统历史农耕文化遗址则难以获得经费支持，都带来新的社会问题。

　　2.政治操弄农业的两岸问题影响台湾“三农”发展

　　台湾当局日益严控包括农业在内的具有一定竞争力的高新技术和产品到大陆，在大陆农业科技飞速发展背景下,来大陆发展的小农在技术和农产品质量上难有竞争优势，而岛内农产品出口多依赖大陆开放农产品免关税等惠及基层民生的政策扶持，新世纪以来,台湾地区的农产品出口主要在两岸贸易上获益，而大量付费进口美、新、日等地农产品,开放进口莱猪和受核污染渔产品,但面对日本依然禁止和骚扰台湾渔民在公海捕鱼而无法提供保护。台湾农民总体上对大陆农村农业现代化发展进程和取得的巨大进步和成就瞭解少，甚至存在误解偏见，在岛内政党政治操弄下更导致是非不分、支持“台独”“反中”、僭越规则底线,导致大陆不得不调整农产品进口政策。如大陆早就按照国际贸易基本规则制定了禁止“莱猪”进口、有虫农产品进口等相关法规保护民众食品安全。2019年以来岛内罔顾大陆帮助台湾农民、促进和平发展的本意，某些政客更挑起“莱猪”制品卖大陆、“有虫凤梨”卖大陆等政治口水战,民进当局只重对农村农业的利益瓜分和农民选票而不重农产品的质量提升和产业扩展，导致输陆农渔产品如凤梨,莲雾等出现害虫及石斑鱼药物超标等问题频出，当局只会甩锅大陆却无法扩大农产品的国际市场,进一步影响了农渔民的收益和发展空间。

　　（四）政府管理体系不完善影响政策落实和改进

　　1.政府官僚化、多头管理、责任不清

　　农村农业政策涉及各级政府的多个部门，各级政府行政官僚化也造成多头管理难以协调，责任不清、监管不足，出现问题难以追责。

　　2.政策漏洞被权贵或资本利用未能真正惠农

　　许多政策有漏洞可钻未能真正惠及农民。如老农津贴不断走高，因认定标准较宽泛而查证程序不严，“1分地农民”、“纸上农民”大增，出现岛内农地越来越少、而农民却越来越多的怪象。“监委”沈美真调查发现，全台湾专业及兼业农民仅50余万人，但农保被保险人却高达140余万人。又如农地银行政策后，许多工商资本进入农村抢地，真正农民仍难扩大经营，加上社会生态意识日益增强和乡村交通生活设施日益便利化，许多城市权贵拿农地后建豪华“农舍”作为乡村别墅而非有意务农。

　　3.不同乡村分类发展指导不足

　　不同乡村类型的治理与发展应有不同的方向和模式，但从下到上和分部门的零碎化提案，政策指导存在简单化、下沉化。一是平地农村普遍不知何去何从，只能依过往经验且战且走，如实在不行就休耕或废耕，等待政府相关机构指引。二是接近观光据点交通路线附近之农村或山村，几乎所有产业均朝配合观光旅游的休闲农业发展，游客不足难以达愿。三是休闲观光多是原有雏型上的外加装，并非真正产业转型的成功示范,其他絶大多数农村或山村，仍在苦苦摸索出路。

　　4.保障经费不足、惠农经费分配不科学

　　各级政府各项农村补助计划，带有较强的政治导向。一些真正偏乡由于人口少而不受重视，加上信息不足、缺乏写计划人才而无法申请到支持经费。老农津贴不断加码支出影响农业财政资源配置。近年“农委会”总预算中67%用于福利及补贴，而产业辅导仅6%，农村再生基金约占5%，“养老”远重于“创新”，农村农业建设发展受到严重排挤和阻碍。

　　5.农村农业专业管理有待加强

　　农业部门或相关机构主管因政党轮替而不断调整，成为民进党当局大量关照亲朋裙带关系的场所。民进党的农业人才严重不足，却强化农田水利会的管理职能、强力介入农会选举,重点支持有助緑营选票的地方创生计划，许多非专业人士、能力不足者被安排进农村农业部门和农田水利会，蔡亲信任职台北农产运销公司总经理等均引起社会质疑。民进党当局农村农业管理专业化不足，特别是经费核销与评鉴机制、社区认证机制等都引发批评。

　　6.社区发展组织运行机制不完善

　　马英九时期为避嫌农(渔)会这个传统蓝营色彩的机构，推动农村社区再造时脱离原有成熟的农治基层组织——农（渔）会组织，主要依托“水保局”及其下的农田水利会等推动农村发展规划协会的成立。社区发展和农村再生计划由于过分强调成立新的社区发展协会并由其从下至上提出申请计划，存在民粹主义、法制公平性不足、治理经验缺乏等问题。此外，许多介入的工商资本、政党、社会组织或个人重自身利益而轻视农民利益使社区运营难以获得广泛支持。

　　四、结论与讨论

　　（一）台湾地区农业现代化的发展是中华民族百年现代化探索的重要补充

　　台湾在农耕文明时代,闽粤农民陆续移垦带来了传统的农业品种、农耕及渔猎技术及相关的中华传统文化，并逐渐发展农产品贸易,奠定了与大陆一脉相承的社会基础。面对西方殖民冲击,清末沈葆桢、刘铭传等在台湾兴修水利、开矿等导向近现代化道路。此后台湾乡村历经百年变革,尤其在蒋当局土地改革后取得了较大成就，新世纪面对城市化带来人口外流、农村凋敝和人口老化等冲击,陆续推出“农村再造”和“地方创生”计划，其政策目标总体上都是关注偏乡、提高“三农”地位、促进城乡均衡发展，与大陆的脱贫攻坚、乡村振兴、共同富裕方向一致,符合从传统农业社会转向生态文明社会的发展大势,都是对中华民族伟大复兴的有益探索。

　　（二）台湾地区乡村治理的经验和教训可以作为大陆推进乡村振兴的借镜

　　台湾地区乡村治理改革使城乡发展日益均衡协调，但也碰到许多问题，引发理论界和实务界的反思和批评。台湾地区人口密度大、耕地少、资源不足是影响“三农”的根本问题,但能因地制宜,较早明确瞭高新农业、精致农业,促进一、二、三产业链延伸的发展方向,同时针对碎片化的小农经济等现实,通过农会产销班和农村社区再造等组织化措施,帮助农民持续提高职业技能、抱团发展,并推出老农津贴、农民职业年金等提高农民地位、打破城乡二元对立矛盾，产教融合提高农业科技成果转化率,激发多元主体内升动力参与等,吸引了青年返乡和退休人员返乡参与农村建设，大力提倡三生（生命、生活、生态）、城乡各美其美的发展理念,符合人与自然和谐发展的未来方向,都可为大陆全面而深入乡村振兴战略提供借镜。同时,其多部门参与带来官僚程序繁杂、责任分散、资源割裂和外行管理,以及工商资本下乡抢占农民资源,边远地区又老又穷境况并未有效改善等问题,更值得大陆警惕。

　　（三）台湾民众要认清民进党当局利用“三农”计划争夺资源影响乡村发展的本质

　　台湾“三农”问题未能有效解决的主因是民进党当局只是利用“三农”发展需求操弄党争和酬佣支持者,而非真心帮助台农台企。在岛内,民进党当局不断将没有农业专业背景的亲信党员安插进“三农”领域,包括塞进各级农村治理公部门和产销经济单位,地方创生扶持经费多优先支持票仓区域而非亟需帮助的老穷偏乡,大力支持緑营人员争夺农会权力等。对外,“倚美媚日”而罔顾民生进口莱猪和受核污染农渔产品,无法拓展外销市场。对两岸,扭曲大陆善意操弄“台独”“反中”影响农渔产品出口。2005年以来应国民党多方要求协助解决台湾水果丰收季节滞销问题,大陆方面提供通关、检验、检疫便利和部分农产品(水果)零关税等优惠待遇,此后进一步出台许多惠及台农台企的措施。台湾农产品出口大陆获利良多,但民进党当局将其治理不力甩锅大陆,欺骗农民选票推动“台独”,却不加强品质管控,影响台湾农产品销售。

　　（四）加强两岸“三农”交流互鉴,共促两岸乡村融合发展推进和平统一

　　两岸乡村治理在体制机制有异同，两岸可在多元主体的对接上积极探讨交流互鉴、优势互补，有效推进和平统一的可行途径。

　　对台湾而言，一方面民众要认清现实和把握未来，明确自己“是台湾人也是中国人”，敦促当局承认“九二共识”“一个中国”，扫除对两岸“三农”交流与合作的限制，各“三农”主体积极与大陆相关主体开展“一国两制”框架下的相关法规政策对接。另一方面台农台企等要在遵守共同认可的WTO法规和人文价值上，不断提高农产品质量和竞争力，不仅可进入大陆市场和分享乡村振兴发展机遇，还可借由“一带一路”等机会进一步拓展国际市场。

　　对大陆而言，从乡村振兴到中华民族伟大复兴视角，完善海峡两岸乡村治理交流与合作的具体政策，帮助台湾基层民众瞭解大陆发展的伟大成就和活力，为其提供参与和分享大陆发展的机会和红利，促进两岸乡村融合发展，并携手探索出新时代中国式农业现代化的农村治理改革新路径，为全球发展中国家从农业文明走向生态文明贡献可以借鉴推广的中国方案和中国智慧。


　　李海燕　广州大学台湾研究院执行副院长、教授

　　伍晓军　广东台湾研究中心副主任