1999年是台湾当局挑战一个中国原则、公开制造分裂达到高峰的一年，“务实外交”则是其推行分裂路线的一个重要方面。一年来，台湾当局以“两国论”为基调，通过各种手段加紧谋求国际承认，继续在国际上进行制造“两个中国”的分裂活动。然而，在中国国际地位迅速上升，国际社会普遍奉行一个中国原则的大趋势下，“两国论”碰壁国际，“务实外交”困境依旧。

　　一、“两国论”成为“务实外交”的基本方针和工作重点，但由于祖国大陆坚定的反分裂斗争和国际社会普遍奉行一个中国的原则，台湾当局在国际间推销“两国论”的活动四处碰壁

　　李登辉上台以来，谋求国际社会承认和台湾“独立国际法人”地位，是台湾当局的既定政策，但由于岛内外各种因素的限制，其“务实外交”活动还打着一个中国的幌子，犹抱琵琶半遮面。1999年7月，李登辉借“德国之声”采访之机抛出策划已久的“两国论”，彻底撕下了最后的伪装，完全背弃了一个中国的原则，公开打出“两个中国”的招牌，将其分裂活动予以公开化、明确化，并将其内外政策的重点放在如何落实“两国论”上。1999年，台湾当局“务实外交”活动的主轴就是全力宣传、推销“两国论”，争取国际社会的同情和支持，图谋台湾问题国际化。

　　“两国论”抛出不到一个星期，李登辉就对台“新闻局”、“外交部”、“陆委会”等部门发出指示，要求“积极向国际社会说明两岸新定位”以扩大“两国论”的影响。之后，台“外交部”又提出一份关于“特殊国与国关系”的说帖，作为1999年台湾参与联合国”活动及在APEC会议期间开展国际文宣的主要内容，并通令各驻外机构对外广泛宣传“两国论”。8月10日，李登辉在对“行政院”国策班的讲话中十分兴奋地说，两岸的问题“越闹越好”，“闹得越大越好，闹大了世界才知道中华民国的委屈”，其急欲在国际上造势、炒热“两国论”的意图表现得淋漓尽致。由于祖国大陆的强烈谴责，8月以后，台当局对外的文宣活动主要是为“两国论”进行辩护和解释，以寻求支持与同情，其间台“部长级”以上官员出访频繁，主要任务就是向各国解释、兜售“两国论”。10月底，李登辉还在美国第六期《外交事务》杂志上发表题为“瞭解台湾，跨越认知的差距”的文章，继续鼓噪“两国论”。

　　然而，由于“两国论”直接挑战中国和平统一的基础和前提，对两岸关系造成重大的破坏，也危及亚太地区的和平与稳定，并与国际社会普遍认同一个中国的潮流相悖，因此注定“两国论”得不到国际社会的支持，台当局在国际上促销“两国论”的活动必然会以失败而告终。“两国论”出台后，美国最先对此做出反应，7月13日，美国国务院发言人鲁宾举行新闻发布会，强调一个中国的政策符合美国利益，重申对台“三不”。7月18日，美国总统克林顿通过电话对中国国家主席江泽民表示，他的目的“是为了重申美国政府对一个中国政策的坚定承诺”。7月14日，日本外务省发言人称，日本坚持1972年签订的中日联合声明中的立场即:充分理解和尊重中华人民共和国关于台湾是中国领土不可分割的一部分的立场;7月19日，俄罗斯国家杜马国际事务委员会主席卢金指出，李登辉分裂中国的言论违背了一个中国的原则，不利于中国统一，也不利于海峡两岸和远东的安定。重申俄在台湾问题上的立场，即中国只有一个，台湾是中国领土的一部分，表示“俄罗斯支持'一国两制’的原则”。随后，欧盟、加拿大、东南亚各国政府都发表坚持一个中国的立场和对台“三不”的声明，之后，世界上先后有130多个国家都做了上述表态。可以说，一个中国原则不仅没有因“两国论”而松动。相反一个中国的大框架更趋稳固。进一步得到世界上絶大多数国家的确认和接受，李登辉则被公认为国际社会的“麻烦制造者”及亚太地区和平的潜在威胁。“两国论”碰壁国际，益形孤立，台湾当局“务实外交”的活动空间因此而更加萎缩。

　　二、美国对台湾政策的两面性和干预性更加突出，美台关系在多种因素和各种矛盾的影响下更趋复杂化

　　1999年，在中美关系和两岸关系出现较大起伏的总体形势下，美台双方从各自立场、利益出发，既互有需求与合作，又存在矛盾与分歧，美台关系在原有格局下呈现出一些新的特点：

　　1.美台双方围遶“中程协议”展开“促谈”与“拒谈”的较量

　　近几年来，台湾当局不断为两岸谈判设置障碍，使得两岸协商一直没有实质性进展。美国意识到，台湾当局的拖延政策是威胁台海稳定、引发两岸危机的一大变数，和美国台海政策利益相悖。1999年中，美国多次表达了对台湾逥避拖延谈判的不满与不耐，不断对台湾施加压力敦促其开展两岸对话。3月和5月，美国亚太助理国务卿罗思两次提出，在两岸通过对话寻求和平解决分歧的漫长过程中，应该签订若干个“中程协议”，希望通过这种方式建立相对稳定的机制，以协议的方式使两岸“不统、不独、不战”的现状在相当长的时间内得以维持。“中程协议”的提出，是美国对台施压促谈的一大动作。面对美方日益加大的促谈压力，台湾当局最后以提出“两国论”的方式，单方面关闭了两岸谈判的大门，可以说李登辉提出“两国论”的重要意图之一就是以此对冲美方的“促谈”压力。

　　2.“两国论”的提出凸显美台战略利益上的矛盾与分歧

　　尽管美国一直在利用台湾作为其遏制中国的一张牌在打，台湾也希望利用美国的支持与大陆对抗，但现阶段美台双方在战略利益和目标上存在较大的矛盾与分歧。美国的目标是维持台海的现状和均势不被打破，美国既不希望中国加快和平统一进程而改变两岸“不统不独”的现状，更不愿意因台湾追求“独立”而打破台湾海峡的和平局势，使美国不得不卷人危机冲突之中。而李登辉为首的台湾当局则希望实现与大陆的完全分离最终走向“独立”，这就需要突破美国现有的政策框架，并不惜冒险破坏两岸关系的稳定发展。“两国论”导致两岸关系骤然恶化，是美国所不能接受的。美国对华政策的主流派认为，“两国论”破坏了海峡双方和国际社会共同恪守的一个中国政策，突破了美国对台政策的框架。为此美国方面多次表达了对李登辉的不满，克林顿除了当即表示美国对台政策没有任何改变外，还在9月奥克兰中美首脑会晤中更加明确地说，“李登辉的'两国论’给中国和美国都制造了许多麻烦”。

　　3.美台军事安全合作关系暗中加强

　　1999年中，台湾当局为了给其分裂活动壮胆撑腰，进一步加大了与美国军事合作及对美武器采购的力度，以增加与大陆对抗的军事资本，并企图借加入美国战区导弹防体系(TMD)、美日安保同盟等，躲进美日保护伞之下，使美日对台湾的“安全承诺”明确化、长期化，进一步拖美日下水。而美国则希望通过增强台湾的军事防卫力量达到维持两岸军力均势的目的，在这种情况下，美台军事合作关系得到了加强。双方加快了推动台湾加入美国战区导弹防御系统(TMD)步伐。李登辉多次发出明确指令“积极研究加入战区导弹防御系统”，台“参谋总部”正式成立了“TMD专案研究评估小组”。台“国防部长”唐飞称，台军将用10年时间，以新台币2500亿至3000亿新台币的经费，建构完整的低空及高低空导弹防御系统。另外，1999年间美台军售项目也更具针对性，主要集中在对付大陆的高空防御武器及导弹防御方面。其中有远程早期预警雷达系统、“爱国者3型”导弹的新型导弹防御系统、240枚“地狱火2型”导弹及其零组件、战斗机零件和两架E-2T反潜侦察机等先进武器。

　　4.台与美国内右翼亲台势力的勾联更加密切

　　1999年，美国内右翼势力再度掀起反华浪潮，借考克斯报告、所谓的高科技间谍案等为中美关系制造了种种障碍，干扰中美关系的正常发展，幷力促美国政府淡化对台“三不”承诺，亟力提升美台关系。台湾当局则趁机加紧对美游说工作。1999年台湾当局向美国会反华势力寻求支持的一大重点是推动所谓”加强台湾安全法”出笼。这项法案最初于3月24日提出，后来一些国会议员迫于外界压力将该案中对台出售特定武器部份删除，由众议院国际关系委员会主席吉尔曼及民主党首席议员葛简森联名提出，其主要内容包括:要求强化美台军事合作管道、美国行政部门每年应向国会报告台湾提出的军售项目、美国应明确表示保护台湾安全的承诺等等。10月26日，美国众议院国际关系委员会通过了“加强台湾安全法”。该法案的出炉固然有多重因素，但是台湾朝野的游说活动起了相当大的作用，尤其是与台湾综合研究院长期签约的美国卡西迪公关公司在其中扮演了非常重要的角色。在卡西迪公司经常联系的议员名单中，有二分之一的人参加了参众两院中“加强台湾安全法”的连署，为此，台湾方面增加了对卡西迪公司的经费，而台湾报纸也承认，该法案的行文和内容“完全充满着台湾当局游说的痕迹”。

　　三、以经济援助为主要手段，将东南欧和南太平洋地区作为拓展“新邦交”的重点地区，虽有得手但无法扭转“外交”颓势

　　1999年，台湾当局将拓展“新邦交”工作重点放在东南欧国家和南太平洋地区，先后以巨额金钱投入换取马其顿、巴布亚新几内亚、帕劳等国家与台“建交”。虽有得手但大多是些影响不大的小国，并不能从根本上改变“务实外交”的困境。

　　1.在东南欧地区。由于该地区各国正处于经济的转型期，普遍急需投资和产业技术方面的援助，加之欧元问世，有一些东欧国家于3月间加入北约组织。在这种形势下，东南欧各国与西欧国家的政、经关系及其在欧洲的地位、作用将会发生变化。台湾当局正是看到这一点，亟图利用经贸及投资拉紧与这些国家的实质关系，“通过东欧接近西欧”，构筑“台湾前进欧洲的桥梁”，为“务实外交”寻求新的突破口。

　　年初，台湾以10亿美元换取与马其顿建立“外交”关系，科索沃战争爆发后，台湾当局加紧了对马其顿的工作，台“行政院长”萧万长指令“外交部”大力推动和巩固对马经贸投资计划，“并以此作为前进欧洲的跳板”。之后，台当局又加紧对东欧、南欧一些国家的工作，企图在实质关系甚至“邦交”上有所突破。为此，台湾方面相继推出对该地区各国的多项金援计划，其中包括对马其顿的600万美元的无偿援助、对波兰2000万美元的贷款。6月初，台湾当局又决定以3亿美元的“无偿援助”用于科索沃难民安置及该地区的重建，以显示台湾的经济实力。一名台高层官员甚至赤裸裸地说，如今只有巨额的援助才会引起国际社会的注意，数目小了达不到轰动的效应。2月底3月初，台“外交部”与中华经济研究院举办“中小企业研习班”，专门邀请了波、捷、匈三国的财经官员参加，并提供往返机票及在台20天费用的优厚条件。有些人从台湾回国后，开始鼓吹台湾中小企业发展的成就，俨然成了“台湾经验”的传道者。这一年中，台湾还先后邀请捷克文化部长、立陶宛教育科技部长、俄罗斯卡尔梅克共和国总统、匈牙利和波兰经济部副部长访台。

　　2.在南太平洋地区，台湾以17亿美元的代价，于1999年5月与南太平洋的巴布亚新几内亚建立“邦交关系”。然而时隔两月，在7月间，大选后的巴新任总理莫劳塔发表新闻公报，声明台巴“建交”过程未遵循该国与其他国家建交的“正常程序”应予取消，并重申巴政府维持与中华人民共和国邦交关系及一个中国政策。为挽回面子，台湾加紧对其他国家的工作，于12月30日宣布与帕劳“建交”。

　　1999年，台湾的几个“邦交”成果都是用巨额金援换来的，不仅备受岛内舆论批评，幷且台与巴布亚新几内亚的“建交”和“断交”成为一场遭人讥笑的闹剧，被美国《时代》周刊评为1999年世界新闻中的“第9大丑闻”，讥为“花钱最多、维持时间最短的邦交关系”。年底，又传出台湾向东欧某国暗示“愿以10亿美元换邦交”的说法，这种赤裸裸的金钱交换方式引起台湾民众的极大反感，岛内舆论纷纷指责当局以天价换取一个昙花一现的所谓“友邦”的做法，除了给台湾增加耻辱，还会有什么呢？

　　四、受制于国际大环境和祖国大陆的国际地位，台当局以“两国论”为基调，推动加入国际组织的活动全面受挫

　　1999年9月，台湾当局以“两国论”为基调，第七次推动“参与联合国”的活动再次遭到失败，第54届联合国大会总务委员会否决了尼加拉瓜等国关于讨论台湾“参与联合国”问题的提案。值得一提的是，在这次大会上身为安理会常任理事国的美、英、法三国代表打破过去历年来对台湾入会问题的沉默，公开发言表示坚持一个中国的立场，反对台湾加入联合国。至此，联合国安理会五个常任理事国都在联大正式就一个中国问题做出了表态。此外，在奥克兰APEC高峰会议期间，美国为首的西方国家重申一个中国原则，使得台湾当局全力推动的文宣攻势无果而终。

　　在加入联合国附属机构问题上，一年中，台湾当局重点集中在世界卫生组织(WHO)和世贸组织(WTO)上。台湾当局积极游说美国国会通过支持台湾加入WHO的议案，并鼓动洪都拉斯等一些国家向WHO大会委员提出接纳台湾作为观察员的建议案，5月，在日内瓦举行的WHO第54届年会大会委员会否决了这一提案。此外，为了挤进世界贸易组织(WTO)，台当局不仅加快了与多个国家的双边谈判进程，还推出750余项进口关税措施以取悦西方国家，并利用美国轰炸中国驻南使馆后中美WTO谈判暂停之机，要求打破“中先台后”的态势，企图先于祖国大陆入会。11月中美WTO谈判达成协议后，此一图谋无望。台湾当局又转而采取“盯紧大陆入会脚步，做好一切入会准备”的策略，游说美国加速处理台湾入会问题。

　　在加入地区性多边组织方面，台湾当局也投入了不少的本钱。一是通过金钱拉拢，鼓动其在南太平洋地区的“友邦”所罗门、马绍尔等国为台湾鼓噪，要求接纳台湾为南太平洋论坛的正式对话伙伴。为此，台湾“外交部次长”吴子丹特地前往帕劳活动，并承诺将于2000年斥资援助南太平洋七个国家。此外，台湾还积极向菲律宾等东南亚国家游说，想争取这些国家支持台湾成为东盟对话伙伴，并于9月特别邀请东盟副秘书长赴台访问。但这些企图都未能得逞，正如国际媒体所评价的“台湾当局在加入国际组织问题上遭到了七年以来最重大的挫败”。

　　五、在中美洲和加勒比海地区开展的“固邦”活动，投入不小，成效不大

　　1999年，台湾当局为保住现有的“邦交国”，加紧了在中美洲和加勒比海地区的“固邦”活动，并专门制定了所谓的“邦交预警制度”。将台湾现有的“邦交国”按照“稳定”、“尚稳定”、“不甚稳定”、“不稳定”四种状况，拟定各种因应对策，“尽一切可能防止邦交生变”。这一年中台官员频繁出访中美洲和加勒比海各国，重金投入，出手阔绰，包括对中美洲混合委员会议提供2100万美元的贷款、对巴拿马500万美元的援助、对多米尼加200万美元的援助、对洪都拉斯200万美元的捐款和6500万美元的贷款等等，台湾“外交部长”因而被岛内舆论称为“善财童子”。台“行政院长”萧万长于1月、5月、8月三次前往中美洲，分别访问了多米尼加、海地、伯利兹、危地马拉、萨尔瓦多、巴拿马等国，并给受访各国带去各种名目的金援项目。另外，台“外交部长”胡志强于8月赴中美洲出席第8届台与中美洲各国外长会议，10月，再次出访巴拿马和多米尼加。9月，经过台当局精心策划的第二届台湾与中美洲国家“首脑会议”在台北召开，台湾在该地区的各“邦交国”元首及中南美共同市场秘书长均与会。台湾当局希望通过这些活动加强与重要“邦交区域”的整体结合，形成较为固定的多边机制，使之相互牵制，减少这些“邦交阵地”被各个击破的可能性。但尽管如此，台湾当局仍无法消除这一地区的“邦交生变”的可能。

　　展望2000年，台湾当局出于分裂祖国的政治需要，仍会继续在国际上挑战一个中国原则，大搞“两个中国”的分裂活动，力求使台湾问题国际化。

　　首先，仍会伺机以各种方式继续为“务实外交”寻找突破口。会继续以“台湾安全”为藉口加紧向美日等西方国家寻找舆论支持和军事保护，更加积极地要求加入TMD;在加入国际组织方面，台湾可能在祖国大陆之后加入WTO，并会在加入WHO上加大活动力度。其二，尤为值得重视的是，下台后的李登辉很可能会更加积极地寻机出访，其中最大目标是想在10月赴日出席“亚洲展望”年会。其三，2000年台湾大选之后，虽然“务实外交”的本质和基本方向不会改变，但由于各候选人在统独问题上的立场不同，因此不同的人当选，其推动“务实外交”的策略方式和程度上亦有所区别。总体上，在祖国大陆坚决反对和国际社会均坚持一个中国原则的潮流下，下一年的台湾“务实外交”活动困境依旧，难有作为。

　　（发表于《台湾研究》2000年第1期）