蔡英文选前提出、选后全力推动的“新南向政策”，不只是简单的经济区域布局的一环，而是旨在减轻台湾对大陆经济依赖、“维护台湾经济自主性与政治独立性”的“经济脱中”大战略。民进党上台执政三个月的施政表现充分反映出“重南轻西”、“近南远中”的施政理念与策略，并已呈现出“西冷南热”的两岸及涉外经济发展格局。“新南向政策”的落实与推动，必将会产生重要的政经影响，恶化大陆在这一地区外交与经贸合作环境，加剧两岸在国际社会的矛盾与斗争。 

　　一、蔡英文推动“新南向政策”的主要目的 

　　蔡英文当局大力推动“新南向政策”，其目的显然不是单一的，而是多元的，多面向的，包括了政治、外交、经济、文化等多种考虑。 

　　（一）经济上“脱中远中”的“台独”战略考虑 

　　蔡英文执政主轴是围遶如何建构、维护“台湾是一个主权独立国家”这一“台独”体制与目标进行的。所有两岸政策论述、两岸关系发展以及两岸经贸往来与涉外战略等等，都是以这一主轴为最高原则。“新南向政策”也是落实蔡英文在2012年“大选”时提出“从世界走向中国”与2016年提出“告别以往过度依赖单一市场现象”的战略举措。其核心与长远目标就是为最终“脱离中国”、实现台湾独立创造条件，因此可以视为经济上“远中脱中”的“经济台独”，与“文化台独”、“政治台独”共同构成蔡英文的“台独路线图”。 

　　蔡英文两岸与涉外总体战略就是“重国际轻两岸”、“重美日轻大陆”、“重南轻西”。“重南轻西”的核心就是大力推动“新南向政策”，强化与东南亚、南亚地区的经济、文化关系，提升双方实质关系，同时弱化台湾与中国大陆经济、文化、教育与人文方面的关系，减轻台湾对大陆的全面性依赖，以维护台湾的自主性与独立性，减轻台湾经济、政治、社会受大陆因素的影响程度，以便为未来建立“台湾国”创造条件。否则，台湾与大陆全方位的经济交流与合作，实现海峡两岸社会、经济融合，形成更紧密的社会经济关系，不利实现台湾独立，会严重制约与阻碍台湾独立。因此，蔡英文执政后在全面倒向美日、实现“联美结日抗陆”、建立“美日台实质性安全同盟”的同时，积极推动与东南亚、南亚地区的经济、社会、文化、教育与人文关系，避免形成对大陆全面性与结构性依赖，显然是政治考虑高于一切的必然结果。台湾中山大学政治经济系教授辛翠玲教授认为“新南向政策”“很难掩饰其强烈的政治目的”〔1〕，可谓一针见血。 

　　（二）全面发展、提升台湾与东南亚、南亚国家实质关系，以建立“策略性结盟关系” 

　　蔡英文当局推动的“新南向政策”，显然与过去李扁政权推动的“南向政策”有所区别，不只是一种经济政策，不只是分散台商投资大陆，更重要的是一个对外战略与对外政策。2015年9月23日，蔡英文在民进党建党29周年外交使节酒会上发表演讲，首次提出“新南向政策”，强调“东协（盟）和印度即将成为世界上强大的经济体，在台湾希望推动贸易多元化的同时，强化对东协（盟）和印度的整体关系，是理所当然的选择”〔2〕。这一论述本身说明，“新南向政策”的要害是发展、强化与东盟、印度的“整体关系”，是一个包括政治、外交、经济、文化等在内的、更为广泛的“全面性关系”，不只是经济关系。随后，民进党当局“新南向政策”的论述与内涵进一步完善，不只是东盟与印度，而是扩大到整个东南亚与南亚地区16个国家，而且还从发展“整体关系”上升到建立“伙伴关系”与“策略性结盟关系”。 

　　蔡英文未正式执政前，于今年4月表示，充满活力的东协（盟）与南亚，现在是全球都关注的区域，也是台湾不能错过的机会。时任民进党“国际部主任”即后来“总统府南向政策办公室”主任黄志芳表示，“新南向政策”是一个“以人为核心”的台湾对外经济新战略，未来希望以五年为期，积极推动与东协（盟）及南亚国家的人才、产业、投资、教育、文化、观光、农业等密切的双向交流与合作，以建构台湾与东协（盟）及南亚国家21世纪新伙伴关系〔3〕。他还先后提出台湾应尽快与东协（盟）伙伴落实“策略性结盟关系”〔4〕；“希望以团体战方式挺进，发挥台湾科学技术、资通讯科技、服务业、电子商务等优势，与东南亚国家建立伙伴关系”〔5〕。 

　　可以说，“新南向政策”，是民进党当局“外交”战略的一环，是要与东南亚、南亚国家发展一种全面性的关系，未来很可能借机推动所谓的“经贸外交”、“观光外交”、“教育外交”等各种事务与活动，强化双方的实质关系。 

　　不仅如此，蔡英文“新南向政策”在某种程度上与日本长期推行的“南进战略”、美国“重返亚太战略”（包括强势介入南海、大力拓展东南亚、南亚国家关系）是密切相关的，民进党当局企图让台湾扮演协助美日在东南亚与南亚地区抗衡中国大陆的“战略棋子”，以共同对抗中国大陆。台湾学者林建山直言，蔡英文“新南向政策战略”计划明确传达了“亲美日远中国”的核心“国政策略”，企图透过“新南向”挤进美国的“亚洲伙伴行列”，拉拢东南亚国家构筑“排中的价值同盟”，协力对抗大陆〔6〕。这是对蔡英文“新南向政策”区域战略非常精辟的论断。 

　　（三）避免台湾经济对大陆“过度依赖”与维护“台湾经济自主性” 

　　蔡英文提出并推动“新南向政策”核心之一，当然是加强与东南亚、南亚地区的经济关系，避免所谓台湾经济对大陆的过度依赖。 

　　蔡英文与整个緑营势力多年来对两岸经济关系发展对台湾社会经济发展的意义与影响，与海峡两岸主流社会的观点完全相反，一直持负面看法，认为不是“利大于弊”，而是“弊大于利”，甚至将当今台湾出现或面临的主要社会经济问题，不论是贫富差距扩大、房价上涨，还是投资不足、薪资停滞，均归于两岸经济关系的发展，归于台商对大陆投资，因此一直对两岸经贸关系发展与两岸经济合作持否定与排斥态度。特别是，蔡英文与緑营势力一直强调台湾经济过度依赖大陆，严重影响台湾经济的自主性与“安全”，主张不能将鸡蛋放在一个篮子里，甚至逐步演变为台湾社会的一项“共识”。在海峡两岸各界颇为关注的“520讲话”中，蔡英文公然提出要“告别以往过度依赖单一市场现象”，更是一个标志性的、宣示性的重要信号。在这一重要讲话中，蔡英文不仅拒絶承认“九二共识”，而且对于两岸各界颇为关注的两岸经济往来与合作轻描淡写，极力逥避，反而提出了这样一种论调：不只是要简单的分散市场，弱化两岸经贸关系，减轻台湾经济对大陆市场的依赖，而是要台湾“告别”对大陆的依赖，可以说是某种程度的“经济台独”宣言书。在这一思想指导下，蔡英文当政后，对两岸经济关系发展几乎没有任何积极开放、鼓励的政策与措施，反而采取更为消极、保守的两岸经贸政策，对大陆企业在台投资审查更严，因而已影响到两岸经济关系发展与两岸经济合作，出现了显着的“西冷南热”现象。 

　　民主政治化后台湾领导人“南向政策”主张

　　（四）加强与东南亚、南亚及南太平洋地区经贸关系，实现“经贸多元化与国际化布局” 

　　东南亚与南亚是当今全球两个重要并具潜力的经济发展区域。东南亚不仅建立了区域安全与经济合作的东盟组织，而且于2015底成立了东盟经济共同体（AEC），成为全球人口第3大区域（10国总人口达6.3亿人），全球第7大经济体（经济总量2.6万亿美元，在亚洲仅次于中国大陆与日本），预计2030年经济总量将增加1倍，成为全球第4大经济体〔7〕。东盟也是台湾重要交易伙伴与台商对外投资地区。2007年起，东盟取代美国成为台湾第二大出口市场，而且所占比重持续上升，从2007年的14.7%上升到2013年的19%，近两年略有下降，2016年1-6月仍达18.5%，超过美国的12.2%，也超过对日本与欧洲出口比重之和（17%）。台湾对东盟出口的主要产品为电子零元件与矿产品（尤其以汽油与柴油为主），其中矿产品出口占台湾矿产品出口的50%以上。特别是由于近年来台湾对东盟出口比重呈现上升趋势，而对大陆出口比重呈现下降趋势。同时，东盟也是台湾第4大进口市场，2015年占台湾进口总额的12.2%。 

　　台湾对东南亚有大量投资，到2015年底累计达868.8亿美元，仅次于对大陆投资总额。其中对越南投资总额达293.4亿美元、对印尼投资171亿美元、对泰国投资139.9亿美元、对马来西亚投资121.1亿美元、对新加坡投资109.8亿美元、对菲律宾投资22.7亿美元、对柬埔寨投资11亿美元〔8〕。 

　　以印度为代表的南亚地区也是一个颇具发展潜力的地区。台湾“经济部”统计，2015年，台湾与南亚6国（印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡、尼泊尔与不丹）的贸易额69亿美元，占台湾对外贸易总额的1.4%，其中印度占了七成，是台湾第18大交易伙伴。同样，台湾对南亚投资甚少，其中对印度直接投资累计只有3.2亿美元，其他5个南亚国家只有1641万美元〔9〕。 

　　由于地理区位与历史等因素，台湾当局历来重视发展与东南亚地区的经济关系，李登辉、陈水扁先后提出并推动“南向政策”，加强双方经贸往来与合作；马英九尽管没有提出“南向政策”概念，但提出了类似的“新郑和计划”，制订了“东南亚工作方案”，也是一种“南向政策”，同样积极发展与东南亚的经贸关系，而且还与新加坡签署了“经济伙伴协议”（ASTEP），与东盟多个东南亚国家协商“经济伙伴协议”（类似FTA）。蔡英文提出并推动“新南向政策”也不足为奇，是台湾当局推动经济贸易多元化的重要一环。 

　　可以说，在台湾，不论谁当政，都会加强与东南亚地区经济关系，以分散市场，实现对外经济的多元化发展，实现区域均衡发展，也多少有减轻台湾对大陆经济依赖的考虑（马当局也有类似的表态）。只是蔡英文将南向政策扩大化，在区域范围上从东南亚扩大到南亚甚至新西兰、澳大利亚等，在涉及合作领域上从经济扩大到文化教育等人文领域，政策目标更明确，定位更高，政治性更强。蔡英文在就职演说中表示，新经济模式改革的第一步，就是推动“新南向政策”，加强和全球及区域的连接，提升对外经济的格局及多元性，“告别以往过于依赖单一市场的现象”。同时，蔡英文当局的“新南向政策”还要“把东盟当成台湾内需市场的延伸”，要建立台湾与东盟更密切、更完整的结构性联系，其取代大陆市场的用意非常明显。 

　　（五）加强与东南亚、南亚地区文化教育合作，削弱两岸文化教育交流，有某种“文化台独”战略考虑 

　　与过去台湾当局推动“南向政策”或加强与东南亚经济关系有所不同，蔡英文当局更强调“双向”与“人文”，因此不只是传统的涉外经济政策与区域经济战略考虑，还有“人文”或文化层面甚至政治战略方面的重要考虑。 

　　其实，蔡英文尚未正式上任前，于今年5月初与台“准教育部次长”陈良基谈话时就委任陈主导推动教育领域的“新南向政策”工作，强调让东南亚学生更方便、更快速来台就读，要把入学、留台工作不合理法令障碍降到最低，尤其是侨外生毕业后若留台创业更应松绑法令〔10〕。陈良基表示，未来“新政府”在经费许可下会选送更多新二代（指东南亚婚配子女）到东南亚留学、实习。这与民进党对陆生的态度政策形成巨大反差，也再次证明瞭民进党文化教育领域的“南向政策”具有“文化台独”策略考虑。 

　　事实上，由于历史、地理区域与大陆“文革”等因素影响，台湾与东南亚地区一直有密切的教育文化交流与合作，从上世纪50年代起就有大量东南亚侨民子女与当地学生在台求学读书，为东南亚培养了一大批“知台”人才。东南亚学生一直是台湾海外留学生的主要来源地，只是由于近年台湾开放陆生在台求学，占境外学生的比重显着上升，由2007年的2.7%上升到2015年的38.1%；东南亚学生所占比例由2007年的37.%降为2015年的24.3%〔11〕，但仍是仅次于大陆的海外生源。 

　　二、“新南向政策”面临的主要困难与前景展望 

　　（一）面临的主要困难 

　　蔡英文当局推动“新南向政策”，在复杂的亚太国际形势、敏感的两岸关系及东南亚、南亚内部政治、社会、文化巨大差异之下，要达到预期目标并不容易，面临不少困难与障碍。 

　　一是台湾开拓东南亚与南亚关系，尤其是要提升与有关国家的实质关系，必然面临国际社会一个中国框架的挑战。东南亚与南亚16国均是中国的建交国家，与中国大陆有密切的经贸关系，台湾与其中任何一个国家发展实质关系或官方关系，都会面临很大的困难。特别是在蔡英文不承认“九二共识”的情况下，台湾企图在东南亚、南亚进行“政治突破”或发展实质关系，是非常困难的，大陆是不会容许台湾当局在国际社会制造“一中一台”或“一边一国”活动的。 

　　二是台湾经济走向衰落，对东南亚与南亚经济输血功能减弱，制约“新南向政策”的推动。台湾曾一度具有较强的经济实力，通过投资与经济援助等经济手段发展与东南亚国家的关系，也曾取得一定突破，但如今台湾经济开始走下坡路，与大陆经济的实力差距拉大，与大陆对外投资、经济援助的差距越来越大，企图通过经济手段发展与东南亚、南亚国家的关系，已力不从心，将会制约与影响“新南向政策”的有效推动与落实。 

　　三是东南亚、南亚甚至南太平洋地区政治、经济、社会、宗教、文化差异性较大，形势复杂，推进“新南向政策”面临语言、文化与人才不足等方面的困难。如目前台湾东南亚语的导游人数总计不足百人，与现实需要差异很大。即使现在强化东南亚与南亚人才培养，也是远水解不了近渴，无法满足需要，会阻碍“新南向政策”的推动。

　　四是东南亚与南亚国家投资环境不佳，政策复杂多变，制约台商投资与双方经贸合作。东南亚与南亚有16个国家，各个国家的投资、贸易、税收、环保、劳工等法律政策不同，差异很大，加上文化不同，语言不通，制约了台商对这一地区的投资发展与经贸合作。日前台湾“经济部”在一份报告中指出，投资印度面临四大困难与风险，即印度政府缺乏效率的官僚体系、残缺的基础设施、法令规章的不透明以及繁杂难懂的税制，这也是台商对印度投资一直停滞不前的主因。越南等国近年更是接连发生不利台商投资的事件。一是2014年越南民众针对海峡两岸企业的暴力事件，台商损失惨重。二是2016年初台塑集团（与台湾中钢集团合作）在越南投资的钢厂，因承包商污染争议事件被迫进行巨额赔偿，对台商投资影响很大。三是台塑化学公司因越南进口关税偏高宣布将于2017年撤出在越南的成品油市场。四是在越南规划投资兴建一体化钢厂的台湾义联集团，因越南政府政策变化决定放弃这一重大投资案，先期投资的18亿元新台币将无法收回。另外，台湾中钢集团在印度设立冷轧钢厂一期已完成，原计划投资二期，但曾协商5%的关税因印度地方政府反悔提高为10%导致投资亏损严重，于日前宣布延缓二期建厂计划。可以说，东南亚与南亚投资环境的不佳严重影响台商投资布局，存在很大的投资风险。 

　　五是南海仲裁争议与南海权益之争影响“新南向政策”的推动。美、日强势介入南海争端，而且积极发展与东南亚、南亚地区有关国家的关系，以对抗与遏制中国大陆，让这一地区成为一个政治、外交、安全日益敏感复杂的地区，台湾推动“新南向政策”必然面临复杂的国际形势与两岸关系变局所带来的影响。“南向政策办公室主任”黄志芳尽管强调“南海仲裁案不会影响新南向政策”，正是此地无银三百两，实际上是担忧南海仲裁案对“新南向政策”的冲击与影响，让台湾谋求与东南亚相关国家发展关系变得更具不确定性。 

　　（二）前景展望 

　　目前岛内外普遍不看好蔡英文推动的“新南向政策”，多给予负面评价，加上上述面临的诸多困难，要实现“新南向政策”的预期目标是非常困难的。但还要客观分析与看待“新南向政策”推动的前景与效果。无论其目的与目标如何，不能简单的判断未来结果就一定是失败的，是不会成功的。事实上，由于历史与地理的关系，台湾作为中国的一部分，与东南亚经贸往来与文化交流一直是很密切的，有一定的发展基础。在新的历史形势下，全球化与区域化成为一种新的发展潮流与趋势，特别是在亚太格局发生重大变化及美日亚太新战略下，台湾当局积极推动“新南向政策”，虽然无法充分发挥达到预期限的“政治目的”，参与亚太地区区域经济整合的可能性降低，但台湾与东南亚、南亚在经贸合作、观光旅游、文化交流与教育合作等方面会取得一定进展的。 

　　一是台湾与东南亚、南亚及南太平洋国家的关系可能会有新的发展，尤其在经济、旅游、文化、教育等方面的交流合作会在既有基础上取得新进展，但双方的政治关系或实质关系难以提升，无法达到台湾当局希望建立的“策略性结盟关系”或“21世纪新伙伴关系”之目标。 

　　二是台湾谋求与有关国家签署FTA的努力会受挫，参与RCEP的可能性降低。马英九执政时期，两岸有政治互信基础，台湾与东南亚有关国家协商或签署FTA性质的“经济伙伴协议”取得一定进展，但民进党执政后因不承认“九二共识”，未来台湾与东南亚、南亚国家签署FTA性质的经济合作协定会遇到很大阻力，可能难以取得新进展。尤其是蔡英文争取台湾参与中国与东盟主导推动的“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）的目标无法实现。 

　　三是台湾与东南亚、南亚经济合作、观光旅游会有较大发展。国际经济环境变化、大陆经济转型及营商环境的变化及台湾与东盟、南亚经济发展相互需要之下，未来台湾与东南亚、南亚的经济合作、观光旅游等会取得一定发展。不谈政治因素，就经济层面而言，东南亚与南亚地区是一个正在持续发展或具潜力的发展地区，台商赴这一地区投资或双边贸易发展是一个正常、自然的现象。事实上，台商赴东南亚投资过去一直存在，有发展，有起伏，未来还会有发展，有起伏，不完全与“新南向政策”有关。没有“新南向政策”，台商仍会赴东南亚、南亚地区投资与开展经贸往来。若加上台湾当局政策上的支持与鼓励，对“新南向政策”的商贸发展与合作会有一定的促进效果。

　　台湾与东盟、南亚地区在经济上存在一定的互补性，有助于进一步发展的空间。台湾在交通电子收费、緑色运输、智慧物流、智慧健康、电子化政府、高科技产业、LED照明、云端系统、石化与太阳能等领域，“已经形成可行的解决方案或服务模式”，正是东盟、南亚等经济发展急需改进与发展的。预计未来台湾与东南亚、南亚的双边贸易与相互投资会有较大发展，同时观光旅游合作也迈向一个新台阶。台有关部门估算，鼓励东南亚旅客赴台观光，预计未来每年可增加旅游人数28万人次，增加观光外汇收入130亿元新台币。 

　　四是台湾与东南亚、南亚国家的文化教育交流合作也会有新的发展。台湾与东南亚一直有较为密切的文化教育交流。蔡英文的“新南向政策”又将文化教育交流合作列为重点，全力推动，预示着未来台湾与东南亚甚至南亚的文化教育交流会有新的发展，在某些领域可能还会有重要突破。 

　　（三）主要影响 

　　不论蔡英文推动“新南向政策”是否成功或取得怎样的进展，但作为“远中脱中”与经济对外布局多元化发展的战略目标会持续全力推动，必然会产生一定的政经影响。 

　　一是两岸关系发展雪上加霜，增大未来两岸在东南亚、南亚地区的争执与矛盾。蔡英文“新南向政策”的出发点不是建立在单纯的经济区域发展布局基础之上的，而是以“告别以往过度依赖单一市场现象”为目标的，是旨在推动“远中脱中”，是“经济台独”的集中表现。这种政策思维与区域发展战略必然会让本来就已脆弱并陷入僵局的两岸关系发展更加困难，两岸的矛盾与摩擦会持续增多，未来海峡两岸在东南亚、南亚问题上可能出现新的争执与矛盾，进一步恶化两岸关系。 

　　二是会在一定程度上恶化大陆在这一地区的外交与安全环境。蔡英文的“新南向政策”是其对外总战略的重要组成部分，一个核心目标是加强台湾与美日在东南亚、南亚的合作，配合美日亚太战略，扮演美国重返亚太战略的“伙伴角色”。如此以来，美、日、台共同推进东南亚、南亚结盟战略后，会在一定程度上恶化大陆与东南亚、南亚国家的关系，阻碍中国大陆强化与相关国家的合作，台湾会起到“成事不足、败事有余”的作用。 

　　三是影响“一带一路”倡议在这一地区的落实与推进。东南亚、南亚是“一带一路”沿线的重要节点甚至是重要合作地区，本是两岸经济合作的又一个重要历史机遇，可共同拓展“一带一路”沿线国家或地区的经济合作。然而，蔡英文提出“告别以往过度依赖单一市场现象”与大力推动“新南向政策”，是要推动“重南轻西”的两岸及涉外战略，加上两岸关系已出现“冷对抗”僵局，不仅不利两岸在“一带一路”的合作，而且会影响大陆在这一地区顺利推动“一带一路”合作建设，甚至会因政治因素加剧海峡两岸在东南亚与南亚地区的经济竞争。 

　　四是会在一定程度上分散台湾经济对大陆的依赖程度，但很难取代大陆在台湾经济发展中的特殊重要地位。受市场经济因素与台当局“新南向政策”因素的双重效应影响，未来台湾与东南亚、南亚的经贸关系会持续发展，尤其是东盟在台湾对外贸易中的地位还会在波动中持续上升，短期内台湾对东盟出口比重可能会突破20%，五年后可能会达到25%；相应的台湾对大陆出口比重会持续缓慢下降，五年后可能会降到35%左右。未来台商对东南亚、南亚投资会相应加快，对大陆投资会持续放慢。但台湾与大陆经贸关系十分密切，形成一定的产业链与经济链，存在着结构性依赖，台湾与东南亚、南亚地区经贸关系的发展，还不会改变大陆长期作为台湾第一大出口市场与第一大交易伙伴的地位。 

　　注释 ：

　　〔1〕林河名，“新南向，三大问题”，台湾《联合报》，2016年8月3日，A3版。 

　　〔2〕郭琼俐，“蔡英文提'新南向'”，台湾《联合报》，2016年9月23日，A3版。 

　　〔3〕台湾《联合报》、《旺报》，2016年4月14日。 

　　〔4〕刘静瑀，“黄志芳强调，经部三路并进，加强东协经贸关系”，台湾《工商时报》，2016年7月14日。 

　　〔5〕刘静瑀，“黄志芳强调，经部三路并进，加强东协经贸关系”，台湾《工商时报》，2016年7月14日。 

　　〔6〕林建山，“台湾经济没有'远中'的本钱”，台湾《观察》，2016年第7期。 

　　〔7〕“新南向政策的吸引力与阻力”，台湾《工商时报》，2016年6月16日，A2版。 

　　〔8〕王扬宇，“越南重罚台塑，新南向页面教材”，台湾《旺报》，2016年7月13日，A9版。 

　　〔9〕高诗琴，“前进印度有四风险”，台湾《联合报》，2016年6月12日。 

　　〔10〕张锦弘，“蔡英文交代：力推新南向”，台湾《联合报》，2016年5月5日，A5版。 

　　〔11〕李侑珊，“教育部回应：新南向与招陆生不冲突”，台湾《旺报》，2016年6月3日，A15版。 

　　（全文刊载于《中国评论》月刊2016年11月号，总第227期）