有关经济增长与收入分配的关系问题一直是经济学特别是发展经济学一个十分重要的研究课题。在上篇论述中指出,战后台湾“均富型的增长模式”作为其“经济奇迹”的突出特征,备受世人称道。但是，自20世纪80年代以来台湾这种模式发生了明显的逆转趋势，进入21世纪以后，贫富差距扩大化问题更是成为台湾社会持续关注的热点。（为了对台湾相对均衡发展模式改变这个问题进行较完整的论述，本章将21世纪相关情况提前论述）因此，台湾收入分配问题不仅是台湾经济转型发展问题研究的重要课题，作为一个典型案例，对于收入分配理论也具有明显的研究价值。本章首先阐述相关收入分配理论的发展演变，在此基础上，追寻台湾经济增长与所得分配之间关系的发展轨迹，深入探讨其相对均衡发展模式改变的原因，最后对台湾当局调节所得差距的手段及其成效进行分析。

　　第一节　有关收入分配理论的演进

　　1955年，美国经济学家西蒙.库兹涅茨（S.Kuznets）就经济增长中收入差距的变动趋势提出了著名的“倒U型曲线”假说。此后半个多世纪以来，围遶这一假说，发展经济学家们的学术争论不断，有关经济增长与收入分配的理论研究也在此过程中向前推进着。

　　一、库兹涅茨的“倒U型曲线”假说

　　库兹涅茨在1955年发表的《经济增长与收入不平等》一文中,通过对英、德、美等发达国家收入分配的长期趋势的考察提出了有关经济增长与收入分配相互关系趋势的著名假说:“人们也许可以假定,在长期的收入结构中存在着一个以不平等为特征的长期波动:在前工业文明向工业文明极为迅速地转变的经济增长早期阶段上,不平等扩大；一段时期变得稳定；然后在后期阶段上不平等缩小。”后来人们将库兹涅茨的上述假说法描绘在以横轴代表经济增长率,以纵轴代表收入分配均等程度的坐标图上,由此得出一条“倒U型曲线”。收入分配之所以会呈这样的变动趋势，库兹涅茨的解释是，进入向工业文明过渡的起飞阶段后，由于对增长具有重要意义的储蓄和资产集中在少数富有阶层，成为这些阶层及其后代获取更大的收入份额的基础；另一方面，伴随着工业化过程的是，人口由低收入的农业和乡村向高收入的工业和城市转移，从而扩大了两个部门间的收入不平等，因此，这个时期社会的收入差距会迅速扩大。而在进入经济增长后期和达到较高发展水平后，随着财税(特别是累进所得税和遗产税)、福利制度的改进和完善，将会一定程度扺消储蓄不平等的累积效应，同时在工业化和城市化早期的动荡阶段过去之后,各种因素就会趋向于提高城市人口中低收入阶层的经济地位，这些有利于收入不平等的缩小。可以看出，库兹涅茨认为关于经济增长中收入差距的变动趋势主要是由市场力量造成的。

　　在上述假说的基础上, 库兹涅茨分析了发展中国家收入分配的长期趋向。他指出，由于发展中国家的人均平均收入水平比发达国家低得多，而储蓄和资产的集中又比发达国家更为明显，因此长期收入分配在发展中国家可能比在发达国家更加不平等。这种不平等还可能持续扩大，因为发展中国家缺乏与迅速增长相联系的动态力量,因而无法阻止上层阶层藉助于过去的储蓄持续集中所带来的累积效应造成收入份额呈上升的趋势，另外，发展中国家的政治与社会体制未能通过政府或政治上的操作来有效地提高低收入阶层的地位。

　　由于具有较强的理论分析和经验支持，库兹涅茨的“倒U型曲线”假说长期以来一直成为研究收入分配理论的基本依据和重要文献。而战后巴西、墨西哥等拉美国家的发展事实也被视为对这一假说的一个验证，他们的收入分配状况在1960—1970年的经济高增长时期是急剧恶化的。

　　二、“倒U型曲线”假说受到质疑    

　　然而就在“倒U型曲线”假说几乎被视为一条已经得到证实的“规律”的时候，这一假说的真实性所面对的实践与理论方面的挑战也越来越大。20世纪60年代以来东亚各国和地区的经济发展显示出了一条与“倒U型曲线”不相符合的路径。自20世纪60年代以来的20、30年里，韩国、新加坡、台湾和香港等东亚国家及地区的经济快速增长,但同时这些国家和地区的贫富差距总的来说并没有明显恶化，台湾等地还有相当程度的改善。在理论研究方面，从20世纪80年代开始，一些发展经济学家通过观察发展中国家的有关资料分析，对“倒U型曲线”提出了公开质疑。到了90年代则有更多的经济学家对此假说提出不同意见。其中较有代表性的是，1998年Deininger-Squire在其出版的《国际不平等数据库》中，运用108个国家682份有关吉尼系数和五等分法在内的数据资料分析表明，“大约90%的被调查国家是不存在倒U型曲线这种关系。” 他们的研究还发现不平等在经济增长时期会上升，同时在经济衰退时期也同样会上升。 

　　同样，赖特（C.L.Wright）的制度假设理论也对库兹涅茨的假说提出了挑战。他认为，市场力量不是决定收入分配的惟一因素，决定收入分配状况的主要因素是机制和政府的政策。如果过度关注市场力量而忽视机制变迁和政府政策，便会对收入分配与经济发展之间的关系产生错误认识。收入分配与经济发展的关系并不像“倒U型曲线”理论所假设的那么多变，事实上，没有任何国家在其经济发展过程中收入分配都必须经历如“倒U型曲线”假设所描述的这种单一模式。此外，机制变迁和政府政策也有可能继续导致收入不公的恶化。而且，这种情况不可能得到“自我纠正”。收入分配高度不公的国家尤为如此，因为控制政治和行政权力的精英是不会贯彻那些对其利益有所损害的政策。

　　如果经济增长与收入分配相互关系不一定呈“倒U型曲线”，就有可能存在既使经济增长,又使收入差距不会扩大的途径。1990年世界银行的《世界发展报告》和联合国发展计划署的《人类发展报告》据此提出了这样的看法：只要采取了恰当的政策，增长可以减少贫困 ,增长甚至可以和平等的分配携手并进。

　　三、重新重视“倒U型曲线”假说

　　20世纪末以来，有关收入分配理论的学术争论又有了新的发展。1997年爆发了震惊世界的亚洲金融危机，“东亚奇迹”受到质疑。而拉美各国借鉴东亚的经验所采取的相关改革措施成效不彰 ,2000年底阿根廷还发生了金融危机。于是，关于经济增长与收入分配之间关系的主流观点又倾向回到“倒U型曲线”假说上 ,东亚曾经取得的成绩被认为是由于某种或某些因素在起作用 ,它们扺消了拉大收入差距的力量。经济学家们在东亚成功与失败之间寻找着共同起作用的因素，其中“教育论”较引人注目。英国发展研究所 (IDS)的Adrian Wood提出了一种模型，其中包括三种类型的劳动力 ,分别为没有受过教育的、受过基本教育的和受过高等教育的 ,他假设一国要发展技术含量较低的劳动密集型制成品产业 ,至少需要受过基本教育的劳动力。这种制成品产业的扩大将会增加这一教育程度的劳动者的收益 ,这一方面缩小了他们与高等教育接受者的收入差距 ,另一方面却扩大了与没有受过教育的劳动者的收入差距。最终的净影响如何 ,取决于这三种类型劳动力在人口中的分布。如果一国中受过基本教育的劳动人口比重非常大 ,他们所获得的收益的增加就会降低经济增长带来的收入分配的不平等性 ,而如果没有受过教育的劳动人口的比例非常大,以劳动密集型产业支撑起的经济增长就一定会带来收入差距的扩大。东亚国家由于儒家文化传统的关系 ,社会整体对教育的重视程度较高 ,因此受过初级教育的人口比重很大,这就为它们通过出口替代战略发展经济并为缩小收入差距创造了条件。但随着一国收入水平的整体提高 ,产业结构转向发展技术密集型产业时，受益最多的是受过高等教育的劳动人口 ,他们与没有受过教育的和仅受过基本教育的劳动人口间的收入差距不可避免地拉大了。换言之，东亚国家的文化传统构成了一种发展初期的优势 ,但当国民收入达到一定水平后 ,“倒U型曲线”还是会发生作用的。

　　事实上，自20世纪80年代以来，包括发达国家在内的全球的大部分国家均出现了收入差距扩大化的趋势。有关解释比较形成共识的是与“教育论”有关的“知识经济论”。一般认为，知识经济的发展会使收入差距扩大加快，李德比特（Charles Leadbeater ）在《全球化大转变》中指出：“知识经济使贫富不均变本加厉”。之所以如此，李诚教授指出，在知识经济的时代，谁掌握最新知识谁便掌握经济大权，而知识的取得只限于少数进入高等学府，特别是名校的学生。韦端教授则从产业结构角度分析知识经济对所得分配的影响，他认为，知识经济的发展使传统产业萎缩而知识密集产业快速发展，由此产生高知识、高技能人力与低知识、低技能人力的供需失衡，进而造成结构性失业增加、所得分配恶化，在此过程中，“高学历高所得，低学历求职难”的趋势更加剧了所得分配不均的状况。 

　　由上述可见，有关收入分配问题的认识在理论与实践的发展中不断加深 ,尽管目前尚未有十分一致的结论 ,但相关理论论述对于观察与分析发展中国家及地区经济发展每个阶段中的收入分配问题仍有重要的指导意义，只是要避免简单、僵化地套用某种理论，因为各个国家及地区发展中的差异性很大，具体情况要具体分析。另一方面，通过对个别国家及地区实际经济增长与收入分配关系的分析研究，也可以在某种程度上检验上述理论的适用性，推动相关理论研究完善。

　　第二节　台湾经济增长与收入分配关系的变化

　　追寻半个多世纪来台湾经济增长与收入分配之间关系的发展轨迹，可以发现其经历了由相对较均衡到不均衡的过程，中间呈明显的三个阶段，目前贫富差距扩大化问题对台湾社会的困扰日益加重。以下采用经济学界常用的衡量收入分配不平等程度的两个指标，即五分位指标与基尼系数进行分析。

　　第一阶段1953--1980：库兹涅茨“倒U型曲线”假说的例外。

　　国民党政权败退至台后，台湾经济经过几年的恢复稳定，从1953年起进入较顺利发展时期，20世纪60年代后更进入快速发展的繁荣时期。1951-1960年经济平均增长率为7.6%，1961-1970年增长率达10%，1971-1980年则为9.4%。与此同时，台湾由一个农业社会转变为工业化社会。在这过程中，台湾的收入分配没有出现“倒U型曲线”假说所描述的不平等扩大的情况，所得分配表现出相对平均化的趋势。1953年，台湾的五分位指标比率是16.52倍，所得分配情况与多数发展中国家及地区差别不大。但1960年这个比率降为8.72倍，1964年又降到5.33倍，到1972年为4.99倍,1980年进一步降至4.17倍（参见表7-1）。

　　而韩国1976年与1980年五分位指标比率均为7.95倍。至于墨西哥1977年五分位指标比率是19.9倍；巴西1972年是33.3倍。同期，台湾的基尼系数也呈逐步下降，由20世纪50年代初的0.558逐步下降到1980年的0.277。（参见表7-1）这与五分位指标比率趋势基本相同。比较而言，韩国的基尼系数1976年时为0.362,1980年时为0.39，比台湾高出许多。墨西哥1977年基尼系数是0.492，巴西1976年是0.59，又比韩国高。由此可见，这个时期台湾经济发展基本兼顾了“均”与“富”两个目标，即所谓“均富型的增长模式”，明显是库兹涅茨“倒U型曲线”假说的例外。

　　表7-1  1953-1980年户数5组别的所得分配比与所得差距

　　表格略

　　第二阶段1981--2000年：呈现正U曲线走势。

　　进入20世纪80年代以后台湾经济增长速度有所下降，但1981-1990年，年平均增长率仍达8.1％，1991-2000年平均增长率降为6.3％。而过去近30年的“均富型的增长模式”却发生了逆转趋势，从1981年起所得分配差距逐步扩大。五分位指标比率由4.21倍持续上升到1990年的5.18倍，2000年时进一步提高至5.55倍。同期，基尼系数也相应逐步上升，由1981年的0.281上升到1990年的0.312，2000年为0.326。(参见表7-2)

　　与上个阶段台湾收入差距变动走势合并观察，台湾收入差距在这个阶段形成了“正U型”变动趋势。

　　表7-2  1981-2000年户数5组别的所得分配比与所得差距

　　表格略

　　第三阶段2001--：贫富差距扩大明显加快并呈“均贫”现象。

　　21世纪以来，台湾经济增长发生了转折性变化，2001年出现半个世纪来首次的负增长2.2%，2002年后各年增长率有所回升，但大致都维持在中低增长水平,2001-2012年,台湾经济平均每年增长率仅为4.1%。在此过程中，台湾经济增长与收入分配之间关系的发展又有了新变化。一方面，所得分配不平均加剧，“正U型”的右半边曲线明显上升，五分位指标比率由上个世纪90年代的5倍多骤然突破6倍，2001年达6.39倍，为上个世纪60年代以来最高水平，2002年后有所下降，但各年基本上都仍超过6倍，2012年为6.13倍，2020年也为6.13倍。同期,基尼系数也维持相对较高水平,2001年为0.350,2012年为0.338，2020年为0.340。(参见表7-3) 

　　另一方面，所得分配情况呈现“均贫”现象，贫穷扩大化趋势明显。由于经济增长缓慢甚至衰退，全体可支配所得与平均每户可支配所得几乎停滞不前或呈下降走势。2000年全体可支配所得新台币58734亿元，2001年下降为58468亿元，到2003年后才缓慢回升,2012年为74601亿元。平均每户可支配所得，2000年为新台币891445元，2001年下降为868651元，直到2005年回升到894574元，才开始略超过2000年的水平, 2012年为923584元。而就户数5组别的可支配所得来看，2000-2012年，除了最高所得第5组由1748633元逐年上升至1846116元外，其它4组大致均呈下降走势，其中，最低所得第1组由315172元下降至301362元。 “均贫”现象发展的结果使全家平均收入低于当局规定的最低生活费的低收入户数及人数明显上升。低收入户数由2000年的6.65万户增至2010年的11.22万户；低收入户人数也由2000年的15.61万人增至2010年的27.34万人。

　　表7-3  2001-2020年户数5组别的所得分配比与所得差距

　　表格略

　　从上述近70年来台湾所得分配发展过程看，台湾在经历了约30年的“均富型的增长模式”后，从20世纪80年代起所得分配差距逆向转成逐步扩大，21世纪后差距更明显扩大。需要强调说明的是，这些还只是统计数据可表现的部分，是以薪资报酬、产业主所得、财产所得及移转所得为统计依据的差距。如果加上不能统计或并未统计的财富，如，土地、股票等资产所得，台湾社会实际贫富差距则大得多。土地一向是台湾最主要的财富项目之一，在每次转手及地目变更后都会产生巨大财富。但台湾当局计算土地价值是依公告地价，而一般公告地价约为实际市场价格的五、六成， 因此土地交易后的获利所得，事实上被严重低估。另外，台湾“科技新贵”除拥有高额薪资外，通过分红制度获取的股票资产数额远超过薪资，而这部分收入未计入“薪资报酬”中， 因此其实际所得收入也被大为低估了。

　　正因为如此，台湾社会实际感受贫富差距的程度远远大于有关数据表现出的大小。21世纪以来，以“反贫穷”为诉求的各种民众游行活动接二连三发生，已深切反映出台湾社会对日益扩大化的贫富差距问题越来越难以忍受了。

　　第三节　台湾相对均衡发展模式改变的原因

　　台湾相对均衡发展模式为什么会在20世纪80年代后发生逆转？深入思考这一问题不仅对瞭解台湾经济转型发展具有现实意义，对收入分配问题的研究也有理论意义，而为了对比分析均衡发展逆转的原因，还有必要先回顾一下之前相对均衡发展的原因。

　　一、相对均衡发展模式形成的原因

　　理论上，政府通过累进税制及社会福利制度等手段可以改善所得分配状况，西方国家及地区早期经济发展中也是这么做的。但这却不是台湾20世纪80 年代以前形成“均富型的增长模式”的主要原因。这个时期台湾个人综合所得税规模小，影响有限，当局在社会福利方面的财政支出也十分有限，直到1980年当局移转收支使所得差距缩小的倍数仅0.132倍 (当局移转收支前为4.305倍，之后为4.173倍)。事实上，正如前述赖特的制度假设理论所指出的，机制变迁和当局政策是对这个时期台湾所得分配改善产生影响的主要因素。

　　(一)土地改革及优先发展农业的策略

　　库兹涅茨说明经济增长会带来收入不平等的原因之一是，对增长具有重要意义的储蓄和资产集中在少数富有阶层，成为这些阶层及其后代获取更大的收入份额的基础。而台湾在经济发展初期进行了较有成效的土地改革，通过“公地放领”及“耕者有其田”等一系列政策措施，将土地资产重新分配，改变原来土地高度集中于少数地主手中的状况，这在提高农民改良土地增加生产积极性的同时，也为日后收入分配相对平均打下了一定基础。而当局随后采取优先发展农业的策略及大量兼业农的出现，则进一步促进农业部门家庭平均收入与非农业部门家庭平均收入之间差距的缩小。1964年农家平均每户可支配所得为新台币27995元，为非农家平均每户可支配所得的96.59%，此后随着工业化进程，这一比率所有下降，但1980年时仍达81.57%。

　　(二)大力发展以中小企业为主体的劳力密集型出口工业 

　　从20世纪60年代起蓬勃发展的劳力密集型出口工业，使台湾在实现工业化的同时，较充分地解决了社会就业问题，使较低层劳动力的经济状况有可能随着工业化进程而改善，社会贫富差距问题不那么突出。台湾的失业率从1960年的4.0%逐年下降到1970年的1.7%，此后10年大致都维持在2%以下，1980年为1.2%。同时，台湾劳力密集型工业是以广大中小企业为主体，大量资本规模小、人数不多的中小企业的存在，减少了私人资本的过度集中，有利于收入分配的均衡化。

　　(三)重视发展教育的政策，有助于收入的公平分配

　　英国发展研究所 (IDS)的“教育论”十分适合于台湾情况。战后台湾在自然资源贫乏、资本也较短缺的情况下，只有人力资源较丰富，当局比较重视发展教育，提高人力素质。台湾在20世纪60年代中期以前，实施小学义务教育，普及小学教育。从1968年9月起对中学（初中）也实行义务教育，完成了普及初中教育的任务。大量“受过基本教育”的人口的存在，既满足了技术层次较低的劳动密集型产业发展的需求，同时，随着产业的迅速扩张，他们收入的增加产生了降低经济增长带来的收入分配的不平等性的效果。

　　(四) 采取控制人口增长和劳动力自由流动的措施

　　台湾在人口政策上，采取限制人口增长的措施，使经济中“分红”者相对减少。面对1950年前后由大陆迁台的人口大幅增加，台湾实行“家庭计划”，鼓励一个家庭两个孩子刚刚好，少生优生成为当时的一种时尚。台湾人口增长率从1960年的3.5%逐年下降到1980年1.9%。而劳动力的相对不足使得女性劳动力和较低技术劳动力的使用量上升，这些劳动力的工资收入水平也随之上升，由此导致经济增长中收入分配差距的缩小。而在劳动力政策上，台湾实行劳动力自由流动的措施，通过市场机制一定程度上改善分配状态。台湾在户籍管理上实行的是“登记制”而不是“限额制”，即只要劳动者找到住处和工作，就可以登记为当地的居民。劳动力就业的行业和工种也没有地区人口的限制。这样，劳动力市场没有进入的障碍，劳动力可以根据劳动力市场的供求情况自由流动，选择适合自己的较高收入的工作。如果存在工资差别，低工资者就会与高工资者进行工作的竞争，使得高低工资差距缩小。这样，经济效率得到提高，同时分配状况也得到改善。

　　总体而言，在20世纪80年代以前台湾收入分配呈均衡化趋势，是在特定历史条件下各种“机制”与“政策”综合作用的结果，当历史条件与“机制”及“政策”发生改变时，这种趋势也就随之改变。

　　二、相对均衡发展逆转的原因

　　如前所述，20世纪80年代以来收入差距不断扩大的趋势在全世界具有普遍性，因此引起台湾收入差距扩大的原因应与其他国家及地区有共同之处，即一般性原因。但各国及地区所处的环境与采取的政策不同，造成收入差距扩大的原因难免又有差异性，即特殊性原因，特别是台湾由过去的均衡发生逆转，这种特殊性原因更值得关注。

　　(一) 一般性原因

　　前述提及，人们将20世纪80年代以来全球大部分国家及地区均出现了收入差距扩大化趋势主要归因于知识经济的发展。在台湾也不例外，主要表现为知识经济的发展使产业结构发生了明显变化，在传统产业逐渐萎缩而知识密集产业快速发展的过程中，结构性失业人数的增加与工资差别的扩大等因素导致了所得分配不均的状况。

　　自20世纪80年代中期起台湾产业结构发生明显变化，服务业迅速崛起成为产业构成的主导部门，而制造业所占比重逐年下降；与此同时，制造业由传统的劳力密集产业向以电子信息产业为主的技术密集产业转型升级。这对低所得家庭的就业状况带来双重冲击，一方面，低所得家庭所得来源主要依赖工作所得的工资，长期以来制造业为这个群体提供了最主要的工作机会，传统制造业的萎缩减少了他们的工作机会；另一方面，低所得家庭又主要是低教育、低知识的群体，难以达到技术密集产业所需的知识要求。据台湾“主计处”调查资料显示，1980-2000年最低所得组平均每户就业人数由1.46人降低到0.68人，而最高所得组平均每户就业人数则由2.65人微降为2.41人，同期，后者为前者的倍数由1.82倍扩大到3.54倍。

　　产业结构的快速变化还引起不同产业别间的工资水平差别扩大，使低所得家庭处于不利的地位。20世纪80年代以后，最能吸收低所得家庭的制造业、营造业等的工资涨幅明显低于水电燃气业、金融保险业等。1980-2000年制造业平均每月工资，从8043元增至39080元，而以公营的员工为主的水电燃气业则从13451元增至88348元，后者为前者的倍数从1.67倍提高到2.26倍。制造业与金融保险业的差距也大致如此。 而在制造业内，传统产业与高科技业工作报酬的差距更是突出，高科技产业除了薪资报酬远高于传统产业外，还有通过分红制度获取的高额股票资产。

　　与工资水平密切相关的是教育程度的高低。教育在以往台湾经济发展中扮演所得分配平均化的重要角色，但在知识经济发展的时代由于对高知识、高技能人力的强大需求，教育反成了收入分配差距扩大的重要因子了，不同教育程度之间的所得收入差距逐步扩大。1999年研究院(所)教育程度的平均每人可支配所得为103.66万元新台币，而补习自修或不识字的平均每人可支配所得仅为13.43万元。2000年前者进一步增加到103.96万元，而后者则减为12.72万元。

　　观察历年台湾所得总额的来源构成可见，受雇人员报酬为4项来源中的最大项，约占55-60%，因此，工资报酬是决定个人间所得分配的重要因素，工资报酬差距拉大，将导致所得分配的不平均化。这就是随着知识经济的发展，台湾所得分配状况发生逆向转变的重要原因。

　　(二)特殊性原因

　　在瞭解台湾所得分配状况发生逆转的一般性原因之后，更应该认识的是因政策的失误而造成的特殊性原因。

　　1.泡沫经济造成的恶果之一

　　台湾在20世纪80年代中期后出现总体经济严重失衡，泡沫经济严重。大量资金竞相追逐房地产与股票，造成房地产及股票价格急剧上涨。少数拥有土地者无不成了巨富，特别是台湾当局计算土地价值是按公告地价而不是市场价格，又使得土地交易者得以逃避巨额的税款。据台湾当局财政主管部门的统计资料，1976-1996年间，土地交易者共获利10.03万亿元，但只缴了1.4万亿的增值税，税率大约只有1/10，远低于税法所规定的40%至60%。而没有土地和住房的工薪阶层则可能尽其一生的收入也无法购得一处住宅。在股票市场，少数“大户”及大财团利用自身雄厚的资金来操纵股市，获取暴利。据统计，1980-1998年，台湾上市公司的股票市值从2191亿元，增长到8.38万亿元，平均每年增加22.4%，而且股票交易所得不课税，财富因此迅速向少数人集中，社会贫富差距明显扩大。

　　2.税制不公平对所得分配的影响

　　台湾从1960年开始实施了30年的《奬励投资条例》，接着自1991年起实施《促进产业升级条例》，都是以税收减免方式为促进产业与经济发展的手段。长期、大量的政策性减免税，除了导致税基的明显缩减外，就是造成税制不公平。根据传统的财政学，所得税制通过累进税率可以达到量能课税的公平性，进而有助于平均社会财富。但台湾一方面综合所得税中减免税项目繁多，并对各类产业广泛提供股东投资扺减的优惠，另一方面证券交易所得免税，这就使得所得税制在实质上已不是对富人课税，而是窄化为薪资税性质。这种情况在20世纪80年代后随着产业结构的调整升级更显得突出。根据台湾当局财政主管部门“财税资料中心”的统计资料，1998年全台湾所得来源中，只有55.7%的所得来自受雇人员的薪资报酬；产业主所得则为16.0%，但是在综合所得税来源上，薪资所得者却缴了72.3%的税，企业主只缴5.3%。这种“劫贫济富”的税制，不但无法有效发挥改善所得分配的功能，而且由于高所得或资本利得长期免税，造成税负不公平，助长所得分配的恶化。

　　2000年以来，民进党当局为了兑现选举诺言及刺激景气需要，又相继采取了一系列新的减税或免税政策，进一步加剧台湾税制的不公平。如，扩大传统制造业五年免税；制订企业购并法，免征企业并购的印花税、契税、证交税与营业税；企业营运总部与运筹中心特别免税；企业与金融机构合并享受减免优惠；制订金融资产证券化条例，免征印花税、契税、证交税与营业税；特殊目的的信托财产收入比照银行业营业税率课征等等，这些税收减免措施几乎都是为财团、企业量身订做的，富人的税负因此变得更少，有时甚至不用缴税反而可以获得退税。根据台湾立法机构国民党团公布的特定企业损益年报表，2001年与2002年“大陆工程”税前净利各为3.04亿元与6.7亿元，2001年依法不用缴税，2002年只需缴税1400万元；同期“富邦金控”的税前净利分别为6.3亿元与92.05亿元，2001年不用缴税，2002年则可获退税2.1亿元；“国泰金控”这两年的税前净利分为1.3亿元与128.7亿元，缴税情况也分别是不用缴税与获退税2.1亿元。这些例子十分典型地反映了台湾现行税制不公平、税负分配不均的情况。

　　值得关注的是，上述税制不公平状况持续延续至今，不仅没有改善反而更加严重。据台湾立法部门预算中心的报告显示，2019年度，综合所得总额超过200万元，扣掉免税额、扣除额后的所得净额为零，因而免缴税者高达267户，其中还有2户所得超过2000万。

　　3.当局的移转收支效果小

　　由于税制公平性的严重扭曲，使得台湾当局无法有效发挥税收调节社会分配的功能，而在社会福利方面，虽然以1980年通过《老人福利法》、《社会救助法》与《身心障碍者保护法》三法为标志，台湾的社会福利有了较快的发展，但至1994年，社会福利支出占当局总预算支出的比例仅达8.9%。20世纪90年代中期起台湾实施《全民健康保险法》后，社会福利支出的增加才较明显，在总预算支出的比例逐步上升到两位数。总体而言，20世纪80-90年代台湾通过当局移转收支改善所得差距的成效仍不明显。当局移转收支使所得差距缩小的倍数1987年以前均在0.2倍以下，90年代中期以前则在0.5倍以下，90年代中期后才较明显增加，2000年为1.02倍，2020年为1.30倍。

　　在上述种种不利因素造成台湾收入差距转呈扩大化趋势的基础上，进入21世纪后台湾总体经济持续低迷不振使得这种趋势进一步加剧。

　　三、21世纪经济不景气加剧社会贫富差距的扩大

　　2000年台湾岛内政局发生巨大改变，新上台的民进党不但没有对长期积累的结构性经济问题进行有效改革，而且以政治斗争为中心工作、以选举胜利为首要任务，造成岛内政局动荡不安、两岸关系紧张对峙以及财经政策摇摆不定等一系列不利经济发展的新变数，再加上国际经济不景气的因素，台湾经济因此发生转折性的变化，陷入持续低迷甚至衰退的困境。2008年以来国民党重新上台执政,台湾经济低迷不振的格局依然没有改变,2008-2012年经济增长率平均仅达3.6%。2016年以来，台湾仍陷于“闷经济”窘境之中。总体经济持续低迷不振，进一步激化了台湾社会所得分配不均的问题。

　　(一) 失业率快速上升

　　自1996年起台湾整体失业率呈上升走势，但至2000年止，失业率尚能维持在3.0%以下。2001年失业率升至4.57%，2002年再升至5.17%，连创历史新高。广义失业率从4.43%升至7.26%。2003年之后台湾失业率有所回降，但2009年受全球金融危机的影响，失业率再上升至5.85%，广义失业率7.35%。失业人口则从2000年的29.3万人增至2002年51.5万人，再增至2009年的63.9万人；受失业波及的人口由66.4万人增至112.9万人，再增至136.3万人。失业者的平均失业时间也不断增加，与1996年相比，2001年失业者平均失业时间由20.45周增至26.13周，2002年进一步增至31.9周，2009年仍为27.5周。因此近年来台湾越来越多的人生活在“失业恐惧症”中，或者常常要承受“无薪假”之无奈。失业率的居高不降，就意味着贫困人口的增加、社会贫富差距的不断扩大。而在“失业恐惧症”中受到冲击最大的仍是最低所得组人群，其平均每户就业人数由2000年的0.68人再降低到2003年的0.62人，2012年则为0.5人；而最高所得组平均每户就业人数则由2.41人略降为2.35人及2.28人。

　　（二）工资水平停滞不前

　　由于经济持续不景气，产业结构发展失衡等原因，21世纪以来台湾整体工资水平呈停滞不前状态，而且不同产业别的工资差别进一步拉大，加速了台湾收入差距的扩大化。根据台湾“主计总处”的资料，按2011年固定价格计算，2000年台湾工业服务业平均薪资即达到46605元新台币，而到2012年却减少为45019元新台币，12年间台湾实际工资水平不涨反降，减少了约3.4%。不同产业别的工资差别方面，2000-2012年，工资水平较低的制造业平均每月工资38914元提高至43994元，营造业的平均每月工资，从38897元提高至42728元；而工资水平较高的电力及燃气供应则从91805元增至92457元，金融保险业也由60872增至76952元。不同产业别的工资差别持续扩大。

　　第四节　台湾所得差距的调节手段分析

　　面对以往“均富型增长模式”的改变，特别是21世纪以来台湾所得差距扩大化与贫穷增加问题日益突出，与大多数国家及地区一样，基于社会正义原则，台湾当局采取了重分配的手段来应对这种发展趋势。那么，台湾调节所得差距的主要手段及其特点是什么？其改善社会贫富差距的效果如何？台湾的重分配模式对转型期台湾经济社会有何影响？是否真正达到了维护社会正义的目的？

　　一、所得差距的调节手段

　　所得分配涉及初次分配和再分配两个层面。初次分配由市场调节，涉及所得在市场参与要素之间的分配，表现出效率的一方面；而再分配则是运用政府以及社会的力量，降低所得差距，对追求效率过程中忽略的公平进行弥补。因此，再分配是降低贫富差距、缓解贫穷问题、维护社会正义的重要方法。而税收政策与社会福利制度等通常是各国及地区进行所得再分配的最主要手段，台湾亦大体如此，但有其自身的特点。

　　（一）税收政策手段

　　税收是一国及地区收入的主要来源，也是所得分配的重要工具，与所得分配直接相关的税种主要有所得税、财产税两大类。所得税是国家及地区就法人或个人的所得（包括营业所得，劳务所得和投资所得等）征收的一类税收。所得税一般采用累进税率，所得多者多征，所得少者少征，无所得者不征，对收入再分配维护社会公平可以起到较为明显的作用。财产税是以纳税人所有或属其支配的财产为征税对象的一类税收。各种财产除了可以带来财产性收入外，还会因财产差异实质上引起机会不平等而形成收入不公平。对财产征税，可以削弱机会不平等的差异，为较公平地取得收入创造条件。因此财产税作为所得税的补充，对调节分配，维护社会正义有着重要的作用。

　　台湾的所得税和财产税同样是赋税领域的重要税种。其所得税分为针对自然人的综合所得税和针对法人的营利事业所得税。前者针对个人全年所有的收入所得，后者则主要针对公司法人、独资合伙企业以及合作社等的所得征收累进税（1998年后实施营利事业所得税与个人综合所得税“两税合一”制度）。财产税则主要包括遗产与赠与税，地价税，田赋（1988年起停征），土地增值税，房屋税和契税几类，分别对不同的财产种类征收税赋。据台湾财政主管部门统计处资料，2010年台湾累计征收所得税净额新台币5903.8亿元，占税收总额的36.4%；累计征收各类财产税净额新台币2487.1亿元，占税收总额的15.3%，二者合计共占税收总额51.7%。由此可见，台湾超过半数的税收来自所得税和财产税这两大税种，二者不仅为台湾财政收入主要来源，也为其调节所得差距的重要手段。

　　表7-4   历年所得税与财产税的规模与比重

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　　（二）社会福利政策手段

　　台湾的社会福利政策，主要是通过当局支出对弱势群体进行救助。按台湾所谓“宪法”增修条文规定，社会福利包含社会救助、福利服务、民众就业、社会保险及医疗保健等五项， 涵盖了贫穷问题，福利服务，失业保障，全民健保等方面。20世纪80年代以后，台湾社会各方面进入转型期，社会福利事业也蓬勃发展起来，通过了一系列相关法律，如有“社会福利三法”之称的《老人福利法》、《残障福利法》和《社会救助法》，以及《职业训练法》、《劳动基准法》、《就业保险法》、《少年福利法》、《年金法》等等法律，并陆续进行修正完善，由此建立起了相对健全的社会福利法律体系。除系统性的立法外，台湾还有相关社会福利政策措施，如1994年“社会福利政策纲领”，2004年“社会福利政策纲领”修正版等。2008年马英九上台后，新的社会福利措施则包括“马上关怀”、“工作所得补助方案”、“青年安心成家”以及一些短期促进就业等措施。

　　在上述众多法律政策和措施的支撑下，台湾进入转型期以来，当局的社会福利支出相应大为增加。1980年-2010年，台湾社会福利支出总额由新台币382.2亿元增加到4154.3亿元，社会福利支出占当局总支出的比重，从20世纪80年代中期的个位数上升至2010年的16.18%。这对台湾社会减少贫穷，降低贫富差距，维持社会正义发挥了重要的作用。

　　表7-5  历年社会福利支出规模与比重

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　　二、所得差距调节手段的效果

　　以上分析说明，转型期台湾的所得税、财产税收入与社会福利支出在数量上都相当可观，并呈不断增加之势。但作为所得差距的调节手段，税收政策与福利政策的实际调节效果如何还需要结合专门的统计调查资料进行分析。

　　（一）调节所得差距和扶助贫穷的效果

　　首先看台湾当局调节分配手段对所得差距倍数的影响。图7-3显示1980年以来，台湾当局移转收支（包括税收与社会福利支出）对所得差距倍数的影响。图中两条曲线分别代表当局移转收支前后五等分位所得差距的倍数，二者之间的距离代表了当局移转收支对这种差距抑制的效果。由图7-3可见，1980年移转收支前五等分位所得差距的倍数为4.3倍，移转收支后减少为4.17倍，调节效果仅0.13倍，在图中几乎表现不出来。之后随着所得差距的扩大，当局移转收支的抑制效果也逐渐明显，图中在移转收支前和移转收支后两条曲线之间的距离逐渐拉大就清晰地显示了这一点。2010年移转收支前所得差距倍数已经高达7.72倍，而移转收支后这一倍数降为6.19倍，调节效果达到1.53倍。由此可见，台湾当局移转收支逐渐增强的调节效果在一定程度上缓解了社会贫富差距的扩大。

　　其次观察台湾当局在缓解贫穷问题上的作用。表7-6为抽样调查年份贫穷家户（低收入户）收入主要来源。从中可见，在调查年份台湾贫穷家户收入主要来自当局财政补贴，大部分年份的当局财政补贴占其收入来源的半数以上，2008年甚至高达67.43%。这表明台湾当局社会福利支出在扶助贫穷方面的作用，同时也表明台湾贫穷家户生活对当局财政的依赖。不过，由于当局财政补助只能在短期帮助贫穷家户缓解生活窘迫程度，却不能使其脱贫，伴随着台湾贫穷家户和人口的增多，其对当局财政状况也将带来越来越大的压力。

　　表7-6  台湾贫穷家户主要收入来源

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　　（二）税收政策与福利政策的不平衡效果

　　以上分析可见，台湾当局的移转收支整体而言对所得差距调节和扶助贫穷家庭起到了一定的积极作用，但其中租税手段和福利手段所发挥的作用却是大相径庭的。

　　表7-7显示1981年以来台湾当局移转收支对所得差距的缓解效果。从中可见，对所得差距影响中租税效果一直维持在0.1倍上下，1986年为0.108倍，到2010年仍然维持在0.11倍的水平，几乎停滞不前。而同期当局移转收支前的所得差距倍数则从4.784倍上升到7.72倍。就理论而言，累进税制作为社会收入差距的自动调节器，应当在所得差距扩大时调节效果高，所得差距小时调节效果低。对照台湾税收调节和所得差距倍数的变化，台湾税收政策的调节效果不佳显而易见。

　　而社会福利政策的调节效果则明显持续扩大，其从1981年的0.025倍大幅提高到2010年的1.42倍，30年间增加了56倍。截止2010年，台湾当局移转收支效果中社会福利效果已占93%。换言之，台湾当局调节所得差距的作用几乎全部表现在社会福利支出的效果上，税收调节的效果微乎其微。图7-4显示1981年以来台湾税收效果和社会福利效果占当局移转收支总效果的比重，从中明显可见，台湾调节所得差距的租税手段和福利手段之间存在严重的不平衡性。

　　表7-7 台湾福利及租税等效果对可支配所得分配的影响

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　　三、所得差距调节手段的影响

　　综上所述，在调节所得差距和缓解贫穷方面台湾当局的移转收支在整体上取得了一定的效果，但明显存在不足，突出表现于税收与社会福利这两种主要调节手段效果上的明显失衡。这种严重扭曲的重分配模式，不仅大大削弱了当局调节所得差距的应有成效，而且对转型期的台湾经济与社会造成明显的不良影响。

　　（一）失衡的重分配手段导致当局财政恶化

　　台湾所得差距调节手段的严重不平衡性，反映出台湾当局财政政策低收入高支出的结构性问题。进入转型期以来，台湾税收占GDP比重呈明显下降趋势，长期处于较低水平。据“主计处”的统计资料，2008年台湾不含社会安全捐的租税占GDP的比重为13.9%，同年日本的比重为17.3%，韩国为20.7%，美国为19.5%，台湾与这些国家及地区相比均处于最低水平。2010年台湾税收比重再降为11.9%，比城市型的新加坡的13.4%还低。 与此同时，台湾的财政支出却不断扩大，社会福利支出即是其中最明显的一项。如前所述，1980年-2010年，台湾社会福利支出总额由新台币382亿增加至4154亿元，30年间增长了近10倍，年均增长率达到33%。而根据财政主管部门“统计处”资料，2011年台湾社会福利支出达新台币4579亿元，较2010年增长10.24%。这种失衡的重分配模式，必然导致两个结果，一是不断扩张的社会福利支出由于没有税收增长的持续支撑将难以为继；二是长期的低收入高支出，必将加剧财政恶化的程度。

　　事实上，台湾财政从20世纪80年代末90年代初起就已发生转折性的变化，财政赤字不断扩大。21世纪以来，台湾财政进一步恶化，财政入不敷出的局面愈益严重。根据台湾财政主管部门统计，2010年台湾“各级政府”财政赤字高达新台币4513亿元，占当年“各级政府”支出总额的17.6%。长期的赤字财政使台湾当局积累了巨额债务负担。据统计，2010年台湾“各级政府”一年以上未偿付债务余额达新台币51922亿元，比2009年增加9.43%，是当年财政支出的两倍多。而2011年债务余额更是高达56512亿元，较2010年增长8.36%，人均债务负担高达新台币24.5万元。 按照台湾《公共债务法》规定，“当局及各地方政府” 所举借之一年以上公共债务未偿余额预算数，合计不得超过前三年度名目生产毛额平均数的48%，其中当局财政的上限值则为40%。而2011年，台湾“各级政府”一年以上债务余额占2008-2010年国民生产毛额平均值为42.55%，其中当局财政一年以上未偿还债务余额为46045亿元，占前三年国民生产毛额平均数的34.67%，二者距其债务上限的差距都仅剩下不到6%。

　　（二）税制不公平妨碍其发挥作用并伤害社会正义

　　台湾税收手段无法有效发挥调节所得差距的作用的深刻原因在于其税制本身的不公平，突出表现在税基受到严重侵蚀。

　　首先，台湾所得税制存在证券交易所得免税、土地不按市价课税、海外所得不课税等明显的税基缺口，这些税基缺口大都与资本利得有关而与工薪所得关系不大；而从事资本交易者往往财资雄厚，较易进行避税，工薪阶层则几无避税的可能。这就使得台湾的所得税制在实质上已不是对富人课税，而是窄化为薪资税性质，不但无法有效发挥改善所得分配的功能，而且由于高所得或资本利得长期免税，造成税负不公平，助长所得分配不公的恶化。由表7-8可见， 2008年台湾综合所得税各项纳税额来源中薪资收入占其中的71.1%，而作为资本利得的股利和财产交易收入作为税源只占总额的14.58%和0.24%。进一步考察各级距申报所得税的收入差别可以发现，年收入应纳税所得净额越高者其收入来中来自薪资部分越少，而来自股利等资本利得收入越多。应纳税净额达到1000万以上级别人群股利所得竟高达69.22%，而薪资收入只有19.29%。而应纳税收入净额在41万以下的人群中，其股利收入在总收入中比例只有6%强，四分之三以上的收入是薪资所得。由此可见，台湾中下阶层收入主要来自薪资，而高所得阶层收入主要来自于股利等资本利得，但台湾的累进综合所得税却主要从薪资收入获取其税源，使得本应发挥“劫富济贫”作用的综合所得税失去了其本应有的降低所得差距的作用。

　　其次，台湾长期以来实施《奬励投资条例》、《促进产业升级条例》及《产业创新条例》等法规，给予企业的税收减免及补贴退税等一系列优惠措施也造成了营利事业所得税税基缺口。根据“主计处”统计资料，2008年台湾“所得统计”中，营业盈余为新台币4094.48亿元，而在税收统计年报中，报征营利事业所得税的核定课税所得额只有新台币1059.73亿元，仅占“所得统计”营业盈余的25.9%，剩余近3/4的部分则通过各种途径免于纳税。 台湾《天下》杂志资料显示，2009年已公布财报的上市柜企业，最赚钱的10家，赚的钱只缴了9.97%的所得税；15家获利30亿以上的企业，税率不到10％；有获利但没缴税，甚至有退税的企业有54家。而一般上班族的所得税率则高达21％至30％。 正因为台湾的税制漏洞严重扭曲了税基，明显偏向于富人，台湾税收手段调节所得差距的作用微乎其微也就不足为怪了。

　　表7-8  2008年度综合所得税各类所得各级距申报统计情况

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　　（三）异化的福利政策无法真正体现社会正义

　　尽管台湾调节所得差距主要依赖于社会福利政策，对于维护社会正义具有重要的作用，但社会福利政策本身的缺陷也不容忽视。在转型期的台湾社会，由于选举制度和社会福利制度的不健全，加上社会福利政策具有惠民特性，社会福利政策往往异化为政治选举中拉拢选票的工具，无法真正体现社会正义。

　　台湾福利政策异化的突出表现即是每逢选举政治人物就大笔开出社会福利政策支票。参选政党为了争取某一群体的更多选票，就宣布若当选将会采取有利于该群体的福利政策；而作为竞选对手的政党为了保持该群体的选票往往做出相应的福利政策的许诺，从而使得台湾福利政策成为变相的买票工具。从1993年澎湖县县长选举中的“老年年金”议题到2000年的“三三三安家专案”再到2004年、2012年的“老农津贴”争议，台湾历次大小选举过程中处处充斥着福利政策的种种承诺。这种为选举目的而开出的福利政策支票大都偏离了福利政策的本意，不仅无法真正照顾弱势群体，维护社会正义，反而会对社会正义造成伤害。

　　首先，为选举而滥开的福利政策支票常常罔顾经济资源限制，因而难以有效落实执行。2000年台湾大选后陈水扁福利政策支票的跳票即为典型例证。2000年大选前夕，民进党候选人陈水扁许诺台湾民众当选后实施“三三三安家专案”和“五五五安亲照顾方案”等一系列福利政策。但是甫一执政，即因经济衰退而宣布“优先发展经济，社福暂缓”，许多福利政策承诺因此未能兑现，而在其任内台湾经济始终未能真正走出衰退，相关许诺的福利政策便不了了之。台湾政党在选举前后对待福利政策态度的巨大差异，根本原因就在于其以选举为中心的政治策略，选举之前为了获得选票而大开福利政策支票，执政之后却不得不面对现实的经济和财政资源限制。这种不负责任的立场与态度，最终伤害的还是普通民众和台湾的社会正义。

　　其次，作为选举支票的福利政策承诺割裂了福利政策的系统性和完整性，降低其维护社会公益的效果。而无法建立完善的福利制度就难以有效遏制福利政策异化为选举工具，形成一种恶性循环。多年来“老农津贴”议题一直在选举中激烈博弈就反映出台湾社会福利制度化的困境。台湾的老农津贴的发放始于1995年“老年农民福利津贴暂行条例”，当时的标准为每人每月新台币3000元。2004年台湾大选时，为了争取选票，老农津贴调升到每人每月4000元，不过规定以后每5年调升一次。但此项制度在2005年即被打破，在该年12月县市长、县市议员、乡镇长“三合一”选举中，老农津贴调高至5000元标准。2007年又再调高到6000元标准。在2012大选的激烈竞争中，老农津贴又被各政党要求提高。马英九当局原来决定根据物价等指标确定老农津提升办法，增加老农津贴316元，希望使其朝向制度化方向规范以免再受选举操纵；但是面对选举压力最终还是决定自2012年元旦起，老农津贴由现行的每月6000元，提高为每月7000元，四年后再根据消费者物价指数增长率调整。还同时制定了提高身心障碍者生活补助费等八项社会福利措施。由此可见，台湾当局虽然曾试图对社会福利政策进行制度化改革，但是在选举压力下都不得不让步。

　　台湾的社会福利政策明显已经异化为选举的工具的现实，是与台湾政治文化有着深刻的联系，台湾社会福利制度的健全还有很长的路要走。而选举中种种福利政策的承诺具有短期性、随意性、非制度化的特点，又会在很大程度上损害社会福利政策维护社会正义的效果。

　　综上所述，由于台湾长期以来税基受到严重侵蚀，税制十分不公平，台湾当局调节所得差距的扩大只能主要依赖社会福利支出的不断增加，税制的调节效果十分微弱。而在民主制度不成熟与社会多元化的背景下，台湾社会福利政策又往往沦为政治选举的工具。这种严重扭曲的重分配模式，不仅使台湾当局调节所得差距的效果有限，而且对台湾经济与社会造成明显的不良影响，难以真正达到维护社会正义的目的。要改变这种状况，无疑必须改革弊端重重的税收制度与严重异化的社会福利政策，但基于台湾政治现实，这种改革显然将是长期而艰巨的系统工程。