在传统发展经济学中，经济转型一般是指发展中国家及地区从农业社会转向工业社会，即所谓发展转型，而对体制转型问题则较少讨论，后者通常指社会主义国家及地区从计划经济体制转向市场经济体制。战后台湾作为“东亚模式”的典型地区，却是除了经历发展转型外，也经历过经济体制渐进转型的过程。如前所述，战后初期在特殊的政治经济环境下，台湾形成了较典型的所谓“政府主导型”经济管理体制，其后近40年中适应内外经济形势的变化，逐步向市场经济体制调整，使生产关系能够比较适应社会生产力发展的需要，从而促进了台湾经济的顺利发展，创造了“经济奇迹”。但是，台湾经济体制真正较全面的变革转型则是在20世纪80年代中期以后。在经济“自由化、国际化、制度化”的改革原则指导下，台湾对贸易、外汇、金融、投资及法规制度等领域进行了一系列变革，在渐进过程中逐步建立起市场经济体制，为台湾的发展转型提供较有力的保障。

　　第一节　体制变革的背景与政策

　　进入20世纪80年代后，世界经济思潮主流已由长期占主导地位的主张积极政府干预，扩张有效需求的凯恩斯主义回归市场与价格机制。在英国保守党撒切尔夫人与美国共和党里根上台主政后，提出了一整套新古典主义的、主张自由市场经济的理论与政策，台湾经济界长期坚持经济自由信念的学者的观点也逐渐占上风。但是，这个阶段推动台湾经济体制变革的根本动力还是来自台湾经济自身发展的需要。由于面临产业升级的重任与国际经济格局变动带来的压力，台湾仍然带有明显“政府”干预的经济管理体制已无法适应新形势，大力推动改革、排除体制障碍势在必行。

　　一、变革的背景分析

　　(一)产业升级转型的体制障碍日益突出

　　原有体制无法适应产业升级转型的需要，主要表现为当局过多干预经济生活，妨碍市场机制运行，造成资源配置扭曲。

　　1.片面强调出口政策导致整体经济陷于“重外轻内”的失衡状态

　　台湾当局长期对出口给予种种奬励与优惠，刺激了出口加工工业的迅速扩张，带动经济的增长，但同时却忽略其它产业的同步发展，特别是为了配合工业部门的出口需要，对金融业等服务业采取严格的经济管制与保护政策。这不仅扭曲了市场机能，造成产业发展的不平衡，而且破坏了经济系统的内在协调性，导致总体经济严重失衡。

　　2.对产业过多的管制与干预已成为产业发展与升级的绊脚石

　　在以往经济发展的不同阶段，各种不同的产业保护与奬励手段曾对保护台湾脆弱的工业发挥过积极作用，但在经济有了相当程度的发展及市场趋向成熟的时候，仍不放弃管制性浓厚的相关政策，就会发生反作用，阻碍产业进一步健康成长。一方面，对原有被保护产业，如汽车工业，继续采取保护政策，不但造成经济资源配置扭曲，难以充分发挥应有的效率，而且被保护的产业也因而长期缺乏竞争压力而进步缓慢，妨碍产业结构升级。另一方面，种种管制与干预的做法又会削弱民间在新的经济领域或投资机会中的投资活力，造成经济发展所需的投资动力不足。

　　3. 过多公营企业的存在不仅经济效率低还影响产业结构调整

　　自20世纪60年代起台湾民营企业迅速发展，台湾经济体制逐渐由公营资本集中垄断转为公营与民营并举，但是直到80年代中期公营资本仍占过大比重。公共部门（公营企业＋当局投资）1985年、1990年占台湾资本形成的比重分别为42.3%及49.5%，而占总生产的比重则仅为18.8%及18.7%。公营企业不仅自身经营效率低落，无法担当产业升级重任，而且依靠着垄断与特权，占有大量经济资源，制约了民营资本顺利发展壮大，台湾经济形态因此长期以民营中小企业为主体。这种状况造成台湾产业结构向技术密集产业调整转型时缺乏强大有效的力量。

　　 (二)国际环境要求开放的压力加剧

　　台湾当局对经济的干预在对外方面表现为对外经济关系上的保护主义政策，主要有贸易保护主义、外汇管制及对外投资限制等，随着国际经济格局的演变，20世纪80年代中期后这些保护主义的做法已日益受到严峻的挑战。

　　1. 美国要求台湾开放岛内市场的压力日益增加

　　美国长期是台湾最大的出口国，1984年台湾对美出口占其出口总额比重创下48.8%的纪録，台湾对美顺差额近百亿美元。然而，随着美国贸易赤字不断扩大，进而由债权国变成债务国，台湾成为美国施加贸易压力的主要目标之一，台湾被迫逐步开放岛内市场，改革外汇制度及贸易体制。

　　2. 东亚经济整合的新格局要求台湾改变保护主义政策取向

　　1985年西方五国财长签署“广场饭店协议”后，日元、亚洲新兴工业化经济体相继货币大幅度升值，劳动成本迅速上升，东亚地区普遍进行新的一次产业结构调整与传递。日本与亚洲“四小龙”纷纷向海外进行产业转移，逐渐形成了日本作为“领头雁”、东亚各国及地区产业呈明显阶梯型分工的新模式。面对这种东亚经济整合的新格局，台湾的必然选择是要加强对外经济关系，在新的国际分工体系中积极提升自身的地位。而要达此目的，原有一系列对外保护主义的做法便得改弦更张。

　　二、“三化”改革原则与政策内容

　　面对国际经济思潮主流的改变与岛内外经济形势的剧烈变化，台湾当局于20世纪80年代中期开始采取“自由化、国际化、制度化”的经济发展战略，对各种经济制度进行较大幅度的改革，推动台湾经济体制向自由市场经济体制转型发展，促进产业升级。

　　（一）改革原则

　　1984年6月，俞国华出任台湾行政部门院长，9月在立法机构的施政报告中提出要以自由化、国际化、制度化作为台湾经济发展政策基本原则。

　　所谓“自由化”，就是尊重市场机能，减少不必要的行政干预，以达到资源合理配置、提高经济效益，进而促进产业升级的目的。其主要推动的内容为：推动贸易自由化；解除对金融部门的经济管制；取消不必要的投资限制；推动公营事业民营化；重新调整当局与企业间的关系，进一步有效发挥民间企业活力等。

　　所谓“国际化”，实际上就是经济“自由化”向国际经济空间的延伸，通过减少各种生产要素(人力、资金、货物、技术、信息)在国际间流动的障碍，扩大自身经济活动空间，使台湾经济顺利融入新的国际经济体系。其主要推动的内容为：开放岛内市场，改革外汇制度及贸易体制，放宽外资投资与对外投资的限制等。

　　所谓“制度化”，就是通过全面修订与制定各种经济法规，建立起一套比较合理完善规章制度，以法律手段维持社会经济秩序，保障经济“自由化”与“国际化”的顺利实现。

　　由此可见，“三化”政策原则的核心内容是经济“自由化”，改革的主要方向是“减少干预，降低保护，开放市场，健全法制”。

　　（二）政策内容

　　为了落实“三化”改革原则，1985年5月台湾成立了由行政部门官员、专家学者及工商业领袖组成的“经济革新委员会”，下设财税、金融、产业、贸易及经济行政五个工作分组。经过6个月的酝酿与研究，共提出56项重大改革建议，其中比较重要的如下所列：

　　1.财税改革

　　（1）降低营利事业所得税与综合所得税最高税率，以降低其重复课税的不利影响。

　　（2）选择适当时机实施加值型营业税，以避免重复课税弊端，并可消除出口退税的麻烦。

　　2.金融改革

　　（1）银行存放款利率逐步自由化，使各银行得以自行弹性决定个别存放款的利率。

　　（2）适度放宽外汇管制，商品与劳务进出口外汇由审核制改为申请制，简化贸易收支结算方式。

　　（3）放宽外商银行在台分行的业务，鼓励岛内绩优外汇指定银行设立海外分行，以促进银行业务的国际化。

　　3.产业改革

　　（1）消除对原料取得与销售的不合理干预。大宗谷物进口改为自由申报，自由采购。开放钢铁产品与石化原料自由进口。

　　（2）除“防务”与自然独占的公营事业外，准许民间自由投资，以建立公平竞争环境。

　　4.贸易改革

　　（1）逐步降低关税，名目平均关税税率，以到1991年降至15-20%，2001年降至10%以下为目标。

　　（2）进出口货物管理采取负面表列方式，除列举项目外，准许厂商自由进出口，不需输出入许可证。

　　5.经济行政改革

　　（1）减少经济管制，加强监督辅导。大幅放宽侨外资投资，简化其投资手续；除当局规定的特定产业外，取消外销比率、自制率、合资率及原料进口等限制。

　　（2）缩减公营事业经营范围，除与“防务或整体民生”有重大关系的事业外，均以民营为原则。设置专案小组，推动民营化事宜。

　　上述“经革会”提出的改革建议，除少数直接报送经济主管部门与财政主管部门参考办理外，大部分由行政部门成立的“经革会决议案推动列管小组”负责推动。与此同时，“三化”改革原则与政策内容，经过社会公开讨论与媒体宣传，使台湾各界有较多瞭解与共识，形成较有利的改革氛围。

　　第二节　 经济自由化的实际进展

　　纵观20世纪80年代中期以来台湾落实“三化”政策推动经济自由化的实际进展，影响较大的主要集中在贸易自由化、投资自由化、金融自由化及公营事业民营化等方面。

　　一、贸易自由化

　　（一）大幅解除进口管制及限制

　　从1986年起台湾逐年放宽进口货品项目，并推动免除输入许可证进口制度。

　　1989年台湾修正对社会主义国家贸易政策，除前苏联、阿尔巴尼亚、古巴、朝鲜及大陆外，放宽为直接贸易。

　　1993年台湾正式公布《贸易法》，进口行政管理改为“原则自由，例外限制”，进口项目改采“负面表列”方式。

　　2002年台湾加入WTO时进一步承诺减少非关税贸易限制措施，取消且不再实行不符WTO规范的进口限制、数量限制、签审限制等非关税措施，另外，承诺取消农工产品进口的地区限制措施。据台湾“国贸局”的统计资料，截至2006年2月19日，在全部进口货品总数10921项中，有1163个产品类别列于负面表列上，占总数的10.65%，其中，管制进口货品已减少至55项，占0.5%；有条件准许进口货品为24项，占0.22%；其余1084项则是委托查核输入货品。

　　（二）大幅降低进口关税税率

　　台湾实际上自20世纪80年代初期就开始较大幅度地调降关税，1982-1996年间，共进行9次海关进口税则修正，合计修正为免税的有7062项，而降低税率的则达13996项次。平均名目关税税率由1982年的31.04%逐年降至1998年的8.25%，降幅达22.79个百分点。2001年平均名目关税率再降到8.20%，提前达到“经革会”所提的2001年降至10%以下的目标。

　　2002年为履行加入WTO承诺，台湾又修正5301项产品的关税税率。2003年12月，为执行台湾与巴拿马双边自由贸易协议关税减让承诺，再修正8237项产品的关税税率，至此，台湾平均名目税率由2001年的8.20%降至2003年的6.32%，其中，农产品平均税率由20.02%降至13.69%；工业品平均税率由6.03%降至4.94%。

　　二、 投资自由化

　　（一）大幅放宽侨外对台投资限制

　　1986年与1989年台湾两次修订《华侨回台投资条例》与《外国人投资条例》，大幅放宽侨外人士对台投资的限制，取消最低外销比率及自制率的条件，服务业投资改而采取“负面表列”方式。

　　台湾加入WTO在服务业开放方面的承诺，一方面是水平承诺(适用于服务业中的全部行业)，除了个别行业对外资订有持股比例限制或禁止外人投资经营外，逐步解除外国投资人投资台湾上市公司股票比例的限制，另一方面是开放商业服务等11个特定行业，其中大部分是台湾在入世前已逐步推动的，新增的主要有取消外人投资航空货运承揽业及航空货物集散站经营业的外资比例限制、适度允许外国律师来台执行业务、取消电影业方面的各种限制等。2003年2月台湾再修订“侨外投资负面表列”项目，禁止外人投资项目由28项降到10项，限制外人投资项目由46项降到25项。至此，对侨外投资有限制的项目已低于制造业的1%、低于服务业的5%。

　　（二）实施《促进产业升级条例》

　　1990年台湾制定《促进产业升级条例》，取代自1960年起实施了30年之久的《奬励投资条例》，把过去强调选择性的奬励措施改为功能性的奬励方式，对从事研究发展、产品开发、市场行销、人力培训、污染防治、推广生产自动化、引进生产技术、提高产品形象等能促进工业发展与传统工业升级的活动予以奬励，通用于各个产业。在奬励手段上，取消以往普遍采用的租税假期、纳税限额、分期缴纳等，主要使用加速折旧、投资扺扣、放宽保留盈余限制、开发基金运用等。

　　三、金融自由化

　　(一)解除利率管制

　　1985年，台湾废除“利率管理条例”及“银行同业拆款利率中心制”，取消存、放款利率的管制，各银行可自定拆款利率。1989年7月台湾修正《银行法》，全面取消利率管制，发挥市场机能的作用，基本上实现了利率自由化。

　　(二)外汇自由化

　　第一，废止中心汇率制度。1989年台湾废止新台币兑美元中心汇率制度，1990年废除美元小额结汇议定汇率规定，银行业汇率可自由挂牌，汇价高低由市场供需决定。

　　第二，开放外汇市场。1990年台湾重新开放远期外汇市场，并于1996年全面开放。1989年台湾成立台北外币拆放市场，1990年同意本地银行海外分行、在台外商银行的海外总行等参与拆款。

　　第三，放宽外汇管制。1987年7月，台湾修订“管理外汇条例”，废除经常项目外汇管制，大幅放宽资本移动的限制，允许民众自由持有及运用外汇。20世纪90年代逐步放宽资本项目交易的管制。1994年9月，准许外国人开立新台币账户，外国人可在每笔10万美元额度内（笔数不限）自由彚出汇入。

　　(三)开放金融市场

　　1.金融机构设立管制的放宽。1988年台湾开放证券商设立，1989年开放新商业银行设立，1991年核准设立15家民营商业银行。1992年台湾公布“保险公司设立标准”，开放保险公司设立，1993年共核准7家寿险及1家产险公司设立。1994年台湾开放新票券公司设立，1997年通过《期货交易法》，开放岛内期货交易。

　　2.金融业务经营控制的放宽，进一步开放银行经营新金融商品。

　　(四)放宽外国银行经营限制

　　1990年台湾开放外国证券商来台设立分公司；1991年开放外国专业投资机构直接参与岛内证券市场；1995年取消外国货币经纪商来台设立分公司的资格限制等。

　　四、公营事业民营化

　　依据“经革会”民营化改革的建议，1989年台湾当局成立“公营事业民营化专案小组”，并修订《公营事业移转民营条例》，规范民营化政策。1991年立法院机构通过该条例。修订后的条例与原条例比较，“最大的不同在于旧法规规定全部移转，新法容许部分移转”。 1953年为配合土地改革的需要，台湾制定了《公营事业移转民营条例》，以台泥、台纸、工矿及农林四家公营事业公司的股票，扺付征购地主农地的部分价款，将这四家公司移转民营。而根据新的公营事业的定义，只要公营资本在50%以下即为民营企业。因此，当局可以移转一部分资本以符合民营的形式，但实际上继续掌握公司的人事与经营大权。

　　据台湾“经建会”资料，新条例通过后到2000年5月止，台湾核定列入民营化的公营事业合计61家，其中实际完成民营化的21家，结束营业的12家，其余28家则未按规划完成民营化，而在已达成民营化的多数企业中，当局仍拥有较高比例的股权与董监事席次。

　　第三节　体制渐进转型的成效

　　经过十几年的改革与调整，台湾经济体制发生很大变化，逐步建立起市场经济体制，这对转型期的台湾经济发展产生了重大影响。

　　一、促进总体经济平衡发展

　　如前所述，20世纪80年代中期，台湾总体经济出现了严重失衡问题，一方面，由于长期实施片面强调出口政策，导致出口快速扩张而进口增加相对缓慢，贸易出超不断扩大，造成外部失衡，货币供给量相应剧增，威胁金融与物价稳定；另一方面，因内外环境巨变及受到过多的管制与干预的影响，岛内投资不足，民间需求不振，超额储蓄不断扩大，导致内部失衡。而随着经济自由化政策的实施，这种总体经济失衡状况在相当程度上得到了改善。

　　（一）外部平衡效果

　　台湾当局采取的一系列贸易外汇自由化政策，对于平衡对外贸易产生积极效应。一方面大幅解除进口管制及限制，开放岛内市场，有效刺激了进口的增加；另一方面，进口税率的持续下降及汇率自由化后新台币升值趋势，使进口商品价格相应降低，从而提高了企业与民间进口及购买境外商品的意愿。在此背景下，台湾进口增长明显加快，甚至超过出口增长。1988-1999年12年，台湾进口平均每年增长10.1％，而出口平均每年增长7.1%。进出口贸易因此逐渐趋于平衡，外贸顺差大幅缩小，由1987年的187亿美元下降到2000年的83亿美元，20世纪80年代中期以来外贸严重失衡现象得以缓解。影响所及，台湾的“国际收支”由以往的大量盈余转趋平衡，也有利于台币汇率的稳定。

　　此外，改变长期以来贸易过分集中于美国市场状态也是台湾平衡外贸战略的重要内容。1987年台湾当局制定了“对外贸易平衡发展方案”,主要目的就在于帮助厂商拓展美国以外的新市场，特别是西欧与日本市场。1988年台湾又出台“对东欧新贸易政策”，开始大力推动向东欧市场发展。与此同时，海峡两岸贸易关系在20世纪80年代中期后也加快发展，特别是伴随着大量台商赴大陆投资而产生的“投资拉动贸易”效应，大陆市场逐渐成为台湾十分重要的出口市场。在此过程中，美国占台湾出口市场的比重由1984的48.8%下降到2000年的23.5%，台湾对美的贸易出超相应由1987年160.37亿美元减少至2000年的96.88亿美元，对台湾整体贸易的平衡具有举足轻重的作用。

　　（二）内部平衡效果

　　扭转总体经济内部失衡趋势最主要任务之一就是要增加岛内投资，特别是提升民间投资愿意，以减少超额储蓄。台湾当局采取的一系列投资自由化政策，以及贸易与金融自由化政策，使台湾的投资环境有了较大改善，值得一提的是，自1986年起台湾落实“经改会”改革建议，正式实施加值型营业税，不仅把旧制营业税、部分货物税、及随营业发票征收的印花税结合成一个完整的税制，而且将原本基于多阶段销售的各阶段营业总额为税基，改为以多阶段销售的加值额为税基。这一改革是台湾税制史上一个重要里程碑，更重要的是，它消除了以往旧制营业税的重复课税、税上加税的弊端，使厂商提高出口产品的竞争力，具有对投资鼓励的作用。

　　随着投资环境的改善，20世纪80年代以来岛内投资低落状态获得较明显扭转。固定资本投资平均每年增长率由80年代上半期的负增长，转为1986-2000年平均年增长率9.9%。其中，民间投资的增加是重要原因，在80年代下半期至90年代中期的10年中，除少数年份受经济景气低迷影响外，各年台湾民营企业固定投资均呈两位数的增长。（参见表5-2）民间投资已成为台湾固定投资的增长的主导力量。

　　岛内投资增长的明显加快，大大缓解了庞大超额储蓄的压力，台湾的超额储蓄率由1986年21.4%的最高峰，降到1990年7.3%，再持续降到2000年2.9%，台湾经济内部失衡状况已明显改善。

　　二、民营资本逐步上升至主导地位

　　台湾的民营资本经济力量是在20世纪60年代后出口导向经济蓬勃发展中迅速发展壮大的，进而挑战长期以来公营资本集中垄断的经济体制，推动“公民营企业并举”的双轨经济体制建立。这时期广大的中小企业资本是民营资本的主体。而随着20世纪80年代中期台湾实行 “三化”的新方针，推行经济体制的转型，以财团资本为骨干的民营资本加速发展，使整体民营资本在台湾经济体制与结构中发挥主导作用。

　　（一）经济自由化为集团企业发展创造有利环境

　　20世纪80年代中期台湾推动经济体制转型的主要目标之一就是，希望为民间企业创造较为自由、开放、公平竞争的环境，而具体变革措施便是逐步开放长期受到严格管制、民间资本难以进入的部分岛内特许市场，主要有金融业、大众传播媒体及电信业等大型现代服务业部门。这一时期台湾的集团企业正面临转型发展压力或进一步强化自身竞争力的挑战，那些往往具有暴利前景的特许领域的开放对集团企业无疑具有巨大吸引力，而集团企业所具有的规模经济与组织能力等方面的特殊优势，又在相当程度上保障了他们主导这些新开放的特许市场。例如，1989年台湾修改“银行法”，随后公布“商业银行设立标准”，银行执照在冻结了20年之后正式开放新设，而新设银行最低自有资本额按规定为新台币100亿元。这样高的门槛只有一家或多家集团企业主导的大财团才有能力进入，事实上被核准新设的银行大都有财团背景。在电信业务开放的过程中，对于固定通讯网络业务，按规定，参与竞争的各团队投标时必须先筹足新台币100亿元，而公司设立时实收资本额最低为400亿元，财力不足的公司和集团连参与竞标的资格都不具备。很显然，台湾当局经济自由化政策为集团企业转型与加速成长，开辟了较大新空间。

　　（二）集团经济的加速发展使民营资本地位发生质的变化

　　台湾工商企业大致可分为：公营企业、民营企业（又有集团企业与一般民营企业之分）、侨外资企业等三大类型，由表6-1可见，20世纪80年代中期后，集团企业在各类型企业中地位的迅速提升。1988-1998年间，在台湾100大制造业企业中，集团企业资产总值与营业额所占的比重分别由40%与40%提高到71%与57%，若加上一般民营企业，民营资本的经济实力就更加突出。而同期，公营企业所占的比重则分别由49%与34%下降为22%与22%。若比较集团企业的营收净额与“政府收入”（包含经常收入与资本收入）对台湾GNP的影响力，也会发现这样的消长趋势。据台湾中华征信所《台湾地区集团企业研究》的统计，集团企业总营收净额占GNP的比率由1981年的28.77%大幅提高至1999年的77.89%，而同期“政府收入”所占比率则由26.88%降至19.90%。

　　表6-1  1988-1998年100大制造业中各类企业的地位变化

　　表格略

　　集团企业经济实力的壮大与地位的提高，无疑大大加速了台湾民营资本的积累，台湾原有“公营民营企业并举”的双轨经济体制格局相应发生了改变。到20世纪末期，除了出口贸易方面民营企业继续占据絶对主导地位外，无论是公民营企业生产分布或是固定资本投资构成，民营企业均以压倒优势占据主导地位。1999年，民营企业占总生产的比重为91.64%,民间资本占固定资本投资的比重为67.5%，与此同时，民营资本在陆续开放的特许市场也扮演着越来越重要的角色。据台湾《商业周刊》统计，1997年在台湾证券投资业和金融保险业前10大企业中，集团企业占6家，营业额所占比重为59%；在营造及建设业前10大企业中，集团企业占8家，营业额比重为90%。

　　三、促进金融体制健全与金融业加快发展

　　 尽管台湾金融自由化国际化过程存在不少问题，并在进入21世纪后明显暴露出来，但总体而言，自20世纪80年代中期台湾推行金融自由化、国际化一系列措施后，台湾长期以来的“金融抑制”状态改进较大，在金融价格（利率、汇率）管制的放宽、金融市场的发育及金融机构设立的开放等方面取得较大进展，逐步通过实现“金融深化”来达到金融发展与经济发展的良性互动。台湾在1997年亚洲金融风暴中所受冲击相对较小，一定程度上可归结为其金融体制相对健全及金融发展已具相当规模。

　　（一）汇率政策能较合理反映经济基本面

　　如前所述，1987年台湾大幅修订“管理外汇条例”；1989年废止新台币对美元中心汇率制度；1990年废除美元小额结汇议定规定。随着外汇市场循序开放，台湾汇价已基本由市场供需决定，使得汇价能较合理反映经济基本面，较有效地维持内外经济均衡。

　　（二）金融体制渐趋健全

　　与同时期一些东南亚国家及地区推动金融自由化过速，缺乏审慎规划与管理，从而导致金融体系脆弱性加深相比，台湾当局则采取较为谨慎态度，以渐进的方式推动金融自由化与国际化，使台湾的金融体制相对健全。具体表现如下：

　　1.资本管制循序开放。台湾金融自由化的推动方式，由经常帐到资本帐循序渐进，资本帐的开放亦采取由长期资本到短期资本的模式。

　　2.岛内金融市场日趋深广化。台湾对岛内金融市场的开放与金融自由化同步推动，对外资引进的上限按金融市场规模的扩充而逐步放宽。

　　3.金融监管制度相对完备。在推动金融自由化国际化的同时，台湾也注意强化金融监管机制。如，设立金融防火墙，规范银行投资有价证券与不动产放款等；要求新设银行资本额必须超过新台币100亿元，远高于国际水平；1998年一般银行资本适足率达11.4%，远较国际清算银行（BIS）要求的8%为高。

　　（三）金融发展加速

　　20世纪80年代之前,台湾金融体系一直处于当局严格管制与保护之中,金融发展长期受到严重“抑制”。1988年，台湾金融保险工商服务业占GDP的比重仅15.1%。随着80年代中期金融自由化步伐的加快，以往的特许行业陆续大幅开放，台湾一时间形成金融业竞相投资的局面。1991年至1992年期间，台湾当局核准了16家新银行设立并开始营运，同时也核准信托投资公司、大型信用合作社及中小企业银行可申请改制为商业银行，台湾商业银行家数因此倍增。在分支机构增设方面，台湾当局也放宽金融机构申请设立分支机构与中小企业银行跨区设置分行的法令规范以及外商银行进入台湾的门槛。截至2001年12月止，台湾一般银行及中小企业银行共计53家，外国银行在台分行共计38家。台湾金融业规模迅速扩大。2000年，金融保险工商服务业占GDP的比重大幅提高至22.8%，成为台湾最大的服务业部门，而整体服务业相应快速膨胀，占GDP比重上升至65.53%。

　　总体而言，通过对各种经济制度较大幅度的改革，台湾经济自由化与国际化取得较大进展，自由市场经济体制逐步建立起来，对转型期的台湾经济发展产生了深刻影响。有关进入21世纪之际的台湾经济自由化程度的国际评价，美国“传统基金会”(The Heritage Foundation)与《华尔街日报》每年联合公布的“全球经济自由指数”的排名应有一定参考价值。该指数每年根据10个综合类别中的50个经济变量评估世界各经济体，10个综合类别为：银行体制、资本流动和外国投资、货币政策、政府财政负担、贸易政策、工资与物价控制、政府对经济的干预、私人财产权、对企业的法规及黑市活动等。《2000年经济自由指数》显示，在全球161个受评经济体中，台湾排名第11位，台湾经济自由化程度的国际评价还是比较靠前的，同期，日本排名第19位，韩国33位。香港及新加坡则位居全球排名的前两位名，这与其小型开放的经济体特性应有一定关联。

　　第四节　体制变革中存在的问题

　　尽管台湾经济体制的变革转型在20世纪80年代中期以后取得较显着成效，经济发展也因此迈向一个新阶段，但这种变革转型毕竟是个渐进过程，距离真正实现整体经济的自由化国际化目标仍有较大差距。尤其是，在推进经济体制变革过程中还明显存在若干问题，不仅弱化了变革成效，还对21世纪后的台湾经济发展产生深远影响。

　　一、公营事业民营化的困局

　　公营事业民营化是台湾经济自由化最为重要与核心的内容之一。尽管自1989年推行民营化政策以来，取得一定成效，也有如“中钢”那样在民营化后体质改善、经营绩效提升成功案例，但总体上，台湾公营事业民营化过程始终充满着极大争议，有时负面评价甚至还超过正面肯定，突出的问题主要有以下几方面。

　　（一）民营化进程艰难缓慢

　　与贸易自由化、投资自由化及金融自由化等相比较，公营事业民营化显然要复杂与艰难得多。根据台湾“经建会”资料，自1989年以来台湾推行民营化的历程大致可分为三个阶段：

　　第一阶段1989-1997年：核定列入民营化的公营事业有22家，实际完成民营化的只有6家，结束营业的8家，其余8家未按规划完成民营化。

　　第二阶段1997-2000年5月：新核定列入民营化的公营事业39家，加上原未完成民营化的8家，共推动47家实施民营化，但实际完成民营化的只有15家，结束营业4家，其余28家未完成民营化。

　　第三阶段2000年5月-2008年5月：再新核定7家公营事业推动民营化，需要完成民营化的公营事业合计35家，但实际完成民营化的仍是15家，结束营业5家，决定不民营化的5家，仍剩余10家未完成民营化。

　　2008年后台湾只完成了两家公营事业民营化，截至2013年7月止，台湾共计完成38家事业民营化（全部或一部移转民营），结束营业17家；目前尚有经济主管部门所属事业5家(台电、中油、汉翔、台糖及台水)、财政主管部门所属事业1家（台湾烟酒公司）及交通主管所属2家（台湾铁路管理局及中华邮政公司）等8家列于推动民营化名单。

　　由此可见台湾民营化进程并不顺利。究其阻力来源，十分多元复杂，归纳起来大致可归纳为共识不足与机制障碍两大类问题。

　　1.社会共识不足，各方阻力幷存

　　虽然公营事业民营化是台湾多年来的既定政策，但因公营事业的特殊性，民营化涉及的利益范围广且复杂，较难形成社会舆论的普遍支持，再加上台湾民营化机制本身又存在不少问题，难免引发各种质疑与对抗。

　　（1）涉及公共大众利益的争议

　　观察核定列入民营化的公营事业，特别是其中至今仍未完成民营化的公营事业可见，多是与一般民众日常生活息息相关的民生产业，如电力、油品及自来水等供应；铁路运输等公共事业，或是性质较为特殊中华邮政公司（其业务包含邮务、储汇及寿险等，主管部门涉及交通主管部门、所谓“央行”及“金管会”等），这些公营事业，不论是以股权释出或资产标售方式进行民营化的过程，还是完成民营化后结果如何，都将对公众权益有重大影响，因此，这些公营事业究竟是否应该推动民营化在台湾社会始终存在极大争议，而理念上的严重分歧必然导致决策者的犹豫，即使决策已定，也难有力执行。

　　（2）来自利益团体的阻挠

　　所谓利益团体可分为两类，一是公营事业本身，一是掌控公营事业预算的各级民意机构。在民营化大潮中，长期位居垄断地位的公营事业本身往往是一大阻力。台湾公营金融机构便是典型例子。面对20世纪90年代初期金融自由化潮流的压力，台湾公营金融业者先是在1994年推动涉及公营金融机构管理的“修宪”活动，继而具体拟定《公营金融机构管理条例》草案，期望借此排除公营事业相关法令规范，以取代民营化。在最终无法成功后，才迫不得已顺应了民营化潮流。阻碍民营化进程另一个利益团体势力是各级民意机构。公营事业的预算决算等编列执行受民意机构的监督与牵制，不少“立法委员”或省市“议员”往往将与自身利益相关的公营事业视为已出，而对民营化采取反对的态度。省营事业三商银（第一银行、华南银行及彰化银行）是1989年第一批核定列入民营化的公营事业，直到将近10年后的1998年才达成民营化，很大程度上就是来自“省议会”的阻挠。直到“冻省”共识达成后及省政府面临财政困难时，省属公营银行民营化的推动才加快进行。

　　（3）来自事业员工的抗争

　　能否充分保障员工应有权益是公营事业民营化顺利推动的关键性问题。随着公营事业转化为民营，原有从业人员待遇便由“公务员”变成普通雇员，工作保障与退休权益是他们最大的担忧。虽然，当局民营化政策中对员工权益有明确保障规定，包括工作权保障、离职及加发给与、权益补偿、就业训练及转业辅导、优惠优先认股等。但在实际各个 “民营化计划”中却难以有效落实，因此，公营事业员工的心态大都是反对民营化，尤其是20世纪80年代中期后台湾社会进入转型时期，工会组织的力量日益强大，石油、电信、台铁、省烟酒业工会，还成立公营事业产业工会大联盟，提出“终止民营化政策”的诉求。在此背景下，民营化过程中劳资双方意见往往无法一致，民营化计划进程因此常常被拖延。影响较大的员工反民营化抗争，如台汽、台铁、中华电信等员工的抗争行动，都造成不小的社会成本损失。

　　2.民营化机制障碍明显

　　台湾在执行民营化计划时，民营化机制本身的不健全也是影响民营化进程的重要因素。

　　（1）民营化方式问题

　　按照台湾《公营事业移转民营条例》第6条规定，民营化方式有：出售股份；标售资产；以资产作价与人民合资成立民营公司；公司合并，且存续事业属民营公司；办理现金增资。而在实际操作过程中，出售股份成为台湾公营事业民营化最主要方式与途径。其中所遇到的两个实际情况明显妨碍了民营化的脚步。一是，多数公营事业并非股份有限公司组织，无法办理股票公开发行移转民营，因此需先进行公司化改造，才能进一步民营化。此一过程往往拖延了原来预定的民营化时间。二是，台湾股票市场胃纳有限，执行公营事业民营化计划进程时，规模庞大的释股对岛内股市稳定形成极大威胁。以第一批民营化的公营事业22家为例，如都按规定降低公股持股比例到50%以下，其释股数量高达65亿股，远非当时股市所能容纳。特别是，台湾需要民营化的公营银行，其净值、资产规模及存放款余额等均相对较大，执行释股时难免会引起排挤市场资金，影响股市安定的担忧。

　　（2）民营化程序问题

　　事权不集中，行政效率低下也是影响台湾民营化进程的重要因素。台湾公营事业民营化的程序十分复杂，在改制公司后，要以股票上市方式实现民营化，要经过“公营会”规划、民意机构审议、监察主管部门审计部及财政主管部门公库署、“经建会”、经济主管部门等共同审查，若涉及在海外发行信托凭证，还需通过所谓“央行”及“证管会”（“金管会”）等。经过层层关卡，耗时费力，原已选择好的释股时机大都已经过去。

　　（二）民营化流于形式化问题

　　台湾推动公营事业民营化历经20多年，迄今也完成了38家公营事业的民营化，但民营化后效率如何，是否达到预期的 “发挥市场机能，提升事业经营效率”？除少数几个较成功企业外，总体而言是颇受质疑的。究其原因，民营化流于形式化问题应是诸多复杂原因中最重要原因之一。

　　根据台湾相关法规对公营事业的定义，只要公营资本持股比例减少至50%以下即为民营企业。这就导致许多民营化后的公司形式上没有公营事业地位，实际上却仍由当局继续掌控公司的人事与经营大权。

　　由表6-2可见，大多数公营事业民营化后公营资本仍握有20%～40%的股权，往往仍是最大股东，并拥有相当高比例的董监事席次，公营事业原有管理模式未因部分股权移转后而有大幅度的调整，公司的决策、人事、制度难免依旧僵化，如仍由当局任命董事长，主管部门指派董监事，其中仍不乏酬庸性质的派驻等。这种徒有形式的民营化显然无法有效依市场机能发挥民营化效果，公司经营绩效的提升也因此将大打折扣。 

　　而在另一方面，上述“半民营化”的现象，使得公司可以摆脱原有的民意机关制衡的监督机制以及种种法令规章的约束，当局更可以主要股东身份为所欲为，以自身意志凌驾于专业之上，如此，往往导致弊端滋生，损害社会大众的权益。“台肥案”就是十分典型的例子。1999年8月台肥在第四次释股后，官股比例已降低于50%，名义上已不属公营，但实质上，拥有45%股权的“经济部”仍是“台肥”的最大股东，因此由“公营会”委派谢生富任董事长及其他4人为官股代表，继续管理“台肥”。由于层层政商共生利益的勾结，而民营化后的“台肥”脱离了民意机构的监管，仅在两个月之后“台肥”就爆发了“交叉持股”、“利益输送”与“内线交易”等弊案，并滚雪球似地扩大化，震惊了整个台湾社会。

　　表6-2   公营事业民营化后公营持股比例与董监事席次

　　事业名称 公股股权管理机关 公股比例（%）* 公股董监席次比例

　　事业名称 公股股权管理机关 公股比例（%）* 公股董监席次比例

　　中钢 经济主管部门 26.31 4/14

　　台肥 “农委会” 24.07 7/10

　　台盐 经济主管部门 38.88 5/12

　　唐荣 经济主管部门 34.25 6/14

　　兆丰金控（“中国产险”、交通银行） 财政主管部门 19.07 9/18

　　中再保 财政主管部门 22.68 3/10

　　合作金库（合并农民银行） 财政主管部门 39.73 16/24

　　阳明海运 交通主管部门 35.53 6/9

　　中华电信 交通主管部门 36.32 12/15

　　彰银 财政主管部门 14.94 8/19

　　华南金控（华银） 财政主管部门 31.35 11/20

　　第一金控（一银） 财政主管部门 22.84 15/20

　　台湾企银 财政主管部门 24.56 13/20

　　台产 财政主管部门 20.37 3/10

　　台航 交通主管部门 26.98 7/9

　　台湾人寿 财政主管部门 28.46 4/10

　　台开 财政主管部门 14.67 3/12

　　荣民气体厂 “退辅会” 39.82 3/7

　　食品工厂 “退辅会” 40.00 3/7

　　荣民制药厂 “退辅会” 40.00 4/11

　　龙崎工厂事业废弃物处理区 “退辅会” 40.00 4/9

　　富邦金控（台北银行） 台北市政府 15.01 2/14

　　高雄银行 高雄市政府 46.27 15/15

　　* 注：含“公营事业”与当局基金持股。

　　资料来源：台湾“经建会”：“公营事业民营化政策推动”，2008年6月，http://www.cepd.gov.tw.

　　（三）民营化落入财团化问题

　　在台湾推动公营事业民营化的过程中,财团化问题也一直为社会所诟病。台湾公营资本长期以来利用特权垄断资源及垄断经营，造成市场机能严重扭曲。公营事业民营化的目的之一,就是要逐步改变这种局面，达到“发挥市场机能”的目的。但在实际操作过程中，却出现公营事业民营化后落入少数财团手中的现象，在某种程度上演变成公营资本的资源垄断转移为少数或特定财团的垄断，使民营化的初衷明显打折扣。

　　20世纪90年代上半期，公营的“中石化”与“中华工程”实施民营化，可以说是台湾公营事业民营化落入财团化，造成公有财产的流失，图利财团的典型案例。1994年在当局寻求证券商以出售中华工程、中石化官股的初期作业不顺利的情况下，威京集团旗下的京华证券以最低承销价获得两家公司上市股票的承销权。而在中石化释股过程中，为加快进度，经济主管部门又同意京华证券不必完全在股市公开释股，可以自行洽商特定人承购。同样的释股模式随后也用于中华工程的释股作业中。这样，中石化与中华工程合计超过新台币100亿元的资本额就成为威京集团调节财务和股票投资的筹码。虽然威京集团在民营化后的中华工程公司并非最大的股东，但利用收购委托书的方式，却控制了董事会多数的席位。威京收购中石化后，同样也被主管的行政单位发现公司将大笔资金投注股票市场，并被要求改善。

　　如果说20世纪90年代台湾推动公营事业民营化出现财团化的结果，主要还是因为台湾当局急于达成民营化的政策目标，并未建立完善的交易规范，释股的程序及技巧尚较粗糙的话，那么进入21世纪以后，台湾公营事业民营化的财团化趋势更为加剧，则主要是因为新上台执政的民进党当局将政治利益、政党利益、甚至个人私利严重介入到公营事业民营化的实施过程中去，造成了公营企业民营化背后充斥着复杂的政商关系与利益交换。特别是在所谓“二次金改”中，在金融改革旗号庇护下，台湾公有金融机构民营化几乎成为金权交易、贱卖公有资产及图利特定财团的代名词了。这不仅严重阻碍了台湾民营化进程，还使台湾金融市场的发展倍受伤害。

　　二、金融自由化政策的缺失

　　20世纪80年代后台湾采取金融自由化国际化政策，一方面如前所述在放宽金融价格管制、金融市场发育及开放金融机构设立等方面取得较大成效，但在另一方面金融自由化国际化政策也存在明显缺失，突出表现在金融市场开放顺序及金融监督管理等方面，其影响在一定程度上导致或恶化了20世纪末及21世纪后的台湾金融问题。

　　（一）金融市场开放的顺序选择不尽妥当

　　关于经济市场化顺序安排问题，“金融深化论”的代表人物麦金农的观点获得较广泛认同，即应“以健全财税平稳的物价为前提；经常项目开放优于资本项目开放；国内金融市场开放优于国际金融市场开放。”回顾台湾金融自由化和国际化的进程，总体上是在循序渐进的原则下有序推动的，基本上符合麦金农所主张的市场化顺序，但在岛内金融市场开放顺序选择上却有较大的失误。

　　对于岛内金融市场化问题，台湾曾出现自由化与民营化孰先孰后的争议。出于打破公营垄断金融体制、提高公营银行效率与竞争力、创造有序市场竞争环境的考虑，多数学者主张台湾金融市场化的顺序选择应该是：第一步，建立健全的金融监管体系；第二步，将公营银行民营化；第三步，开放民营新银行的设立。但实际上，台湾当局却是采取了自由化先于民营化的顺序选择。如前所述，1990年台湾放开新银行的设立，而且是一举开放了16家新银行设立。而直到1992年，以公布《公营事业移转民营条例施行细则》为标志，公营事业民营化工作才正式展开，首批列入民营化的银行包括彰化银行、华南银行、第一银行与台湾中小企业银行，经过长达6年的时间，到1998年初首批宣布民营化的银行才完成民营化过程。台湾当局之所以采取这种自由化先于民营化的顺序选择，主要可能是出于执行层面上的便利。因为开放新银行设立系释出新的利益，在操作上较易执行；而公营银行民营化则是要斩断原先民意机关因监督职能而可从中获得的利益，实际操作显然要难于前者。后来的事实也证明确实如此。然而，以自由化先于民营化推进金融市场化的安排却给后来台湾金融体系健全发展与金融秩序维持埋下严重的隐患。2007年，台湾学者许振明教授就指出，“随着自由化与民营化的推动，近十年来一连串的金融危机，以及目前台湾金融体系的诸多结构性问题，即肇因于开放银行新设的脚步先于公营银行民营化。” 

　　（二）新金融机构骤增，狭小的市场竞争过于激烈

　　随着金融自由化政策的实施，台湾新金融机构大幅增加。在短短不到10年间，台湾商业银行由22家增至47家；票券公司由3家增为16家，再加上数量众多的分支机构，狭小的台湾金融市场严重饱和，导致银行恶性竞争(over banking)日趋加剧。其结果，一方面严重冲击原有金融体系，尤其是基层金融机构，使其业务不断遭到侵蚀而减少，基层金融结构性问题急剧突出，另一方面则是使银行业自身的经营环境更趋艰困，银行资产与净值报酬率逐年降低，而逾放款比率却持续提高。台湾本岛银行(不包括外商银行及基层金融机构)资产报酬率(ROA)由1994年的1%下降为2001年的0.4%，净值报酬率 (ROE)由11.5%下降为5.5%；16家新银行的净值报酬率由4.1%降为3.12%，资产报酬率由1.3%降为0.36%；七大行库资产报酬率由0.9%下降为0.06%，净值报酬率由19.9%下降为1.05%。而同时期外国银行在台分行资产报酬率则由0.93%上升为1.19%，净值报酬率由22.21%上升为32.02%。

　　与此同时，台湾银行的资产质量也呈普遍恶化趋势。强大的市场竞争压力迫使台湾许多金融机构不顾经营风险而大肆扩张信用，债务风险日益提高。台湾本岛银行的逾期放款比率由1997年的3.8%，上升至2001年的7.7%；同期，基层金融机构的逾期放款比率则由8.5%激增至16.4%。20世纪90年代末台湾爆发企业财务危机并引发金融风暴，其主要原因之一便是不少台湾金融机构经营体质不良。 

　　（三）重开放轻管理，增大经营风险

　　“重开放轻管理”也是台湾推动金融自由化过程中一项缺失。台湾财政主管部门核准新银行的设立，把大部分注意力都集中在个别银行申请设立的形式条件上，而没有严格审查所有权与经营权分离的承诺程度、风险管理的做法以及人员招募培训计划的具体内容。对于新银行设立后如何维持健全的金融秩序，在事前也没有做出妥善的规划。此外，当台湾当局大举开放新银行进入市场时，却没有同时设计适当的退出机制，造成经过市场洗礼不具竞争力的新银行，想退出市场时，必须付出巨大退出成本。

　　综上所述，由于台湾金融自由化政策的缺失，给后续台湾金融的健康发展造成严重不良后果，这也为21世纪以后台湾金融发展提出巨大的改革任务。

　　三、经济自由化的例外——管制性对大陆经贸政策

　　20世纪80年代中期不仅是台湾经济社会发展的重要转折点,也是两岸关系发展的重要转折点。随着1987年11月台湾开放部分民众赴大陆探亲，台湾对大陆经贸政策也由原来的消极限制转向逐渐松动与放宽，日趋活跃的两岸经贸往来对两岸经济，特别是处于转型中的台湾经济发展日益重要。但出于总体战略上政治利益的需要，台湾当局对发展两岸经贸关系一直坚持 “管制思维下的渐进开放”立场，采取“间接”、“单向”做法，与台湾总体经贸政策的加快朝向自由、开放方向发展形成鲜明的对比。特别是，1996年李登辉实施所谓“戒急用忍”政策后，台湾管制性对大陆经贸政策更是明显成为两岸经贸关系与台湾经济发展的政策障碍。

　　（一）对大陆进出口商品的限制

　　台湾当局自1987年开放大陆物品间接进口以来，一直采取“宽出严进”的大陆贸易政策，对大陆产品进口进行严格限制。开始时采取正面表列方式管理，仅有少量的大陆商品被允许进口。1996年7月后台湾改以大陆工业产品由负面表列、农产品由正面表列的并列方式管理。自1998年4月起，两岸贸易纳入《台湾输出入货品分类表》统一管理，该分类表中，列有“111”代号的对全球管制的物品及“121”代号的对全球有条件准许输入的物品，又列有“MW0”代号的大陆物品不准输入项目及“MP1”代号的有条件准许输入的大陆物品，这样大陆物品的输入相当程度受到双重限制。据台湾“国贸局”的统计，直到2001年6月，台湾开放大陆工业产品进口项目为5333项，只占其所有产品项目的64.7%，农产品仅开放482项，开放比例仅23.0%，这种限制性做法与台湾同时期所积极追随的“贸易自由化”潮流反差极大，明显阻碍两岸贸易关系的正常发展。2002年以后，为了应对加入WTO需要，台湾行政主管部门通过《分阶段扩大开放大陆物品进口》条文，才在一定程度上加快放宽大陆物品进口的步伐。

　　（二）对台商投资大陆的限制

　　相对于对两岸贸易的管制，台湾当局对两岸投资往来的管制是更加的严厉。尽管自20世纪80年代初期开始就有台商赴大陆投资设厂的事实了，但迟至1990年7月，台湾当局才正式开放台商赴大陆间接投资，规定在岛内无法发展、不涉及“防务”及不影响岛内经济发展的非高科技产业，可以正面表列方式核准其赴大陆间接投资，并公布第一批开放的投资产品项目2875项。此后台商赴大陆间接投资项目范围逐步有所扩大。

　　但是，台湾当局由于担心日益密切的两岸经贸关系会威胁其所谓安全与政治利益，从20世纪90年代中期起逆向调整两岸经贸政策，极力阻碍两岸经贸关系的正常发展，特别是阻碍台商赴大陆投资的步伐。1994年台湾当局大力推行所谓“南向政策”，试图分散台商对大陆的投资；1996年李登辉又提出发展两岸经贸关系要“戒急用忍”；1997年后更进一步对台商投资大陆重新制定紧缩性的政策，禁止台商在大陆投资基础设施、高科技产业、房地产业、金融保险业等项目，对台湾股票上市公司赴大陆投资制定了“投资金额比例累退制”，而且规定单一投资案以5000万美元为限。显而易见，台湾当局极力限制台商赴大陆投资发展，完全违背“投资自由化”精神，不仅影响台商从大陆市场获取商机，伤害两岸经济关系的发展，而且也妨碍台湾自身产业转型升级的进程。

　　进入21世纪后，迫于加入WTO与岛内民意的强大压力，台湾当局才逐步调整与放弃“戒急用忍”的政策，台商赴大陆直接投资及大陆资本赴台湾投资等逐步获得实现。但总体上，出于政治立场与意识形态，民进党执政期间并未改变对大陆经贸政策的“管制思维下的渐进开放”立场。

　　（三）拒絶两岸直航，经贸交往限于间接方式

　　大陆方面早在1979年就倡议海峡两岸通航、通商、通邮，即“三通”，但台湾当局一直顽固拒絶两岸直航，使两岸商品运输及人员往来长期必须假道第三地，而不能直接往来。这种间接往来模式，费时费事，徒增成本与风险，严重妨碍了两岸经贸关系的正常化发展。

　　1997年4月，台湾启动高雄港境外航运中心，与大陆的厦门港、福州港开始了两岸“试点直航”的营运。但由于“不通关、不入境”的限制，高雄港境外航运中心只能从事大陆输往第三地或第三地输往大陆货物的转运及相关的加工、重整及仓储作业，也就是说，大陆货物不能最终输往台湾，台湾货物也不能最终输往大陆。所谓的“直航”其实质意义并不大。

　　2001年1月迫于各方压力台湾开放了所谓“小三通”，允许台湾的金门、马祖与福建的厦门、马尾海上直航，局部性地实现了两岸海上直航。而两岸同胞期盼30年之久的直接、双向“三通”，直到2008年之后才全面实现。