两岸文化交流活动在过去数十年来被认为是最不具有政治性色彩，相对符合多数庶民生活，涵概层面最为广阔的交流活动项目。概略上区分，两岸文化交流在宗教上，举凡佛道儒等教团与教友在历史采风或祭祀活动的交流，或者是在各种族群、群体的交流，如客家文化交流、原住民文化交流、各种宗亲会交流。甚至依各种文化活动态样所做的区分交流活动，如音乐项目、各种文娱体育项目、各种动静态表演与展演项目等等，长期以来积累了大量的两岸交流成果，收获了宏远的交流效益，是现阶段两岸政治上停滞不前的状况下，相当傲人且持续有开展性前景的一项成就。然而，随着近年来两岸关系在政治上的封冻，台湾地区主管两岸事务的部门，似乎从规范两岸交流活动的台湾地区法律中，特别宽广地、严厉地引用并执行某些过去不曾发生效果的条款，相当程度限缩了两岸各种主体在文化交流上的种种机会，甚至可能达成令交流减缩，甚至交流空洞化的结果。面对这样的两岸交流框架与可能形成的限缩结果，拙文以为应值得省思。

　　台湾地区与大陆地区人民关系条例(以下简称两岸条例)于2003年增修的版本中新增加了第33条之1至第33之3共三条条文的规定。第33条之1的第1项第2款，先规定“台湾地区人民、法人、团体或其他机构，非经主管部门许可，不得与大陆地区人民、法人、团体或其他机构，为涉及政治性内容之合作行为”。第33条之1第2项规定文字复载明“台湾地区非营利法人、团体或其他机构，与大陆地区人民、法人、团体或其他机构之合作行为，不得违反法令规定或涉有政治性内容；如依其他法令规定，应将预算、决算报告报主管机关者，并应同时将其合作行为向主管机关申报。”而又在第33条之3另规定“台湾地区各级学校与大陆地区学校缔结联盟或为书面约定之合作行为，应先向‘教育部’申报，于‘教育部’受理其提出完整申报之日起三十日内，不得为该缔结联盟或书面约定之合作行为；‘教育部’未于三十日内决定者，视为同意。前项缔结联盟或书面约定之合作内容，不得违反法令规定或涉有政治性内容。”上开数项于同年度增修的规范条款，同时出现对台湾地区与大陆地区对接对象进行各种交流合作时，主管部门认为不得有任何涉及政治性内容的合作或相当的行为，是为两岸交流多年来针对各种主体在进行交流活动时，对涉及政治性内容的行为所为的高度且最广泛的限缩，而在立法多年未予以大范围执行适用的今日，却频繁的在各种主体与各种层面的交流活动中，渐次活跃，多项交流活动受到主管部门的警告、关切，实在不能不探讨这些相关规范的变化以及其所造成的影响。

　　根据当年修改增加本条规范的立法意旨，第33条之1第2项规定，是“台湾地区非营利法人、团体或其他机构，与大陆地区人民、法人、团体或其他机构之合作行为，不得违反法令规定或涉有政治性内容；另参考人民团体法第三十四条及财团法人监督管理相关规定，此等团体依规定，应每年将预算、决算报告陈报主管机关，规定如有与大陆地区人民、法人、团体或其他机构为合作行为者，亦应同时向主管机关申报，说明交流情况。”因此根据本法的立法意旨，应该系对台湾的非营利法人、团体或其他机构等主体，与大陆地区项目对接对象进行各种合作行为时，增添了两种法律上的负担与义务，其一是不得涉有政治性内容，另一则是依照台湾地区的人民团体法律规定，应于每年向主管机关申报说明与大陆地区从事各种合作行为时与对接对象的交流情况。而第33条之3关于对台湾地区各级学校与大陆地区学校“缔结联盟或为书面约定之合作行为”，依立法的意旨，则系欲达成两项理由或目的“二、为建立两岸学术交流秩序化，对于台湾地区各级学校与大陆地区学校缔结姐妹校，兄弟校、友好学校等联盟或为其他书面约定之合作行为，实行申报异议制，明定第一项规定。三、有关两岸学校缔结联盟或为书面约定之合作行为，参酌修正条文第三十三条之一有关非营利法人之规范，亦不得违反法令规定或涉及政治性内容，明定第二项。”此为于2003年所增添的新增规定，意义上亦有两项新增的限制，首先是要求台湾的教育单位与大陆地区对接教育单位发展缔结各种以文字约定的合作行为时，需先向教育主管部门申报，若教育主管部分未对拟进行的联盟或书面约定等合作事务有异议，又或者申报后三十日内未有意见者，始为同意。其反面解释便是未申报或申报后三十日内有意见者，皆属不同意，而可以推定主管“教育部”门认为该以文字约定的合作行为是属违法。至于其后果，在上开两条法律规范意旨，及后附的处罚规定中，除了处罚行为主体，也就是行为人、法人团体或学校新台币一万元至五十万元的罚款外，另外根据违反法律规定的行为基本无效论，这类的“台湾非营利法人、团体或其他机构等主体，与大陆地区项目对接对象进行各种合作行为”、“台湾教育单位与大陆教育单位发展缔结各种以文字约定的合作行为”最终在台湾地区的法律意义上终为无效，得不到各种法律上的支持，不能实现最终受法制保护的效果。

　　在此二条规范之前，两岸条例类似文字实际上有更为严格的规范，据2003年以前的类似规定所载，台湾地区人民、法人、团体或其他机构，非经主管机关许可，不得为大陆地区法人、团体或其他机构之成员或担任其任何职务；亦不得与大陆地区人民、法人、团体或其他机构联合设立法人、团体、其他机构或缔结联盟。虽然文字意义解释上，过去的旧规范显然较上开新增规定更为宽广，但是本条在过去尚未有过广泛的适用，而依本条对台湾地区人民法人等主体的执行，解释上尚且采取从宽的认定与适用，并未有过大的争议。现行规定亦产生两种特色。其一是这类限制台湾地区主体与大陆地区交流的条款，显然有叠床架屋的问题。根据前述关于这两项新增规定的立法意旨说明，在同法第一项约束中，对台湾地区人民、法人团体、非营利法人及其他机构与大陆地区对接对象所为合作行为，不得涉有政治性内容，而其合作行为，“…可能涵盖其他条文规定之内容，例如商业性之合作行为，或联合设立公司组织等…，其他条文已经规范之特定行认态样，应优先适用该特定行篇之规定，尚非本条规范之范围”由台湾主管部门以立法意旨区别适用法律条文的教示指导，可见第33条之1与第33条之2、第33条之3等对与大陆地区交流对象不得有涉及政治性内容之合作行为，是在本已有的各种限制规范中新增。其二，在目的与结果上看，这类对于台湾地区各学校、非营利法人、团体或其他机构等与大陆地区对接主体发展各种合作行为时，不得有政治性内容等的新增规范，其中关于政治性内容的文字，缺乏明确的定义与解释，操作上絶对属于非常模糊且不易确定的法律概念。根据行政法律的强制性与拘束的不对等性，主管部门掌握较高的解释权力，在进行各种裁处与执行管制的过程中，非常容易导致对各种受规范行为的任意性与不平等性，更不论规范这类行为是否属于必要且妥当。由此可见，全面性的否准或限制台湾地区与大陆地区交流主体间的交流活动中有政治性内容，应堪可认定是该次修法的理由与目的。总结这类相关规定的影响，可由以下几个层面分别说明之。

　　首先，上开针对两岸交流合作不得涉有政治性内容的限缩条款，几乎已遍及各种法律上的主体，涵括各种有可能进行两岸交流行为的所有台湾地区行为人与对象。第33条之1第1项首先针对台湾地区人民、法人、团体或其他机构，不得未经许可而与对岸对接单位进行涉及政治性之交流行为；其次是同条第二项则规定台湾地区非营利法人、团体或其他机构，不得与大陆地区相关对接的交流对象有涉及政治性内容的合作行为。再次则为第33条之3第二项对于台湾地区各级学校与大陆地区学校进行关于缔结联盟或书面约定之交流行为时，亦不得涉及政治性内容。由此统括的看，台湾地区个别人民、各种企业法人、非营利性法人、各种人民团体与其他机构，与各级学校，全部被禁止与大陆进行有政治性内容的互动。可见其受这些条款规范的对象相当全面，从个别人民一直到各种机构，各种公私目的性质的法人与团体，都受到规范。由此看来，与文化事业有关的各种工作者，举凡各类表演与艺术创作者个人，到各种艺术表演团体、各种规模的艺文娱体及表演组织、各类型的文化研究与推广协会，尽皆受其规范，似是将全面性的禁絶台湾地区各种主体与大陆地区各种对象进行具有“政治性内容”的两岸交流活动。参“交通部”观光局观业字第1043005216号函。该函件另转送台湾地区其他所有观光旅游业之同业公会或协会，包括各旅行商业同业公会、各观光旅馆商业同业公会、各旅馆商业同业公会、各民宿协会、台湾观光游乐区协会、财团法人台湾观光协会。2015年10月6日。例如中华民国旅行商业同业公会全国联合会于2015年10月6日即获得交通部观光局警示性气味强烈的行政指导函文，据函文中所载，主管部门认为台湾地区的旅行商业同业公会全国联合会“查迩来观光旅游业相关团体或业者屡与大陆地区各层级之旅游协会签订协议或备忘録等合作行为，请依旨揭规定办理，以免触法受罚”。相信其他台湾地区与大陆地区交流主体必定亦受到相同或类似的“指导意见”。

　　对于各种主管部门企图全面限缩控制各种台湾地区交流主体，与大陆地区进行各种活动的趋势，甚且可能超过法律规定的范围。举例而言，2017年3月间台湾地区曾发生有清华大学的大陆籍交换生提出“声明函”或“承诺函”等文件，其内容所载称：“本学校为纯学术交流目的，不涉及一中一台等政治议题，特此声明。”，是仅证明为纯学术交流，不涉及政治性议题的文件，讵料遭到部份“中央级民意代表”与教育主管部门负责人，认为该清华大学之文件恰恰扺触前开第33条之3不得涉有政治性内容之规定，徒然引起波涛。

　　据该事件所涉及的声明文函，只是学校内部单位的“处”或“中心”所出具给单一陆生的文件，让大陆地区学生可以拿着这份文件向他们的单位申请来台就读或就学，所以只是以学生为主体所为的告知文件，自与第33之3条所规定之“法律主体”不符。因为据该条规范记载，必需是由两岸学校间以缔结联盟或为书面约定之合作行为，学校提交给学生单方面关于入学后权益的通知书，是不可能属于学校间以缔结联盟或为书面约定之合作行为的。别抹红“纯学术交流”(政治性、容定义)，中国时报2017年3月7日，http://www.law119.com.tw/newdesign/compchina/personcontent.asp?idno=7166&ktop=%A7O%A9%D9%AC%F5%A1u%AF%C2%BE%C7&keywords=。

　　本案更为基本的问题是，据两岸条例第33条之3，与其交流合作之行为及相类关的文字书面，应该是由足以代表学校的主管或部门负责人为之，其效果及于两岸间签订契约或协议的各式学校。上开清华大学的承诺书等文件，仅是由学校“处”、“中心”发给学生，这类单位并不符合亦不能代表两岸条例中所提及的学校。既然系由非代表学校的下级单位，发给不具有交流性质的书面文字，依据法条规定，自无受到拘束之理。台湾地区的教育主管部门不细究此法律构成要件的妥当性，对外宣称有扺触前开第33条之3不得涉有政治性内容之规定，在号称为法治的台湾而言，至为汗颜。

　　除了从主体或构成行政部门执行上的要件有争议外，拙文拟从规范的效果及其影响的视角来看这类条文的适用。

　　一、对大陆来台学人或文化交流人士限缩言论范围，岂非涉及言论自由、思想自由及讲学自由的侵害? 台湾地区教育主管部门依照两岸条例上开规定，发布关于大陆地区学者来台讲学或参与教育活动的规范，其中规定，邀请大陆地区教育专业人士及学生来台从事教育活动，应秉持对等尊严原则，避免涉及政治性内容。台湾地区学术界则有多项不同意见，尤其集中在这类条款对言论自由的戕害。台湾实践大学校长陈振贵认为，台湾地区主管部门所说的对等，等于是被大陆拉着往反民主自由的方向走。此作法可能是为了国安理由，却损伤了台湾的自由民主形象，尤其以思想言论自由为骄傲的台湾，竟做出如此限制。“‘教育部’禁陆学者谈政治”，联合报，https://udn.com/news/story/7314/3351407。此外，世新大学校长吴永干则说，如果是有大陆学人参与的学术研讨会，研讨内容却包括“政治议题”，这样算不算“政治性内容”？如果因这条规定让学校担心审查未过或受罚、办活动不敢讨论跟政治有关的学术议题，不但限制了台湾的言论自由，也侵害了大学自治与学术自由。“‘教育部’修法避陆生，避免涉政治内容”，联合报，https://udn.com/news/story/6885/3351630?from=udn-relatednews_ch2。政治大学政治代理系主任认为，政治学系也常办学术研讨会议，邀对岸学者参与，这样的学术会议“如何区分学术性或政治性？”或依“教育部”延展自两岸条例的规定，这类研讨会岂非根本无法办理? “标榜民主自由，‘教育部’却明令大陆学人访台避谈政治”，联合报，https://udn.com/news/story/7314/3351407。

　　二、任何性质、任何规模的文化交流活动，都不可能百分之百的屏除政治性议题，文化本身就夹杂有政治意涵，政治本身便是文化的一部分。由于文化活动具有广涵性的特色，可以说任何一种人类活动都是文化，前文提及即便是文化事业有关的各种工作者，各类表演与艺术创作者个人、团体、各种规模的艺文娱体及表演组织、各类型的文化研究与推广协会，都无法从台湾地区相关法令中排除适用，那么各种文化活动的类型，不论以何种方式呈现，都很难与政治全然切割。宗教活动或许是文化中政治性内容最少的一项了，但是，即使是宗教，其主张信仰自由的范围可能非常不同，宗教的对话与主张不可能完全与政治无关，不可能承认诸如“絶对不能触动的政治现状”的主张。从宗教与政治历史上的关系来说，宗教活动絶对不是政治中立的，也不是与政治毫无关系的。苏格拉底曾经是一个宗教人，耶稣基督曾经是一个宗教人（religious Man），伊斯兰教苏菲派的哈拉吉（Al-Hallaj）也曾经是一个宗教神秘主义者，他们三人都卷入了政治，都触动了公权力部门不愿碰触的界限─政治性内容，他们三人被处死的归因上，或许都与宗教主张有关。“宗教对话具有政治性”，香光庄严杂志，http://www.gayamagazine.org/article/detail/2784。所以故，连一般普遍认为相对超脱无尘的宗教事务与活动，都可能与政治有着千丝万缕的关系，何况是一般的文化交流、学术交流?

　　前文提及台湾主管两岸事务当局关于大陆地区学者来台讲学或参与教育活动的规范，对大陆地区人士来台进行教育文化交流时，规定了包括“学术、教育或与学校体育相关之参观、访问、比赛、演讲、领奬、示范观摩、参加会议、担任评审及从事传习、研究、研习、讲学、研修、教练、表演、展览等”。“标榜民主自由，‘教育部’却明令大陆学人访台避谈政治”，联合报，https://udn.com/news/story/7314/3351407。试问还有不在这些规范中的交流活动行为吗? 而任何人可能在这些列举活动中完全屏除政治性内容，全部不提一句一字与政治有关的思想与意见的表现吗?此次的修法乃承袭自2008年的“大陆地区文教专业人士及学生来台从事文教活动审查要点”，十年来，审查要点内容从未提及政治相关词彚，却在此次修正中首次加入“避免涉及政治性内容”“禁大陆学者谈政治，‘教育部’善意的提醒错了吗”，东森新闻网，https://www.ettoday.net/news/20180906/1252889.htm。，显然是依据两岸条例前开条款的延伸，意图全面封锁相关言论的一种限制。

　　倘若台湾主管部门有意图的针对两岸各种层次、项目与规模的交流活动实现限缩或禁制，那么过去数十年来两岸间交流活动最大宗的文化交流，显然是最不易控制，但却最有效果的一项管制选择。拙文开题已陈述在两岸现今政治交流封冻的阶段而言，若放任台湾各层次、各层面规模的文化交流活动继续开展，可能不符合现任管理当局意图实现的限制与禁止两岸交流目的。也就是因为这个缘故，过去已然修法完成近17年间并无具体适用执行的相关规范，才会在近阶段成为两岸文化交流上的限制框架。诚然，为长期以来相对自由的文化交流活动设定限制框架，在自诩为保障言论与表意自由的台湾社会里，不能不谓是一种自相矛盾的行为。

　　卫芷言：作者系台湾高苑科技大学专任助理教授，中山大学兼任助理教授。