对“一国两制”实践与发展的思考 “一国两制”实践主要涉及香港和澳门两地，本文以香港实践展开论述。
　　
　　2012年7月1日是香港回归祖国十五周年纪念日，也是基本法实施十五周年和“一国两制”的政策实践十五周年。十五年来，中央坚持“一国两制”方针，认真落实港人治港、高度自治，令香港各方面取得重大发展的同时，也不断丰富、发展“一国两制”。本文通过考察“一国两制”十五年来的发展，梳理香港在具体实践中遇到的一些问题及解决办法，并提出自己的看法与思考。
　　
　　一、“一国两制”内涵不断丰富
　　
　　“一国两制”的基本内涵可概括为4个“W”1个“H”，即What，Who，When，Where，How。这几个方面内容在香港十五年的实践中均得到进一步的明晰与发展。
　　
　　What是指“一国两制”是什么？简单讲，“一国两制”是“一个国家，两种制度”。这里的国家对应的是英文中侧重疆域和人口意义的country，而不是侧重政体、政府意义的state。“两制”是两种制度，指的是资本主义制度和社会主义制度，也就是香港保持原有的资本主义制度，大陆实行社会主义制度。不过，在具体实践过程中，很少有涉及到资本主义或社会主义两种制度的重大区别之类的问题，更多的反而是如何有效管治、更好地治理等。邓小平同志当年提出这一创造性构想时是想以此来坚定英国人、尤其是香港人对香港未来的信心。“我们采取‘一个国家，两种制度’的办法解决香港问题，不是一时的感情冲动，也不是玩弄手法，完全是从实际出发，是充分照顾到香港的历史和现实情况的”。“一个国家，两种制度”，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版，第60页。十五年过去了，“一国两制”下的香港成功保持了繁荣稳定，这一点，香港人感同身受，英国人也认同。 英国香港半年报告一向认为“一同两制”运行良好。参见http://ukinhongkong.fco.gov.uk/en/about-us/working-with-hong-kong/britains-commitment/six-monthly-reports。
　　
　　Who是指谁来实践“一国两制”？目前涉及三个实践者，即中央、香港和澳门。这三个实践者之间的关系有两类：一是中央与地方的关系，《中华人民共和国宪法》第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。据此，1990年全国人大通过《香港特别行政区基本法》，并于1997年7月1日香港回归日正式实施。1993年通过《澳门特别行政区基本法》，并于1999年12月20同澳门回归日开始生效。就法律关系而言，香港和澳门两个特别行政区都是在全国人大授权下依法成立的；就实践中的关系而言，中央与香港、澳门虽都是“一国两制”的实践者，但前者的地位高于后两者。二是地方与地方的关系，香港与澳门虽同为中华人民共和国的特别行政区，两部基本法的主要内容也类似，但两地政治、经济、社会等情况差别很大，决定了两地的实践各有特点。将来台湾回归祖国后，享有的自治权力将比港澳还要大，如台湾成为特别行政区后，党、政、军、经、财等事宜都自行管理，有自己的军队，大陆不派军队也不派行政人员驻台。这充分体现“一国两制”是一个“活的”理论，它能够因地制宜，在实践中呈现不同特色。
　　
　　When是指“一国两制”实施的时间，涉及期限问题。《中英联合声明》和《香港特别行政区基本法》以及《中葡联合声明》和《澳门特别行政区基本法》均明确规定了中央对香港和澳门恢复行使主权后，香港、澳门保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变。其中“对香港的政策，我们承诺了一九九七年以后五十年不变，这个承诺是郑重的，为什么说五十年不变？这是有根据的，不只是为了安定香港的人心，而是考虑到香港的繁荣和稳定同中国的发展战略有着密切的关联。中国的发展战略需要时间，除了这个世纪的十二年以外，下个世纪还要五十年，那末五十年怎能变呢？”“要吸收国际的经验”，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版，第267页。2047年被视为“五十年”的期限。不过，根据中央的安排，香港的发展已排到了2047年之后。以土地契约为例，《中英联合声明》附件三中提到了2047年6月30日这个日子，“已由香港英国政府批出的一九九七年六月三十日以前期满而没有续期权力的土地契约，如承租人愿意，均可续期到不超过二〇四七年六月三十日，不补地价。”基本法第121条也提到了“超出一九九七年六月三十同年期而不超过二零四七年六月三十日的一切土地契约”。但从这些条文，并不能得出特区政府不能批出年期超过2047年的土地契约。《蓬间集》，曾钰成着，新民主出版社，2011年9月，第3页。五十年之后会怎样，邓小平曾在1988年6月一次谈话中说，“实际上，五十年只是一个形象的讲法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。”从目前来看，“五十年之后不会变”是凭藉邓小平的讲话，而不是以法律形式确定。
　　
　　Where是指在哪里展开实践？“一国两制”主要在香港和澳门地区进行实践。2006年，全国人大常委会通过《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸实施管辖的决定》，将属于深圳的一块土地租给香港使用和管辖。2009年，十一届全国人大常委会第九次会议通过《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》，授权澳门特区政府对广东珠海横琴岛l.09平方公里土地，以12亿澳门元的租金租用至2049年。这两个《决定》意味着内地一部分地方，成了实施“一国两制”的新区域。2012年1月1日，《珠海经济特区横琴新区条例》（简称《横琴条例》）开始实施，其创新性和港澳特色是“一国两制”实践的进一步丰富。
　　
　　How是指怎样开始实践？当然是港人治港（澳人治澳）、高度自治。“港人治港有关界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。……什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。”“一个国家，两种制度”，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版，第61页。实际上香港十五年来也确实是这样做的。在香港立法会中，反对派始终占有一定比例；按照基本法的规定，立法会议员可以有不超过20％的非中国籍的和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民当选。2004年香港媒体与市民就“爱国者治港”进行了大讨论，对邓小平同志提出的“爱国者”的概念进行了充分地阐释，指出这一概念范畴虽然宽泛，但并非没有标准，且应当在实践中通过制度设定如选举制度、官员任用制度等确保爱国爱港者治理香港。高度自治则非完全自治，而是中央授权下的一种自治。
　　
　　二、在实践中处理好三种关系
　　
　　香港回归十五年来，在“一国两制”政策指引下，坚持基本法，落实港人治港，高度自治，令香港各方面取得较大进展。然而，伴随着发展也出现了一些争议与问题，这些争议与问题有的通过认真研读基本法或对基本法进行解释就可以解决，有的却需要进一步的研讨。笔者将通过“一国两制”实践中涉及的三种关系来进行论述。
　　
　　（一）上对下的关系。即中央政府依法拥有的权力的确定与厘清。什么是中央的权力，什么是特区政府的权力，只有双方各司其职，才能谈及更好地执行基本法，实践“一国两制”。基本法在第二章“中央和香港特别行政区的关系”专门作出规定，此外，还在第七章“对外事务”，第八章“本法的解释和修改”，以及一些具体条款中明确了中央的权力。香港回归十五年来，就中央的权力问题引发最多争议的是基本法的解释权。基本法第158条规定，解释权属于全国人民代表大会常务委员会。人大常委会授权香港特别行政区法院在审理案件时对关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。法院在审理案件时对其他的条款也可以解释，但如果需要对关于中央人民政府管理的事务或中央和香港关系的条款进行解释，而解释又影响到案件的判决，在对该案作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释。人大常委会迄今共行使过四次解释权，其中有一次是面对争议主动释法，两次是由行政长官提出申请，最近的一次是由终审法院依照基本法的规定提请释法。
　　
　　人大常委会第一次释法是有关居港权问题。即全国人大常委会关于基本法第22条第4款和第24条第2款第3项的解释。1999年1月29日，香港终审法院就“吴嘉玲案”宣判，指出所有香港永久居民在中国内地所生子女，不论是否拥有单程证，不论婚生或非婚生，不论出生时父或母是否已经成为香港居民，均拥有居港权。特区政府估计这一判决会导致10年内有167万内地人拥有居港权，将给香港社会带来沉重人口压力。1999年5月18日行政长官会同行政会议决定提请第一次人大释法。1999年6月，全国人大常委会对“香港基本法”作出解释，指出只有获批单程证香港永久居民在内地所生子女才享有居港权，出生时父或母仍未成为香港居民的则没有居港权。在此案中，特区政府直接向国务院提交报告请求人大释法，部分人士认为绕过了法院，涉嫌违反基本法，引起社会争议。据维基解密披露的美国外交电文指出，第一次释法后，终审法院五名常任法官曾考虑集体辞职抗议，最终因忧虑新委任的法官可能能力不足或缺乏独立性而没有实行。http://www.rthk.hk/rthk/news/expressnews/20110907/news_20110907_55_782639.htm，上网时间2012-06-06。
　　
　　人大常委会第二次释法是关于香港政制发展问题。即行政长官和立法会的选举办法。基本法附件一和附件二规定了2007年以前行政长官和立法会产生办法，“二〇〇七年以后”如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准或备案。2003年底到2004年初，第三届行政长官的产生（2007年选举）办法引起争议，争议集中于“2007年以后”的措辞包括不包括2007年，2008年立法会选举要不要修改等。2004年4月6日，全国人大常委会对基本法附件一和附件二作出解释，当中涉及有关修改“行政长官及立法会产生办法和法案议案表决程序”的规定。其中最重要一项订明，所有修改建议除了原有规定的“须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或者备案”这三项法律程序之外，在展开这些程序之前还需要另外两项程序，一是行政长官就是否需要进行修改向全国人大常委会提出报告，二是由全国人大常委会依照基本法第45条和第68条规定并根据香港的实际情况和循序渐进的原则予以确定。这就是香港媒体所说的由“三步曲”变为“五步曲”。在本次释法后的同年4月26日，全国人大常委会决定，2007年第三届行政长官选举不实行普选，2008年第四届立法会选举中功能界别和分区直选产生的议员各半的比例维持不变，立法会对法案议案的表决程序亦照旧，而在此前提下，行政长官和立法会的具体产生办法可按照基本法有关规定作出符合循序渐进原则的适当修改。这也是2012年第四届行政长官选举和2012年第五届立法会选举办法作出修改的最初动力。在2005年政改方案被立法会否决后，2010年特区政府再次向立法会提交行政长官和立法会选举办法修订草案，终获通过，被视为香港政制发展史上的重要里程碑。
　　
　　第三次释法是关于行政长官缺位时，新产生的行政长官的任期，即基本法第53条第2款。该条款只称“行政长官缺位时，应在六个月内依本法第四十五条规定产生新的行政长官”。2005年3月12日，时任行政长官董建华因病辞职。各界为下一任行政长官的任期争论不休。政府、内地学者及亲建制阵营提出下一任行政长官应该继续董建华余下任期，并指出基本法中有相关立法原意。而反对派则普遍认为下一任行政长官应该根据基本法及普通法原则展开新一个五年任期，并指责政府强定两年是不合理、不合法的。2005年4月6日，署理行政长官曾荫权请求国务院提请全国人大常委会就基本法第53条有关新的行政长官的任期作出解释。4月27日，全国人大常委会第十五次会议对释法问题进行表决，全体委员一致通过补选的行政长官任期为前任余下的任期。
　　
　　第四次释法是对香港外事权的解释。即基本法第13条第l款和第19条。刚果（金）向中国中铁批出开矿权，期望换取中国中铁对国家的基建投资，却被一间美国基金公司以债权人身份，要求截取中国中铁投资的1.02亿美元作为扺债。刚果（金）以“絶对外交豁免权”想阻止基金公司的追债，但被香港法院上诉庭依照普通法继续实行1997年的“有限度豁免权”裁定败诉。刚果（金）不服判决，要求终审法院就外交豁免权提请人大释法。2011年6月8日，终审法院寻求人大常委会释法，希望解释基本法第13条有关中央人民政府负责香港特区外交事务的条文，包括中央人民政府是否有权决定国家豁免规则或者政策，以及这些规则或者政策是否是基本法第19条所规定的属于国防及外交等行为。2011年8月26日，十一届全国人大常委会第二十二次会议通过决议，因香港的对外事务由中央人民政府负责，故香港特区须跟从中央人民政府，对刚果（金）实施“絶对外交豁免权”。此次释法是按照基本法第158条规定，首次由司法机关提出申请。
　　
　　四次释法经历了由“不和谐”到“互相适应”的磨合过程。第四次释法首度由法院提出申请，程序示范意义重大。这意味着经过多年磨合，“一国两制”下的香港法院与全国人大常委会就释法问题正式步上法律轨道，二者关系由“居港权”释法引发的“冲突期”进入“平稳期”。外交部发言人在第一时间评价香港终审法院提请释法之举是履行基本法规定的义务，对于全面落实“一国两制”、完整实施基本法有积极意义。http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/dhdw/t828852.htm，上网时间2012-06-08。在全国人大常委会前三次释法中，有两次是特区政府或行政长官提出申请，一次是人大常委会主动释法，这在基本法中都没有明文规定，但实践也表明，这三次释法并没有对香港的普通法传统及判例制度造成损害，反而实际上形成了香港特区政府或行政长官也可以提请释法的先例，丰富、发展了基本法。
　　
　　（二）下对上的关系。这是硬币的另一面，即特区政府肩负的义务与职责。特区政府拥有哪些职责，肩负哪些义务，只有认真地履行职责，才能更好地实践 “一国两制”。然而，香港的社会现实是由于这样那样的原因，特区政府的施政经常受到掣肘，以2002年到2003年间的23条立法释之。
　　
　　基本法第23条规定，香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱，颠覆中央人民政府及窃取国家秘密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。2002年9月，香港特区政府公布《实施基本法第23条谘询文件》，2003年2月就《国家安全（立法条文）条例草案》刊宪，随后提交立法会首读和二读。立法会审议期间，反对派议员提出多项修订，并以立法损害港人自由和港人治港原则为由极力反对，英国、美国、加拿大等西方国家驻港总领馆或政府机构也分别公开发言，对23条立法给予关注。反23条立法的声浪直接促成2003年7月1日几十万人上街游行。条例被迫一再作出修订，最后无限期押后三读。此后，香港特区政府表示23条立法没有时间表。2003年8月，全国人大常委会副秘书长乔晓阳表示，23条的立法内容及时间表，由香港特区政府自行决定。当年9月，特区政府宣布撤回《国家安全（立法条文）条例草案》。2003年9月18日，时任政务司司长曾荫权在纽约的一次演讲中称有很多错综复杂的原因导致“七一游行”，但触发点无疑是23条立法。http://www.article23.org.hk/timelinec.htm，上网时间2012-05-30。23条立法的撤回和“七一游行”被视为香港实践“一国两制”的转折点。中央开始全面审视“一国两制”运行过程中中央和特区政府的角色定位、沟通互动、时机选择等一系列因素。“一国两制”实践的深化由此展开。
　　
　　梁振英当选新一届行政长官后，一些媒体声称梁肩负“四大任务”，即政制发展、23条立法、推行国民教育和整顿香港电台，担心梁任内进行23条立法。梁在当选后的记者招待会上多次被问及会不会就基本法23条立法。梁一方面强调特区有责任就23条立法，因23条立法责任已在基本法内列明，另一方面强调立法同时，一定会保障市民各方面的权利和自由，包括新闻自由、言论自由等，认为立法要符合两个先决条件，包括市民及立法会的支持，工作亦会分缓急先后。“23条立法，暗示作广泛谘询”，《成报》，2012-03-26。港人的“23条心结”出现压倒基本法的势头。如果不是理性探讨如何在维护国家安全与保障市民言论自由之间取得平衡，而是把立法直接等同于损害言论自由，这种逻辑不但不利于基本法的落实，而且不利于“一国两制”的实践。实际上，不仅是23条立法，多年来，特区政府的施政一直受到这样那样因素的干扰，如无法按照基本法的要求实现“行政主导”，“强政励志”始终停留在口号层面，个中原因值得所有关心香港前途和“一国两制”命运的人思考。
　　
　　（三）平行关系。即中央政府辖下的特别行政区与其他省市、自治区之间的关系，或简单曰香港与内地的关系。香港与内地的关系可简单概况为三个层面，一是合作，二是竞争，三是（阶段性）摩擦。前两个层面有一定长期性，作为中央下辖的地方政府，香港与其他省市有优势互补的合作，也有优胜劣汰的竞争，是正常的城市与城市之间的关系。第三个层面则是在两地发展过程中出现的阶段性问题，通过增进理解、提升涵养等可以逐步得到解决。
　　
　　目前，香港与内地多个省市或地区发展合作关系，尤其是与邻近的广东省以及珠三角地区合作紧密。这些合作大都是“政府搭台，业界唱戏”，相关规定与机制包括内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称“CEPA”）及8个补充协议，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》，《横琴总体发展规划》，《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，以及国家的《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》（简称“十二五”规划）和香港、澳门与内地9个省份发展的“泛珠三角区域合作”（9＋2）等等，合作领域包括跨境基建、促进人流物流的便利措施、商贸投资推广、环境保护、食物安全、资讯科技、城市建设、旅游合作、文化活动交流、体育项目推广，以及康复治疗人才培训。http://www.cmab.gov.hk/gb/issues/regional_cooperation.htm，上网时间2012-06-16。
　　
　　根据中国社科院发布的《中国城市竞争力蓝皮书》，香港多年来一直位居十大最具竞争力城市的榜首，但随着内地城市的快速发展，自2009年起，内地开始有城市的GDP超越香港，人均GDP也可能在未来数年内超越香港，香港的忧患意识越来越强，尤其是担心香港的国际金融中心地位受到上海的挑战。2009年4月，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》出台，明确上海建设国际金融中心和国际航运中心的目标，即到2020年，基本建成与中国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心，引发香港国际金融中心地位要被内地城市超越乃至取代的忧虑。实际上，中国有这么多城市，各有各的优势。香港要做的是扬长避短，只要能集中精力发挥自己的一项或几项优势力量，就足以在中国未来群星灿烂的城市星河中熠熠生辉了。
　　
　　港人与内地人的摩擦乃至言语冲突是近几年的事。2003年，中央为提振香港经济，开放内地人到香港的“个人游”，即自由行。目前，内地开放自由行的城市近50个，每年有数以万计的内地人通过自由行到香港观光、购物。大量内地人的到来，为香港带来经济利益的同时，也因为内地人在香港买奶粉、买楼（豪宅）等引发港人不满。尤其是2007年以来，利用自由行赴港产子的“双非”孕妇数量增长迅速，目前，“双非”儿已占据香港新生儿的半壁江山。2012年，内地人与香港人之间爆发“骂战”，互相形容为“狗”和“蝗虫”的激烈言辞令双方龃龉台面化。情绪性的言行影响了两地政府间的一些决策，如粤港“自驾游”本来是方便、适应两地交流频繁的好事，但受到“骂战”的影响，特区政府只得允诺先试行，看效果再决定是否进行下一步。
　　
　　这是“一国两制”实施中的新情况。港人与内地人之所以出现这些摩擦是多种原因造成的，但出现这些情况，也恰恰是两地民众交流日益密切的表现。两地居民同为中国人，当然不必为彼此的交往设定规范，但两地民众间出现的这些摩擦，却为“一国两制”研究的深入提供了契机。以往我们在强调“两制”的区隔或合作时多是政府层面的行为，现在随着两地民众交往的增多，“两制”下更多层面的问题暴露了出来，也促使更多相关议题的研究提上日程。如“两制”间一些机制、规范、社会、文化等方面的互动与融合等，实事求是地研究、解决这些问题，有助我们更好地实践“一国两制”。
　　
　　三、余论
　　
　　“一国两制”经过十几年的实践，令香港和澳门保持了持续的繁荣稳定，充分证明这一理论的有效性。然而，作为一种全新的理论，它需要在实践中不断地丰富、发展，这也是其保持鲜活性的必由之路。实践是检验理论的过程，也是不断发现问题，纠正失误、甚至是错误的过程。这就要求在“一国两制”的实践过程中，必须严格遵守基本法，落实港人治港（澳人治澳）、高度自治。
　　
　　基本法是保证“一国两制”顺利实施的法律基础。这部法律1990年颁布，1997年正式实施，迄今己有22年的历史。现在香港的情况，整个中国的情况与20多年前相比，发生了很大的变化。如何保证一部20多年前的法律更有效地得以实施，需要多方面的努力，且不应排除对法律本身进行修改和补充。
　　
　　中国实施“一国两制”的政策，在“一国”之下，“两制”之间势必互相影响。当年邓小平同志曾对“两制”之间的相互影响有过以下论述：“我们对香港政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。”“社会主义是中国的主体，……主体是很大的主体，社会主义是在十亿人口地区的社会主义，这是个前提。……在这个前提下，可以容许在自己身边，在小地区和小范国内实行资本主义。我们相信，在小范围内容许资本主义存在，更有利于发展社会主义。”“中国是信守诺言的”，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版，第103页。现实的情况是，随着香港与内地交往的频繁、深入，一方面，港人对内地事务的关心愈来愈盛，内地的很多人、事，如“刘晓波事件”、“毒奶粉事件”、“乌坎村事件”以及最近的“李旺阳事件”等都引发港人的关注，并通过各种途径施压中联办或中央政府，另一方面，内地人也越来越多地利用香港这一平台，如参与香港“六四烛光晚会”的内地人数逐年上升，内地很多维权人士经常到香港发声等等。可以预料，如何看待“两制”之间的相互影响并进行评估将是未来研究“一国两制”的一个重大课题。
　　
　　《紫荆论坛》2012年第4期