冷战结束以来，东亚地区的安全形势正在经历一场剧烈而深刻的演变。日本作为东亚的地区大国，虽然是一个不拥有正式“军队”，而祇有“自卫队”的国家；但不论是从自卫队的装备，还是其拥有的军事实力来看，日本都堪称是东亚地区屈指可数的军事强国。作为东亚地区的军事强国和中国“一衣带水”的重要邻国，日本防卫政策的变化不仅构成了影响东亚地区安全形势的、不可忽视的重要动向，而且也自然成为影响中国周边安全环境的引人注目的重要因素。今年是日本政府修改现行“防卫计划大纲”并于年底前出台新“防卫计划大纲”的一年，其防卫政策的走向值得引起密切关注。
　　
　　日本防卫政策新动向
　　“防卫计划大纲”是指导日本防卫力量建设的纲领性文件，最早制定于一九七六年，该大纲经过一九九五年的重新修订形成了现行大纲。在日本，负责制定和修改“防卫计划大纲”的主角是防卫厅。
　　
　　今年，日本政府为了广泛吸取社会各界的意见，在防卫厅设立“防卫力量研讨会”进行相关作业的同时，于四月专门成立了一个以东京电力顾问荒木浩等十人组成的名为“安全保障与防卫力量恳谈会”的谘询机构，负责为制定新的“防卫计划大纲”提出政策建议。该机构作为小泉首相的安全与防卫问题谘询小组，先后召开了十三次会议进行研讨，最终于十月四日向小泉首相提交了一份题为《未来安全保障与防卫力量构想》的报告（以下简称报告）。
　　
　　这份报告的最大特点是提出了使日本防卫政策实现转变的战略思路。报告建议日本政府改变战后以来长期坚持的以“保卫日本”自身安全为中心的现行防卫政策，实施更加重视“改善国际安全环境”的新的防卫政策。为了实现这一战略转变，报告还要求日本政府改变冷战以来一直延续的保持最低限度“基础防卫力量”的想法，积极构筑“富有弹性的多功能防卫力量”，以应对新形势下出现的恐怖主义和弹道导弹等安全威胁。
　　
　　小泉首相在接到报告后表示，报告围绕如何建设能够应对各种安全威胁的防卫力量提出了许多好的建议，日本政府将以报告为参考制定新的防卫大纲。事实上，报告的内容在很大程度上反映了日本政界在防卫政策问题上的许多共识，较为清晰地勾画了将于年底前出台的新防卫大纲的基本轮廓和要点。
　　
　　日本防卫政策的新目标
　　自二战结束以来，在日本的防卫政策中，“专守防卫”一直是一项最基本的原则。所谓“专守防卫”，主要有以下四方面的含意。第一，自卫队是以“保卫日本”为目的的防卫力量；第二，祇有在受到武力攻击时才进行自卫还击；第三，即使在受到武力进攻的情况下，也要将自卫还击限制到最小限度；第四，要将平时拥有的防卫力量的规模限制到最小程度。虽然这确实是一种被动防御的方针路线．但它是根据战后日本和平宪法的精神确定的，一直被视为“国是”，历届日本政府都宣称遵守此项原则。
　　
　　然而，伴随冷战结束以来日本国内外形势的巨大变化，“专守防卫”这一基本原则事实上已经被逐渐遗弃，或者说被不断赋予新的内涵。报告在论述日本的安全战略时明确指出，日本应该实施的综合安全战略有两大目标：第一，要防止针对日本的直接威胁，或者当威胁波及日本时将其危害最小化；第二，要在世界各地降低威胁发生的概率，避免威胁波及海外日侨和日企以及日本本土。简言之，第一目标是“保卫日本”，第二目标是“改善国际安全环境”。
　　
　　  如果从维护日本国家安全的宏观意义上讲，应该说报告设定的两大目标无可厚非。但是，问题在于从“专守防卫”原则的角度看，“改善国际安全环境”虽然是“保卫日本”的条件之一，但它的内涵显然已经大大超出了“专守防卫”原则的框架。可以说，报告把“改善国际安全环境”设定为日本安全战略的新目标，既是从理论上对“专守防卫”原则的公然突破，也是战后日本防卫政策正在发生重大转变的真实写照。
　　
　　防卫政策变化的背景
　　日本防卫政策发生这种转变并不是一个偶然现象，它有深刻的国际和国内背景。
　　
　　首先，强化美日同盟的现实需要，是促使日本防卫政策转变的主要因素。九一一恐怖袭击事件后，美国的国家安全战略发生了重大变化。为了有效应对恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散等新的安全威胁，美国在实施“先发制人”战略和重新部署全球兵力的同时，对日本等军事盟国的战略配合也提出了新的要求。冷战时期，对付苏联和保卫日本曾经是美日同盟的主要任务。冷战结束后，美日同盟重新定义，确保亚太地区的“和平与安全”成为同盟的新任务。九一一后，美国更希望日本成为在全球范围内配合美国应对恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的忠实盟友。对于美国方面的期望，日本自上世纪九十年代以来用经济、政治支援和海外派兵等方式一直给予积极回应。此次报告对加强美日同盟提出了更加大胆的建议。报告称，日美同盟不仅是日本安全的“支柱”，也是维护日本周边地区安全的“不可或缺的稳定因素”。因此，报告主张为了适应形势发展的需要，日美两国应重新定义其同盟关系，签订新的“日美安保联合宣言”，并制定新的“日美防卫合作指针”。
　　
　　其次，日本面临的周边安全环境的变化以及日本对这些变化的新认识也是促成其政策转变的重要因素。近年来，由于朝鲜导弹问题和核开发问题的发生，日本国内出现了夸大“朝鲜威胁”的倾向。有的甚至以应对来自“朝鲜的导弹与核威胁”为口实，主张日本应效仿美国，采取主动出击的防卫战略，对朝鲜的导弹发射基地等战略目标，实施“先发制人”的军事打击。报告在谈到日本的周边安全环境时，虽然没有使用特别夸张的表述，但也列举了诸如俄罗斯和中国两个核大国的存在，朝鲜的核计划和导弹开发可能形成的“直接威胁”以及台湾海峡可能发生的“军事冲突”将对日本安全产生影响等因素，认为日本正在面临一个更加复杂和不稳定的周边环境。言外之意，为了应对变化，确保安全，日本应该采取更加主动的防卫战略。
　　
　　  第三，从国内方面看，日本期望作为“正常国家”在国际和地区事务中发挥更大作用的社会氛围，不仅为日本在外交舞台上争取获得更大发言权的政治行动（例如向联合国安理会常任理事国迈进）提供了国内支持，也为日本政府加快调整防卫政策的步伐提供了有利条件。目前，日本自民、民主两大政党在防卫政策上的意见分歧已越来越小，日本国内要求修改和平宪法的主张也已成为多数。因此，可以预见，日本政府以突破“专守防卫”原则框架的方式调整防卫政策的行为，将不会遇到来自国内的大规模抵抗。
　　
　　自卫队将成为“富有弹性的多功能防卫力量”
　　防卫政策的重大改变，必然伴随防卫力量的大幅度调整。日本的防卫力量就是日本自卫队，因此，报告对在新的防卫战略下如何进行自卫队的建设，提出了具体方案。为了充实和提高自卫队的作用，报告提出将原本属于自卫队“附带任务”的“国际和平合作活动”提升为自卫队的“本职任务”，并建议将自卫队由原来的以“保卫日本”为主要任务的“基础防卫力量”，建成一支同时能在“改善国际安全环境”方面发挥作用的“富有弹性的多功能防卫力量”。
　　
　　在现行的“自卫队法”中，自卫队被赋予的主要任务是“保卫日本国家的和平、独立与安全，使其免遭直接或间接的侵略”。简言之，也就是“保卫日本”。然而，事实上自上世纪九十年代以来，自卫队已经被多次派往海外执行不同类型的任务，其海外活动空间也不断扩大。
　　
　　第一次海湾战争后，自卫队曾被派往波斯湾执行扫雷任务；一九九二年日本国会通过“联合国维和活动合作法”后自卫队又被派往柬埔寨执行维和任务；九一一后日本先后制定了“反恐特别法”和“伊拉克特别法”，自卫队据此被先后派往印度洋和伊拉克执行任务。日本自卫队执行的这些任务，不仅内容呈现出日趋复杂的发展态势，其所在区域也由日本的周边延伸到印度洋和中东地区。自卫队任务的如此扩展，实际上与美日两国政府希望日本自卫队在更广泛的区域发挥作用的战略思路是一致的。因此，报告在谈及这一问题时，不仅强调了自卫队参加“国际和平合作活动”的重要性，而且还进一步提出建议，要求把自卫队的海外派遣纳入“法制化”的轨道。
　　
　　报告认为，自卫队要在新的形势下担负起实现“保卫日本”和“改善国际安全环境”的两大目标任务，必须具备多种能力，如及时应对弹道导弹等各种传统安全威胁的能力、情报收集和分析能力、应对来自“非国家主体”的恐怖活动的能力、从事国际和平合作活动的能力、有效推进日美战略分工协作的能力、与周边国家建立信任和合作关系的能力、参加国家安全对话的能力等。
　　
　　建议修改武器出口三原则
　　为了全面提高自卫队的能力，报告从精简提高技术装备和改进管理体制的角度，提出了许多具体政策建议。其中修改武器出口三原则的建议格外引人注目。武器出口三原则最早由佐藤内阁于一九六七年提出，内容是禁止向（一）共产主义国家；（二）联合国决议指定的武器禁运国；（三）冲突当事国等出口武器。一九七六年，三木内阁进一步发表了事实上禁止向所有国家出口武器的声明。但是，在日本政府决定部署导弹防御系统（MD）的新形势下，三原则的存在已经成为日美两国实施这项计划的严重障碍。因此，报告建议为了使日美两国在导弹防御计划上的联合技术研究能够顺利走向共同生产和共同部署，必须对现行的武器出口三原则进行修改，或者至少要解除对美武器出口的限制。
　　
　　报告认为，面对日本遭受大规模武装侵略的可能性越来越小而受到恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的威胁却不断上升的新形势，自卫队应对现有装备重点进行调整，建议陆上自卫队削减坦克兵等重装备部队，将重点放在建立快速反应体制，以应对大规模杀伤性武器威胁以及来自游击部队和特种部队的破坏和袭击等；海上自卫队应改变以反潜艇战斗为中心的现行编制和装备，将重点转向岛屿防卫、监视和应对导弹袭击以及对付间谍船活动；航空自卫队应重点强化空中警戒机制，提高保卫领空能力。
　　
　　在对自卫队的建设提出上述意见的同时，报告还从更宏观的角度，对全面提高日本防卫力量的应急领导机制提出了建议。报告主张应按照美国国家安全委员会（NSC）的组成和运作机制，对日本现行的安全保障会议机制进行彻底的调整，使其真正成为领导日本实施综合安全保障战略的“中枢”机构。
　　
　　另外，报告还在“付记”部分建议就涉及宪法的“行使集体自卫权”问题进行讨论，并尽快对讨论结果进行“整理”。
　　
　　日本防卫政策转变对中国安全环境的影响
　　日本防卫政策正在酝酿的上述重大调整，将从以下几个方面对中国的安全环境产生巨大影响：
　　
　　第一，在日本参与地区和全球安全事务的机会不断增多以及自卫队海外活动空间明显扩大的形势下，中国在处理涉及地区和全球安全领域的问题时，将不可避免地更多遇到“日本因素”。换言之，如何在全球范围的政治、经济、安全关联中，准确定位和恰当处理中日关系，已经成为中国外交面临的重大课题。
　　
　　第二，日本对中国军事现代化和台湾海峡局势发展可能给日本安全带来影响的过分强调和关注，将使中国推动国家统一和实现周边稳定的战略在实施过程中面临更多困难。报告在论述日本的周边安全环境时，虽然没有使用“中国威胁”的字眼，但却把中国与俄罗斯并列称为“两个核国家”，第一次点出了“中国”的名。同时，报告还以担心台湾海峡发生军事冲突以及在日本周边发生领土、资源冲突的方式，巧妙委婉地表达了中国可能成为日本安全潜在威胁的意识。这种意识的持续存在可能驱使日本更多地“介入”“台湾问题”和关注领土资源问题，结果会导致中日之间的“台湾问题”和领土资源摩擦大幅度升温。
　　
　　第三，日本防卫政策的转变，一方面会增大中日两国发生摩擦的可能性，另一方面也会为中日两国在安全领域的对话与合作提供更多的机会和平台。祇要中日两国以维护“和平”和实现“共赢”为目标，努力寻找和不断拓展双方的“利益交汇点”，就一定能推动中日关系稳定发展，确保两国的安全和东亚地区的稳定与繁荣。
　　
　　（原载《中国评论》二○○四年十一月号，作者系中国国际问题研究所亚太研究室主任、研究员）