以商围政、以民逼官：大陆政治战略
　　
　　在吸引外资的实践上，台资原非大陆的重点和核心议题；但早在一九七九年外经贸部颁布的《关于开展台湾地区贸易的暂行规定》，即认识到两岸贸易的政治特性。尽管一九八一年《叶九条》的第八条即公开表示：“欢迎台湾工商界人士回祖国大陆投资，兴办各种经济事业，保证其合法权益龢利润”，然有关台资保障的专门法规，要到一九八八年国务院因应台湾开放探亲的新形势而颁布《二十二条》后始初具规章；在此之前，皆以比照外资或侨资办理。
　　
　　一九九○年二月，大陆国务院颁布《关于加强对台经贸工作的通知》中，即以政治战略和经济发展两条路线提出吸引台资的政策考量。十二月的全国对台工作会议，兼任中共中央对台工作领导小组组长的国家主席杨尚昆，更明确指示：“大力发展两岸关系，重点放在经贸往来和各项交流方向，以经济促政治，以民促官”、“在注意吸引中小台资的同时，力争在吸收重大台资项目上有所突破。吸引台资，要严格执行国家产业政策和指导投资方向的有关规定，引导台资投向国家鼓励发展的产业以及与我合作进行老企业技术改造”。
　　
　　一九九一年初中共发出《中共中央关于进一步加强对台湾工作的通知》中强调：“要从祖国和平统一的战略高度认识对台经贸工作的意义。发展双方经贸往来，密切两岸联系，是扼制两岸分离倾向，促进和平统一的有力措施”。六月，当时的国台办主任丁关根又称：“吸引台资，特别是大台商，已不仅仅是经济问题，而是政治问题”。
　　
　　一九九三年七月，江泽民亦提出对两岸经贸的两点工作要求：“一、妥当做台湾中大企业家的工作，吸引台资尤其是大宗台资到大陆，使大陆和台湾经济，你中有我，我中有你，密不可分。二、在经济上把台湾拖住，这也就是用经济促统一”。
　　
　　一九九四年四月国务院召开对台经济工作会议，总结了五项吸引台资策略：一、争取台湾排名前一百名的大企业大财团；二、利用台资发展经济，增加台湾贸易依存；三、对台商投资领域、产品项目、内销比例等采取“同等优先、适当放宽”原则；四、争取大台商返乡投资，期生示范作用；五、对台资企业隐恶扬善，凡容易引起不安定因素的报导，一律禁止刊登播报。对台湾而言，大陆借台商“以商围政、以民逼官”影响大陆政策的忧虑，并非无中生有；大陆将争取大台商、突破台商中小产业投资格局视为政治问题，自然也使得台湾对于大台商的动向格外警戒，戒急用忍政策的政治性考量，并非无的放矢。
　　
　　大陆的台商保护立法
　　
　　一九九四年通过的《台保法》，是一部针对台商的特别立法，其中有关台商的身份界定，乃延续自《二十二条》，指：“台湾地区的公司、企业、其他经济组织或者个人作为投资者在其他省、自治区和直辖市投资”者（第二条第二款），且该法没有排除《二十二条》将台商准照外商的规定。所以理论上，台商除优先适用本法规定外，亦受其他有关外商法规的规范。《二十二条》和《台保法》对台商的定义，并不受限于其公司登记国籍，这是因为台湾禁止台商对大陆直接贸易投资；因此，台商多以设立外国子公司的方式进入大陆，这使得台商在法律上亦具有外商身份，而受到大陆与外国双边有关投资保障之国际法律文件的规范。直言之，对于直接投资的台商而言，如依照台湾经济部颁《在大陆地区从事投资或技术合作许可办法》规定对大陆投资者，则因受到两岸政治定位的影响，反而得不到国际法文件的保障，毋宁是一种变相的惩罚，这当然是对于台湾直接投资者的一种歧视待遇。
　　
　　台商的歧视待遇，还表现在合同争议的仲裁制度之上。
　　
　　虽然台商地位在法律上有不如外商之处，但无可讳言的，《台保法》第十三条乃赋予其依照国务院关于鼓励台湾同胞投资的有关优惠待遇；而地方法规，诸如珠海经济特区《关于鼓励台湾同胞投资若干问题的规定》、广东省《鼓励台湾同胞投资优惠办法》、福建省《福建省实施台湾同胞投资保护法办法》、《上海市关于鼓励外商投资的若干规定》等，也对台商提供有诸多优惠。但一旦大陆加入世界贸易组织，台商恐怕将与外商同享国民待遇，而不能再维持原有的优惠待遇；而若享受不到优惠待遇，又无法得到国际法地位的保障，台商基于政治考量和文化背景所取得的优势，将敌不过经济竞争的现实。
　　
　　政经分离：两岸交恶后大陆对台政策方向
　　
　　一九九五年以后，两岸政治关系陷入紧张情势，大陆则仍采取政经分离原则处理两岸经贸政策。如十二月四日通过《台湾海峡两岸水路航行运输管理办法》，一九九七年四月完成相关行政程序，使台湾的境外航运中心构想得以以试点直航的名义在大陆实施，未尝不是一种务实的做法。但这似乎也显示，李登辉适时地对台商登陆热趁势急踩煞车而能见短期效果，大陆以商围政的政策构想仍有其限制。而一九九六年台海危机期间，福建、广东两省要求北京审慎处理对台军事行动以免损及该省经济发展与台商投资的呼吁，也似乎说明瞭台湾前民主进步党主席许信良集中经略大陆东南形成利益共生共利关系、以建构一个均衡的安全结构的主张，在某种经验上乃具有其可验证性。
　　
　　台湾缺乏进军大陆经济战略
　　
　　蒋经国于一九七九年四月四日宣示的三不政策，对台湾的大陆政策和两岸关系起了深远的影响。一九九二年的《国统纲领》，基本上是以三不政策的消极精神来规划两岸交流的近程阶段，因此使得两岸官方的接触、谈判，以及两岸间关于政治定位的立场争议，无法以更积极、主动、弹性、迂回、灵活的做法与态度，来化解或搁置双方的矛盾。也因此一保守心态，台湾对于两岸经济贸易关系的走向，反而失去了政策主导的宏观视野，只能因应形势，任令民间先行，而往往于后亡羊补牢。台湾政府对于台商登陆的辅导政策，乃一向缺乏明确而统一的战略方针，使原本即以夕阳产业之中小企业为主要组成的大陆台商，被迫在大陆自生自灭。
　　
　　一九八五年，台湾宣布转口贸易三原则：不与中共贸易、不与中共海外机构及其人员接触、对台湾出口产品转运至何地不限制；其实，这项政策无异于是对于两岸转口贸易的默认：因为政府对产品转运第三地后流向的查验工作，尽管有其困难度，毕竟并非毫无可能；但台湾政府若完全不予限制，不与中共贸易的禁令必然成为空文。
　　
　　一九八七年十一月开放探亲，使两岸贸易与台资登陆的机会大增，两岸贸易关系于是大幅增进，直接冲击着转口贸易三原则。一九八八年四月六日，台湾宣布两岸间接贸易合法化，只要求台商符合三不原则：不直接由大陆通商口岸出航、不直接与大陆进行通汇、不直接由台湾公司进行接触。八月由经济部公告《大陆产品间接输入处理原则》及《准许间接进口大陆产原料项目》。十二月十九日，行政院大陆工作会报将两岸交流商品区分为开放、限制、禁止三类，并决定每年调整一次。
　　
　　一九八九年五月十一日，行政院大陆工作会报决定两岸间接贸易新原则，六月五日经济部颁《大陆地区物品管理办法》，允许大陆物品进口。
　　
　　一九九○年八月二十一日，经济部进而公布《对大陆地区间接输出货品管理办法》。九月十三日公布《对大陆地区投资及技术合作管理办法》，在法制上认可转口贸易；凡在台湾无法发展、非高科技产业、不涉及国防以及不会影响台湾经济发展的行业，乃采正面表列方式规定，准许台湾人民间接赴大陆投资。
　　
　　一九九一年八月二十日《现阶段金融机构办理对大陆地区间接汇款作业要点》和十一月九日《指定银行对台湾地区厂商办理大陆出口台湾押汇作业要点》相继公布，更提供了台商在大陆融资的诸多便利。
　　
　　台湾的台商投资安全立法
　　
　　依据《宪法增修条文》授权，而于一九九二年九月制订通过的《两岸关系条例》，是台湾处理台资登陆问题的最根本法律；由于台湾法制较上轨道，重大政策往往会迅速反映在立法实践之上，因此该条例迭经修正，迄今已有五次之多。该条例第三十五条第一项原始条文规定：“台湾地区人民、法人、团体或其他机构，非经主管机关许可，不得在大陆地区从事投资或技术合作，或与大陆地区人民、法人、团体或其他机构从事贸易或其他商业行为”，此为《对大陆地区间接输出货品管理办法》和《对大陆地区投资或技术合作管理办法》，以及规范大陆物品公告许可进口的《大陆地区物品管理办法》的法源；该条例第三十五条订有台商自新条款，要求台商在前项许可办法施行之日起三个月内申请许可，凡是未经政府许可者，则有结汇、融资授信、税捐、补助、产品进出口通关查验、停止受理其对外投资申请等十项行政制裁。
　　
　　不过，厂商依旧心存观望。一九九七年四月十八日，立法院修正《两岸关系条例》第三十五条，除条项顺序和文字略作修改外，有关大陆台商自新条款，则修正为得在“本条例修正施行之日起三个月内”即当年九月底，向主管机关经济部补办许可。此次修正，证明有许多台商系违法登陆投资；纵使如此，依照经济部投审会估计，必须补办登记许可的两万家台商中（实际台商数目可能达一倍以上），也只有不到二分之一的八千五百八十三家自首。同一条例第二十四条第一项则规定课税原则：“台湾地区人民、法人、团体或其他机构有大陆地区来源所得者，应并同台湾地区来源所得课征所得税。但其在大陆地区已缴纳之税额，准自应纳税额中扣扺”。
　　
　　随着一九九三年四月辜汪会谈的举行，两岸经贸关系进入新的阶段。这一年也正是《两岸关系条例》通过后两岸经贸关系法制重整的重要一年。三月一日，经济部依《两岸关系条例》第三十五条公布《在大陆地区从事投资或技术合作许可办法》，再进一步放宽间接投资规定，凡旅游业、部分性质特殊的制造业、服务以及投资金额在一百万美元以下的投资案，均可经由第三地汇款直接投资。四月二十六日，经济部再公布《台湾地区与大陆地区贸易许可办法》，明订两岸贸易应以间接方式为之。这一年，面对两岸贸易依存度激增的现象，台湾乃相继抛出亚太营运中心构想和南向政策，在开放对大陆投资贸易的同时，也期望透过南向政策降低投资集中的风险。一九九四年一月三十一日，经济部再公布《在大陆地区从事商业行为许可办法》，此为针对投资、技术合作与贸易以外的商业行为所为之规定；至此，有关台商的经济法制建设架构，可说已告一段落。
　　
　　戒用忍：两岸交恶后台湾对大陆政策方向
　　
　　一九九五年下半年起，两岸因李登辉访美而交恶。一九九六年八月十五日，李登辉在第三届国民大会第一次会议上，发言呼吁检讨亚太营运中心发展目标。他表示，由于以往被扭曲为西进大陆之政策依据，反而使国内重大投资问题遭到延宕，更因产业对大陆之横向移植而忽略国内之升级。
　　
　　李登辉并建议财政部门计算：一、最有利台湾发展的全体对外投资对国内总投资之适正比率幅距；二、个别公司对大陆投资占该公司最近两年或三年有效国内投资金额之最高比率；三、依政策重点与分散之考量、订定对大陆投资占全体对外投资之适正占据率。此一谈话一出，乃迫使台塑已于三月二十九日宣布动工的大陆福建海沧电厂紧急撤回。
　　
　　九月十四日，李登辉在台湾全国经营者大会上提出戒急用忍原则。十月二十一日，再于国统会全体委员会议发言主张“根留台湾、加强建设；戒急用忍、行稳致远”。十二月二十三日至二十八日的国发会，国民两党就戒急用忍政策达成共同意见，即就台湾企业赴大陆投资案，在考量到政治风险的情况下，将作政策性规划，并对大型企业投资审慎评估与合理规范。为此，经济部与行政院陆委会乃邀集专家学者共同研拟新的规范企业赴大陆投资办法，而由经济部大陆事务小组主持此事。
　　
　　一九九七年四月十八日，立法院修正《两岸关系条例》第三十五条，重订大陆台商自新条款。《大陆投资审查规范》则于七月十五日由经济部公布施行，规定赴大陆投资个案不得超过五千万美元，另则增加四十项禁止项目，包括发电等十三项基础建设项目。一九九八年年中检讨《大陆投资审查规范》，仍决定对于石油化学、电子资讯产业不考虑开放台商投资，并反对台商购并大陆国营企业。
　　
　　台湾有关大陆台商的立法与政策，从申请登陆许可的台商不及实际家数的二分之一可知，要在大陆地区对台商一一查核，是根本做不到的事；而多数台商也因此而对政府的政策置若罔闻，除了大企业集团的动作容易引人注意而易遭制止之外。由上可知，戒急用忍根本上只能算是一种道德劝说，企业恐怕比政府更了解他们在经济活动中所面临的种种问题，而不期待政府的协助。但不论如何，戒急用忍政策形成，而其对于两岸人民在经贸交流上的心理制约，恐怕影响更为深远。
　　
　　我的主张
　　
　　提高综合国力，将大陆市场与世界经济接轨，是大陆当前最重要的国家发展课题；他们也相信，当大陆经济规模无与伦比、台湾对大陆贸易高度依存，解决台湾问题的最终时刻必将来临。在此一信念下，同时也在亟需台资与技术支援的情况下，大陆对台商提供了各种优惠措施，成功地拉紧两岸的经济联系；在台湾亟欲产业升级转型的同时，大陆提供了台湾夕阳产业中小企业新的发展空间，使台湾得以维持贸易的巨额顺差，并使转型平稳过渡。
　　
　　而当大陆一旦加入世界贸易组织而对世界开放市场之后，对台商政策性优惠措施势将逐步取消，台商必须转换既有的优势竞争条件，方得以在未来的经济竞争中立足。因此，以中小企业为主力的台商结构，必然要改以大兵团的方式，由大企业领军在大陆重新调整经济战略的布局，以因应新的跨国竞争形势。
　　
　　台湾政府向来对于台商登陆的政策立场并不积极鼓励，在缺乏政府的战略指导下，单打独斗的台商仍无视于法令与政治的障碍，前仆后继、直接或迂回地抢滩登陆，托身第三国的身份，使《两岸关系条例》的许可制度几成具文，也使得有关台商投资与两岸经贸统计资料仅具有相对真实性。使人不得不相信，两岸的经贸往来远较账面统计资料所呈现者还更为密切。而由于台商登陆的大量游走法律边沿的地下化行为，自行承担政治经济风险程度高，益发使台商的投资经营心态趋于投机性或抗压体质益愈强大，政治或政策的人为壁垒将益愈失其效用，心理制约的效应亦必然递减。
　　
　　在此一认识下，我曾设想台商的处境与权衡台湾安全的需要，就两岸三通与经贸交流问题，提出以下的主张：
　　
　　一、 目标：
　　
　　1、 从尊严确保现状，到共创两岸繁荣。
　　
　　2、 从戒急用忍，到以政防商、经贸互惠。
　　
　　3、 从经贸良性交流渐迈向政治良性互动，携手创造二十一世纪的华人荣耀。
　　
　　二、 原则：
　　
　　1、 除有安全之顾虑外，尊重市场法则，以期共创两岸良性繁荣。
　　
　　——对于可否至大陆投资经营，由台商依市场供需决定。
　　
　　——依市场法则，要求大陆市场对台商开放，不得有不符合国际经济法则的关税及非关税障碍。
　　
　　——在大陆市场对台商合理开放的前提下，考虑对大陆开放台湾市场，但仍须注意以下原则。
　　
　　2、 依比例及互惠原则，循序渐进，提供服务性的行政管理，以代替防范性的限制。
　　
　　——基于资金无国度的事实，采围堵政策，效果不彰，且造成无法管理与不公平竞争。
　　
　　——提供商情、排除障碍及创造商机。
　　
　　——由于大陆与台湾的市场规模相距甚大，故台湾市场对大陆的开放，必须是在互惠前提下，依双方市场规模比例渐进开放。
　　
　　3、 遵循国际公约精神，限制战略性科技产品外流。
　　
　　4、 对涉及两岸安全的经贸交流事项，采逐步渐进方式，累积长程自由开放的共识。
　　
　　三、 策略：
　　
　　1、 三通：
　　
　　（1） 通邮及通信——以直接交流为原则，确立限制条件。
　　
　　（2） 通商——采行市场法则，但应符合比例及互惠原则。
　　
　　（3） 通航——以直接往来为原则，以提高经济效益；但为兼顾空防、海防的安全，初期仍须作适当限制。
　　
　　①海运——双方直航：限于货运，并指定特定港口（两岸各指定对等港口），未来再定期检讨。
　　
　　②空运——我方直航：开放我方特定航空公司飞机直航。其他航空公司的飞机，仍暂采间接方式，未来再视成效，定期检讨、开放。
　　
　　2、 经贸交流：
　　
　　（1） 依循市场法则，进行优势互补，共同提高国际市场竞争力，共享繁荣。
　　
　　（2） 配套措施：
　　
　　①基于经济效益进行产业分工的政策规划。
　　
　　②分散市场，防止过度依赖。
　　
　　③制定高科技产业及安全性基础建设产业限制条款及时间表。
　　
　　（原载《中国评论》二○○○年一月号，作者系台湾亚太综合研究院副院长）