《一个中国的原则与台湾问题》白皮书指出，台湾分裂势力利用“公投”、“制宪”、“修宪”等形式图谋分裂的危险依然存在。为了有效遏制这种威胁，更有利有节地向国际社会与岛内民众开展说理斗争，本文拟就当代公投与民族自决权及台湾“公投入宪”问题作如下思考与探析：
　　
　　一、公投与民族自决问题的由来
　　
　　公投，又称全民公决，源于古希腊，由平民大会直接参与政治决定。这种参与可以在作出决定以前，这就是提议权；也可以在作出决定之后，这就是认可性全民公决。随着选举法的扩展及公民数量的不断增加，随着需要处理的问题越来越复杂，全民公决这种政治形式逐步为代议制所取代。代议制政体在人类政治史的发展中占据着愈益重要的地位，全民公决成了弥补其不足的一个手段，仅被用来神化某个决定的民主合法性，或者在各种政治力量相持不下，难以达成共识时，不得不使用全民公决。例如，1975年英国就是否加入欧共体一事进行了全民公决。全民公决涉及的范围相当广泛，其内容不仅包括国家结构形式之类的重大政治问题，也包括环保等一般社会问题，它既可是具体政策，也可以是决定政策的程序性问题。全民公投在当前政治生活中的地位有所上升，这与二战后民族自决的兴起有关，1999年8月的东帝汶公投就是一例。同时媒体传播技术的发展及新闻舆论监督作用的加强，也使人们更倾向于用公投形式来表达自己对重大政策的选择。
　　
　　民族自决权就是每个民族独立处理自己事务、决定自己命运的权利。民族自决权的思想最早可追溯到公元前5世纪希腊城邦的自治观念。1918年威尔逊总统为谋求美国霸权，提出“建立世界和平纲领”的“十四点计划”，打着“民族自决权”的旗号，主张以民族自决作为解决战败国海外殖民地及境内民族问题的原则。民族自决权由此成为国际法的一个基本原则。二战后，在殖民地民族解放运动蓬勃高涨、世界殖民体系日趋崩溃的形势下，民族自决权原则更加深入人心。1945年10月24日正式生效的《联合国宪章》第1条第2款明确规定：“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系，并采取适当的办法，以增强普遍和平。”1952年联合国又通过《关于人民与民族自决权决议》，强调只有在殖民地拥有自决权的基础上，才能保证普遍人权的实现。随后颁布的《给予殖民地国家和人民独立宣言》（1960年）、《联合国人权公约》（1966年）和《国际法原则宣言》（1970年）等联合国文件均明确规定了民族自决和民族平等原则。台湾“公投”与两岸关系
　　
　　冷战结束后，民族分离主义成为一种潮流，前苏联各加盟共和国、捷克与斯洛伐克、东帝汶等均成立了自己的民族国家，“民族自决权至上论”甚嚣尘上。许多民族分离主义者认为，世界上一切民族，不论是殖民地民族，还是一国领土之内的民族地区，都适用民族自决权的原则，每个民族都可凭藉其神圣的民族自决权来建立属于本民族的独立民族国家，而不能以其他任何考虑来限制这一权利。这种“民族自决权至上论”实际上是对民族自决权的一种曲解。《联合国宪章》等一系列国际文件均强调，自决权的适用主体是近现代以来西方殖民国家占领或统治下的殖民地国家和人民，其目的是敦促殖民宗主国尽快地、无条件地结束一切形式的殖民主义，不得以武力或其他压制手段或附加条件阻碍被压迫民族的自决。1960年的《给予殖民地国家和人民独立宣言》明确规定民族自决权的适用范围是“殖民地国家和人民”，是居住在殖民地领土上的“所有民族”。联合国文件从未宣布民族自决权适用于一国主权下的民族地区，而且始终坚持民族自决权原则与不干涉他国内政原则的辩证统一。
　　
　　总之，公投与民族自决是当今世界一种时髦潮流，代表了人类的一定共同价值观，不宜简单地扬弃，而要善加引导。
　　
　　二、北爱尔兰、魁北克、东帝汶问题
　　
　　近年来国际上最有名的三个公投与民族自决案例即是北爱尔兰、魁北克与东帝汶。
　　
　　北爱尔兰、魁北克是当代西方世界引人注目的分离主义问题，东帝汶则是在联合国主持下的一次国家独立活动，这三个案例值得仔细研究。
　　
　　1、北爱问题是英国对爱尔兰长期实行殖民统治的产物。16世纪中叶，爱尔兰成为英国的第一个殖民地。1949年英国承认爱尔兰独立，但拒绝归还北方6郡，北爱问题由此产生。在北爱归属问题上，北爱有两种主张，大多数爱尔兰人要求实现爱尔兰的统一，而占人口多数的新敎徒则极力主张留在英国。北爱人口约160万，新敎徒占60%，天主敎徒占40%。1973年在北爱举行了决定其归属的全民公决。由于新敎徒占北爱居民的多数，投票结果，北爱仍留在英国。1993年12月，英爱两国政府签署了《唐宁街宣言》，决定重新启动和平进程，同时承诺北爱所有政党，只要停止暴力活动都可以参加有关北爱前途的谈判。1995年2月，英爱两国共同宣布了“北爱和平框架文件”，作为有关各方进行谈判的讨论文本。1997年5月，英国工党在大选中获胜。布莱尔执政后把北爱问题列为其最重要的国内议程之一，并采取更为灵活的立场，推行积极的务实政策。7月，爱尔兰共和军宣布恢复无限期停火，9月初其代表新芬党签署了放弃暴力宣言。之后，英政府力排北爱统一党等联合派的抵制，首次吸收新芬党参加9月15日在贝尔法斯特举行的多党谈判。这是七十六年以来以相互敌对的北爱各政党的首次直接谈判。各方经过半年多的共同努力，终于在“北爱和平框架文件”的基础上达成了有关北爱政治前途的历史性和平协议。1998年5月22日，和平协议在南北爱尔兰同时举行的全民公决中以压倒多数获得通过。6月25日北爱地方议会举行选举，支持和平协议的政党的候选人得票率达75%以上，它为巩固全民公决的成果，为以后北爱地方政府的组成及正常运作奠定了良好的基础。
　　
　　2、魁北克是加拿大最大的一个省份，面积约为154万平方公里，加拿大法国人后裔主要集中于该省，占当地700万人口中的83%。魁北克问题在相当程度上是法裔居民与英裔居民之间民族矛盾激化的反映。1867年加拿大联邦成立，占人口少数的法裔居民受到歧视和排挤，法裔加拿大人集中定居在魁北克省，不断掀起民族主义运动，以维护本民族的传统文化，改善其政治经济地位。为缓和英裔、法裔居民的对立情緖，1979年10月，魁北克省政府提出“主权—联系国”方案，旨在把魁北克变成一个与加拿大保持密切联系的的主权独立国家，该方案在翌年5月魁北克省全民公决中为59.5%的反对票否决。1994年9月魁北克省议会选举中，主张独立的魁北克人党再次获胜，其领袖、坚定的分离主义者雅克·帕里佐出任省总理后，精心准备1995年关于魁北克问题的全民公决。而联邦政府也在全国发起“挽留运动”，诚恳呼吁魁北克人留在加拿大。1995年10月30日魁北克选民投票中，反对分离的联邦主义者以50.5%的得票率领先，避免了加拿大分裂的悲剧。1996年秋，联邦政府要求最高法院就下述3个问题作出司法裁决：①魁北克省是否有权单方面宣布脱离加拿大？②根据国际法，魁北克是否拥有自决权？③如果国际法与国内法在此问题上发生冲突，何种法律优先？这表明联邦政府正诉诸法律武器向魁北克分离主义运动主动展开斗争。
　　
　　3、东帝汶位于印尼南部，居民多为巴布亚人和马来人的后裔，多数人信奉罗马天主敎。历史上帝汶岛曾先后遭到葡萄牙和荷兰的侵略。二次大战中，东帝汶落入日本侵略者手中，战后，葡萄牙恢复对东帝汶的殖民统治。1975年，东帝汶摆脱葡萄牙殖民统治，举行公民投票，实行民族自决。同年11月，东帝汶独立革命阵线宣布东帝汶独立，成立东帝汶共和国。而帝汶民主联盟等4党则宣布东帝汶与印尼合并。12月，印尼派兵占领东帝汶。1976年印尼总统苏哈托宣布东帝汶成为印尼的第27个省，但国际社会一直未予承认。此后，要求独立的东帝汶人同印尼军人的流血冲突持续不断。1999年1月，印尼政府提出允许东帝汶享有广泛自治的建议。并且表示如果东帝汶人民拒绝接受自治方案，印尼政府准备通过当地居民投票来决定今后东帝汶的地位问题。5月5日，在联合国秘书长安南主持下，印、葡两国达成协议，同意东帝汶人民对自治方案直接投票。8月30日，东帝汶在联合国主持下举行全民公决，78.5%的公民投票选择独立。
　　
　　无论是魁北克、东帝汶，还是北爱尔兰，都在追求独立的过程中使用了全民公决的手段，其中东帝汶、北爱尔兰公投依据的是民族自决权理论，他们通过公投行使民族自决权，一般具有以下三个条件：一是原属于某国殖民地或自治领土；二是历史上曾为独立民族国家，后来虽成为某国一部分，却仍旧保留本民族的文化特色，并与所属国其他地区的人口构成明显民族差异；三、或宗主国或国际社会同意由当地人民投票决定是否脱离原属国家而独立。
　　
　　魁北克的情况与北爱尔兰和东帝汶都有所不同，魁北克既非加拿大的殖民地，历史上也未曾是一个独立的民族国家。法裔加拿大人与英裔加拿大人的民族差别并不明显。魁北克公投在法律上的依据不足，同时在国际上也无法得到支持和认同，就连美国也声称：如果魁北克独立，不能自动获得目前加拿大从美国所享有的利益，包括北美自由贸易协定的利益不会自动扩大到独立的魁北克，魁北克与美国之间的所有贸易、关税关系都要重新谈判，不能自动获准加入世界贸易组织。加拿大最高法院已于1998年做出魁北克公投独立问题违宪的司法裁决，表明魁北克式的独立公投缺乏国际法和国内法的可靠依据。
　　
　　三、台湾近年来的“公投”与“公投入宪”问题
　　
　　台湾在蒋介石与蒋经国统治时期，不存在公投问题。随着李登辉上台，台独势力蔓延，“公投”呼声日益强烈。但其公投主张，实际上可以追溯到1949年6月。当时美国图谋将台湾交联合国托管，由美国国务院远东司与联合国司协商，计划要求联合国召开特别会议，在联合国会议上形成让台湾进行公民投票的决定，使台湾交联合国托管并最终实行台湾独立。虽然美国的计划最后由于形势的变化和内部意见不一致而搁浅，但通过公投实现台独的主张，作为台独思想的一个重要组成部分，却被继承了下来。
　　
　　80年代初期，国民党外势力中的新生代在公职选举中推出了“台湾的前途，应由台湾全体住民共同决定”的政见。民进党成立时，沿用了这一政治口号。为配合其反对国共和谈，强调“台湾主权独立”等诉求，民进党提出了以“住民自决”、“公民投票”等形式来决定台湾前途的政治主张。民进党成立时的《党纲》规定，“台湾前途由全体人民，以自由、自主而平等的方式决定”，“任何政府或政府的联合，都没有决定台湾政治归属的权利”，“反对国共双方基于违背人民自决原则的谈判解决问题”。民进党成为“台独党”后更强调，“基于国民主权原理，建立主权独立的台湾共和国暨制订新宪法，应交由台湾人民以公民投票方式选择决定”。为了推动其“住民自决”与“公民投票”运动，民进党还公布了《公民投票法草案》，并在“立法院”多次提出此案。
　　
　　1996年12月，台湾召开跨党派的第二次“国家发展会议”，会议达成“冻结‘国民大会’的创制、复决权，人民得就全国性事务行使创制、复决权”的共识，这就与民进党和台独分子长期鼓吹的“公民自决台湾前途”在内涵上有异曲同工之妙，为“公投入宪”打开了方便之门。
　　
　　在落实“国发会共识”的过程中，国民党于1997年4月推出了“党版修宪案”，提出人民行使创制、复决权，但范围不得与“宪法”抵触，即不能就变更“国旗”、“国号”与领土范围进行公投，也就是说限定了“公投”的内涵，即公投不能适用于对国家属性与领土范围进行公民投票表决。同年5月5日“国大”召开，民进党以“总统相对多数当选”为筹码，压逼国民党接受“公投入宪”，国民党则坚持“总统绝对多数当选”，并称“公投入宪”问题将于“国大”会后，在“总统府”成立“修宪”谘询机构进行研究。经过讨价还价，国民党与民进党签署协议，双方同意在本届“总统”任期届满前，将国民党主张的“总统选举采取绝对多数制”与民进党主张的“公民投票入宪”以及“国大”、乡鎭市级选举再办一届后停办等议题，交“国大”“修宪”，促其通过。这样“台独”的“公投入宪”主张得到了进一步发展的空间。
　　
　　近几年来，国民党、民进党对“公投入宪”问题的态度随着其政策的变化也有微妙的变化。国民党原本担心“公投入宪”会动摇其政权继承的法律基础，因而持坚决反对态度，但随着其政权本土化进程的发展，国民党对公投的态度也越来越灵活化，不再一味地反对公投，但要求限定公投的范围。在祖国大陆强烈反对的压力下，民进党为了化解民众对其“台独党”的忧虑，在公投问题上也表现出一定的灵活性。陈水扁多次表示他未来仍将推动“用公投决定台湾的未来，”但不等于民进党执政后马上就会进行“公投”决定台湾前途，“公投”时机、命题的选择仍有弹性务实空间，民进党不会挑起不必要的争议。连战、宋楚瑜虽没有推行公投的强烈诉求，但不等于他们日后不会使用。总之，“公投”对两岸威胁的危险远远没有消除。
　　
　　四、台湾“公投入宪”对两岸关系的影响及对策
　　
　　近年来国、民两党在“公投入宪”问题上的灵活态度并不意味着“公投入宪”的危险已经过去。目前，台湾仍有些人认为台湾可以效法魁北克、东帝汶，通过全民公投来行使“民族自决权”，台湾民进党在其为竞选而抛出的“宪政政策白皮书”中称：“台湾主权独立状态之变更，应经台湾人民公投同意”，“中华民国主权属于国民全体，由法定国家机关及人民以公民投票方式行使之”。未来若民进党上台，在政权稳固后，修宪改法，包括“公投入宪”的可能性是极大的；而即使民进党上不了台，只要选举结果出现李登辉不愿见到的局面，李登辉在行将离任、新领导人就职之前，铤而走险，图谋从所谓“法律”意义上将台湾从祖国分割出去的危险依然存在，“公投入宪”、“两国论入宪”都可能成为他的政治选择。将来公投入宪最大的可能形式是在“宪法”第七条第一款“人民有创制、复决权”下加第二款“重大问题由全体公民投票决定。”而公投一旦入宪，将在法律上确认台湾住民有权自行决定台湾的命运和前途。如果公投通过“台湾独立”，哪怕赞成与反对之比为51%对49%，任何反对台独的主张都将被指责为反对全体台湾人民，因此“公投入宪”的政治和法律后果都是极为严重的，对此我们不能掉以轻心。
　　
　　台独分子“公投入宪”的政治和法律依据是“住民自决论”和“主权在民论”。他们声称：对一块土地的前途最有发言权者，当然是居住在这块土地上、与这块土地共命运的人，而不是那些不住在这块土地上的人。所以，他们特别强调“住民”的概念，其口号也叫“住民自决”，所谓“台湾主权属于台湾全体人民”、“台湾主权属于台湾命运共同体”……等等，则是“住民自决”的同义表述。因此任何反对“公投入宪”的政策，都必须与反对“住民自决论”相联系，对此我们似可从以下五个方面对“公投入宪”问题加以防范：
　　
　　1、首先应明确台湾问题是个区域自治问题，而不是民族自决问题，台湾人民与大陆人民同属中华民族，任何地域间的差异并不构成民族自决的基础，台湾公投自决并无国际法的依据。台湾与北爱尔兰和东帝汶情况不同，它既不是某国的殖民地或自治领土，历史上也不是独立民族国家，台湾是中国领土的一部分，从来没有成为一个独立国家，台湾人民也是中华民族的一个组成部分，不存在民族压迫和歧视。国际社会普遍承认台湾是中国不可分割的一个部分，因此台湾举行东帝汶、北爱尔兰式的公投条件并不存在。魁北克情况与台湾有些相似，但魁北克公投在法律上缺乏依据，中国从来不是“联邦”或“邦联”，台湾作为中国一部分，完全没有这种自决权，倘若一定要使用这种自决权，首先要由十二亿全体中国人表决。
　　
　　2、中国是单一制国家，明确规定人民代表大会代表全体人民行使权力。这与加拿大的联邦制及前苏联的加盟共和国体制都不一样，台湾公投的国内法依据是不存在的。我们在国内法上要对此有所健全，不仅防止台湾，也要防止其他地区未来出现类似以所谓“民族自决”或公投来实现分裂的图谋。
　　
　　3、台湾就其主权国家地位进行公投，即是在逻辑上承认台湾是中国的一部分，否则台湾就没必要进行统独问题的公投，因此此种公投必须经中国政府的同意，并由全中国人民参加。对于这一点要及早宣传，一是指出台湾“公投”论实质已承认台湾是中国的一部分，二是指出中国政府与广大中国人民不允许台湾这样做。
　　
　　4、“一国两制”，实际上包含了台湾自治权，但并不意味着台湾有分离权，“一国两制”表明大陆充分尊重台湾社会政治经济及生活方式的特殊性，大陆也充分尊重台湾人民的民主权利和当家作主的愿望，台湾并未受到政治的压迫与歧视，因此并不存在独立的政治基础。台湾作为中国的一部分，应通过对话与谈判来解决历史遗留的缺憾，任何以少数人的意志来强迫多数人接受，或以多数人的意志强迫少数人接受，都有违民主原则，都是不可取的。
　　
　　5、我们认为公投不适宜于台湾，并反对所谓的“住民自决论”，但我们并不反对合理的民族自决权及公投作为一种民主形式在国际上的存在，不要因物及物，这会造成我们在理论上和国际上的被动，而是要因势利导，指出依据联合国宪章及有关决议精神，任何民族自决都不能破坏国家主权原则，更不应破坏稳定的国际秩序。民族自决权运用最基本的原则，是在排除外来干涉的前提下，由本民族成员自主确定其政治地位，实现本民族经济、社会和文化的发展。
　　
　　总之，对台湾“公投”与“公民自决”的威胁，我们要采取预防为主方法，运用国际法与政治学武器，进行说理斗争，并争取国际舆论支持，防患于未然。
　　
　　当然，对于“台独”与“公投”的危险，我们得有一个务实的对台政策，坚持一手软一手硬，并要有配套的理论。这又是另一个课题将另行阐述。
　　
　　（二○○○年三月十三日）