此文为在中国国际战略学会与香港何东国际问题学会于2004年5月11日-13日共同举办的“国际反恐斗争”国际学术研讨会上的大会发言，收入中国国际战略学会编：《国际反恐怖斗争研究文集》（2004年）。
　　
　　传统的国际关系理论认为，国际社会处于无政府状态(anarchy)，主权国家是国际政治的基本行为体，由于单个国家在受到威胁和进攻时无法得到更高的权威机构(例如世界政府)的保护，它们祇能依靠自身的力量实行自助(self help)，即自己保护自己。①正是由于这种缘故，国家间常常诉诸直接的武力行为来解决彼此间的问题，并以武力冲突和战争作为一种可以接受的常态，于是国际政治中充满了暴力和混乱。然而，经历300多年的演变，无政府状态已经逐渐脱离霍布斯原始的“自然状态”  (nature of state)，而变成了一个较为成熟的有秩序的状态。所谓有秩序的状态，就是指尽管不存在世界政府或最高权威，但是国家间可以通过相互的联系和相互的制约达到某种“自治的状态”。在这种“自治的状态”中，国际社会存在着大量的国际规范、国际制度和国际法，也存在着大量的国际组织和其他各种国际机构。②它们在许多重大的国际问题上，或者具体的问题领域里，扮演着不可或缺的角色。联合国在战后50多年的国际政治实践中便发挥着越来越大的作用，它促进了国际社会的有序化发展，在维护世界和地区和
　　
　　平与稳定，解决地区争端等方面确实起到了其他角色，包括单个国家所不能起到的作用。在相当的意义上，联合国等国际组织已经成为国际秩序的有机组成部分，它是国际社会已经呈现出的“自治的状态”的基础性因素之一。
　　
　　当然，我们上面所说的无政府状态正在向有秩序的状态进化，一方面确实是指国际社会的大规模暴力和混乱无序的状况有所减弱，例如世界性的战争和大型的局部战争的发生几率已经降低，国家间直接诉诸武力的情况也已很少见；但是，另一方面，非国家行为体诉诸武力的趋势却一直在上升，并且已经远远超过国家间冲突和战争的频率。其中，国际恐怖主义组织使用武力，制造各种恐怖事件，已经成为冷战后国际关系，特别是某些热点地区的一个焦点问题。据统计，目前遍布全球各地的恐怖组织已经超过1000多个，而且，恐怖活动的年增长率为10％到15％，每年平均有400多起恐怖事件发生。③从本·拉登为首的“基地组织”所制造的范围广泛的恐怖袭击事件，到阿布沙耶夫在菲律宾制造的目标明确的绑架人质事件，从“基地组织”有计划地以客机撞毁美国世界贸易中心大楼的“9·1l事件”，到中东地区频繁发生的自杀性恐怖袭击事件，国际恐怖组织到处伸手，国际恐怖行为影响显着，在某种程度上已经影响到国际秩序和国际关系的性质和框架。现在，人们所说的国际社会的无序和暴力的特征主要就是指由国际恐怖组织所诉诸的行为和由此产生的结果，因而国际恐怖组织及其行为被人们说成是国际社会的公害。
　　
　　国际恐怖组织及其所经常诉诸的行为对国际秩序和国际关系所产生的重要影响之一，就是使得非传统安全问题变得比传统安全问题更加突出。传统安全问题主要是指国家间在相互的政治、军事等问题方面所产生的对国家安全具有影响的问题，例如，国家间的边界纠纷、军备竞争、直接的侵略、贸易摩擦等都属于传统安全问题的范畴，它们对国家的战略和对外政策会产生直接的影响。然而，现在尽管这些问题并没有完全消失，但是，在一定程度上已经被非传统安全问题所取代或抵消。非传统安全问题主要是指国家、地区或个人所受到的，超出政治、军事等领域的新的安全问题，例如，在经济、生态、健康、卫生、精神等方面人们所受到的威胁，都属于非传统安全问题的范畴。尤其是，国际恐怖组织所
　　
　　制造的各种威胁影响到个人的人身与精神、社区稳定、社会稳定和国家安全；那些带有国际影响的恐怖事件，足以带来人与社会安全系数的减低，已经引起了人们的高度关注，并不得不采取相应的反制措施。从定义上讲，传统的战争或暴力冲突主要是战斗或武装人员之间所发生的直接诉诸武力的行为，它们当然具有明确的政治目的以及军事目的，但一般指向对领土或土地的占有，对人民的统治，对自然资源的掠夺，对战略要地的掌控。而国际恐怖行为则是指由特定的国际恐怖组织针对非战斗人员或非武装人员，以威胁人的生命和精神为目的，并足以造成广泛的社会影响和政治效果，所制造的各种形式的暴力袭击事件。④在后冷战时期，人们注意到，在传统安全问题已经通过加强国家间合作，强化国际规范，提升国际制度和国际法的效力，得到了很大程度的解决的情况下，国际恐怖主义所造成的非传统安全问题却已经越来越变得严重；甚至可以说它是目前及其今后相当长一段时间内削弱国际社会有秩序状态的关键所在。
　　
　　国际恐怖组织及其所经常诉诸的暴力行为对国际秩序和国际关系所产生的另一个重要影响，就是已经影响到国家的战略和对外政策的日程。现在，国家、尤其是那些大国不得不考虑国际恐怖组织可能采取的出人意料的行动，这种行动可能会变更它们已有的安排。之所以如此，是因为国家、包括那些大国不可能准确地预期到国际恐怖组织的活动方向和活动规律，对于国际恐怖组织所可能采取的活动方式也无法预期。这种不可预期性增加了国际关系中的交易成本，使得国家不得不为对付国际恐怖组织的行动付出额外的费用。一般而言，国家预算为对付传统安全问题的支出是十分明确的，这可以体现在由议会批准的政府军费支出、国家安全费用等上面。但是，如何应付非传统安全问题，政府和议会是很难弄清楚的。因此，这又进一步增加了国家对付国际恐怖行动的心理预期费用和采取非常行动时的额外支出。国家常常为自己如何应付国际恐怖组织所带来的非传统安全问题而头痛。从某种意义上讲，单个国家很难应付国际恐怖行为，也很难应付非传统安全问题。
　　
　　正是在这样的情形下，在近年来的国际反恐斗争中，怎样通过国际组织的框架来打击国际恐怖组织及其行为，就成了国际社会和那些受到国际恐怖组织威胁的不同国家所关注的焦点，也成了反制和打击国际恐怖组织及其行为的新的战略性方向。
　　
　　在国际反恐斗争领域，近年来联合国所发挥的重要作用是令人瞩目的。
　　
　　首先，联合国提供了通过国际合作打击国际恐怖主义的合法性。根据《联合国宪章》和国际法基本原则，联合国是世界上最具有普遍性和权威性的政府间组织，它在国际和平与安全问题上负有重大的责任。就这一点而言，现在尚无其他任何一个国际组织或联盟体系，例如北约组织或其他的地区性联盟，可以取代联合国的地位。因此，祇有通过联合国才能在世界范围内展开最有效的反恐斗争，也才能使国际反恐斗争具有真实的合法性。
　　
　　第二，联合国在国际反恐斗争中所发挥的作用是其他任何国际组织、联盟体系不能比拟的，甚至美国和英国那样的大国也无法取代联合国的角色。在“9·11事件”之后的阿富汗战争中，美国便借重联合国和其他大国的支持，来进行其反恐行动；在伊拉克战争中，美国和英国组成了所谓“联军”，绕开了联合国及其安理会，单独实施了推翻萨达姆政权的行动。美国一方面藉口萨达姆政权拥有大规模杀伤性武器，另一方面便藉口反恐。但是，无论是美英要想获得其推翻萨达姆的合法性，还是要获得其反恐行动的合法性，最终都不得不回到联合国的框架中解决问题。在某种意义上讲，联合国在反恐斗争中的特殊和重大作用，并不是美国想抹煞就能抹煞的。
　　
　　第三，联合国在国际反恐斗争中已经做了大量的工作。《联合国宪章》中关于国际和平与安全问题的规定，为国际社会和各国从事反恐斗争提供了最重要的法理根据。同时，  自80年代以来，联合国多次通过有关反对恐怖主义和加强反恐国际合作的决议或档，为推动反恐斗争，强化反恐斗争领域的国际合作，确实起到了不容置疑的作用。从1981年12月联合国通过《关于防止国际恐怖主义措施的决议》，到2001年9月11日之前，联合国即已经先后通过和制定了17个反恐专项档，推动了国际反恐方面的立法。2001年“9·11事件”发生后，联合国及时召开大会和安理会，对国际恐怖主义进行了谴责，并讨论了打击国际恐怖主义的问题。联合国安理会先后通过第1373号和1456号等决议，对国际反恐斗争所应采取的重大而具体的措施做出了规定和部署。
　　
　　从上面可以看出，联合国作为最具普遍性和权威性的国际组织，在国际反恐斗争中发挥着不可替代的作用。多数国家普遍认为，应该进一步加强联合国及其安理会在这方面的作用，在面临国际恐怖组织威胁的时候，不应该绕开联合国及其安理会而采取单独的行动，许多问题需要在联合国及其安理会的框架内加以讨论并形成决议；在联合国及其安理会形成一致意见的情况下再由国际社会和相关国家采取联合的行动。联合国及其安理会作用的发挥，将会增加采取行动的可预期性，减少国际关系中的交易成本，并足以促进国家间在反恐斗争中的充分合作。这种合作既包括反恐战略和策略的高度协调，又包括在反恐情报、反应方式和反恐演习等方面的交流和协作。以联合国及其安理会为中心，建立国际反恐斗争的
　　
　　协调机构或合作中心是可行的具有操作性的措施之一。因为这一方面可以扩张国际社会和不同国家进行反恐联合行动的范围和效率，另一方面又可以提升国际反恐斗争领域的国际制度，甚至可以促进反恐斗争领域的国际法的完善和系统化。同时，应该指出的是，加强联合国及其安理会在反恐斗争领域的作用，并不排斥其他国际组织和地区组织的作用，例如上海六国合作组织是较早明确和有意识地把国际恐怖主义列为打击物件的地区组织，该组织的有关宣言或档都明确地指出和说明了打击国际恐怖主义的行动方针和可以采取的具体措施。因此，它在本地区的反恐斗争中扮演了重要的角色。除了上海六国合作组织之外，还有东盟和欧盟等地区组织，也都在其所处的地区范围内发挥着集体反恐的功能。
　　
　　当然，也应该看到，由于联合国(包括安理会)尚不是世界政府，尽管国际规范的作用在日益加强，但霸权主义和强权政治在某些时候，在某些问题上，仍然肆意横行，独断专行；包括在国际反恐问题上，它们采取双重标准，并主要以自己订立的标准作为反恐领域的“游戏规则”。甚至，它们不顾在国际关系中长时期起作用的国际规范，不顾在国际关系中长时期起作用的国际制度和国际法，也不顾联合国等国际组织的存在。霸权主义和强权政治的做法，实际上并不利于国际反恐斗争的正常开展和进行，反而有可能削弱或分化反恐斗争领域的国际合作，并使国际恐怖主义组织得到可乘之机。因此，某些大国应该对此有所反思，而转到加强各国间反恐斗争合作，发挥联合国的建设性作用的正确轨道上来。如果某些大国能够正确对待国际反恐问题，愿意以加强国家间合作和发挥联合国及其安理会作用的方式进行国际反恐斗争，则国际反恐斗争将展现出十分有利的前景，国际反恐斗争的阵线将不是缩小，而是进一步的扩大。
　　
　　注释：
　　
　　①倪世雄等：《当代西方国际关系理沦》，复旦大学出版社2001年版，第274页。
　　
　　②一般来说，无政府状态中的规范因素，既包括国际制度和国际法，又包括国际组织和国际机构。但在认识上，有些西方学者仅把国际制度和国际法视为规范因素，有些两方学者则仅把国际组织和国际机构视为规范因素。其中，较为著名的学者罗伯特·基欧汉、约翰·鲁杰等属于把国际制度与国际组织均视为规范因素的一派。  见John Ruggie，“International Response to Technology”,International Organization 28(3)，1975．
　　
　　③由美国国务院所确定的外国恐怖组织是74个。见美国国务院：《2002年全球恐怖主义形势报告》，2003年4月30日。
　　
　　④有关恐怖行为的定义可参见United States Department of State,Patterns of Global Terrorism,1977,pvi.;John Deutch,“Think Again:Terrorism”,Foreign Policy,Sep./Oct.,1997,p15.;俞正梁等：《全球化时代的国际关系》，复旦大学出版社2000年版，第157页；胡联合：《当代世界恐怖主义与对策》，东方出版社2001年版，第28页。
　　
　　⑤关于国际社会所应采取的有效反恐措施，可参见现代国际关系研究所编：《国际恐怖主义与反恐斗争》，时事出版社2001年版。