【背景说明】在讨论〈异化的九二共识〉、〈异化的史观与认同〉后，本来想再写一篇“异化的两岸和平协议论述”。由于《中国评论》在2012年2月底在台北召开“两岸如何开启和平协议进程”的座谈会。本人参与了会议，后来《中国评论》也刊登了发言，撰写专文因而暂时作罢。在会议中，与会者针对两岸和平协议应有的本质与内涵进行讨论。本文即是以笔者在当日会议中的发言为基础撰写。
　　
　　马英九在选举期间即已经为和平协议设定了若干条件，例如“十大保证”，程序必须经过“公投”说。当时即已察觉马在第二任恐不准备在和平协议上多所着墨了，特别在2011年7月号《中国评论》上撰写〈尔忧选举、我忧两岸：2012后有无两岸和平协定？〉一文。2012年胜选以后，马政府又将“和平协议”视为“和平的协议”，持“目前所签署的协议均是和平协议一部分”的观点，并将和平协议一词做广义的解释。
　　
　　参与座谈会者几乎均不同意和平协议本质可以广化的说法，而认为和平协议应有其专属的定义。文中表示，2008年马英九在竞选时提出两岸应达成和平协议与军事互信机制，但是为何在2009年中期就发生转变，其中一个重要的因素应该就是美国。马英九在《台湾关系法》与“两岸和平协议”中很明显地选择了前者。
　　
　　本文也提出，一个能够符合两岸主权、治权与权力现状的和平协议才能为双方接受，因此两岸必须在主权、治权与权力方面的现状有充分的了解与共识。另外，即使有了和平协议，如果没有两岸共同的呵护与努力，和平协议也会是脆弱的，但是我们不应以协议必然脆弱做为不必签署的理由。最后，本文认为，和平不应等待而应追求，愈早签署对于两岸人民愈是有利。
　　
　　和平协议内涵的讨论
　　
　　没有人会否认两岸和平协议的重要，但是目前的两岸现况却是：一方面交流频繁，从来往的人员与经贸数量与频率来看，看不出两岸还处于政治敌对的状态；另一方面双方均主张和平发展，但是在政治上两岸仍处非和解状态，有关和平协议的讨论却迟迟没有开始。
　　
　　2012年2月25日参与了《中国评论》以“两岸如何开启和平协议进程”为题的思想者论坛。参与者除了本人以外尚有前政治大学校长张京育教授、亚太和平研究基金会董事长赵春山教授、台湾大学副校长包宗和教授、中央研究院欧美研究所林正义研究员等。与会者均为长期关注两岸关系的学者，他们的意见可以代表大多数知识菁英的看法。
　　
　　做为代表政府立场的智库，赵春山教授在会上首先反映出政府的立场，即不主张目前处理和平协议的情事，但是也不反对和平协议。赵董事长称，应从两岸和解制度化的概念来看和平协议的性质和定位。他认为现阶段谈和平协议，重点应放在和平，而非协议。他并认为两岸现在已签的每个协议都可视为“广义的和平协议”，都是和解制度化的一部分；但是他也同意，两岸必须建立和平解决争端的共识，并透过规范和机制来排除任何足以产生武装冲突的危险因素。
　　
　　赵春山说，从当初“连胡会”建立的和平协议愿景，随后被国民党列入政策纲领，到最后成为马英九竞选政见的一部分，都说明马政府有与大陆商签和平协议的意愿，没有排除最终签订和平协议的可能性，但现阶段两岸执政当局应先各自凝聚内部共识，并且共同营造有利的外部环境；同时鼓励学界和民间社会进行二轨、三轨的研究和对话。
　　
　　赵春山的立场谈话引发了不同的看法。张京育校长认为，所谓和平协议当然具有很高的政治性意义，而不是一般正常情况下签署的具体的事务性、功能性协议（即广义的和平协议），否则就不必到这个会上来讨论了。张京育说，虽然所有的事务性、功能性协议都跟和平有关，并且可能为狭义的和平协议铺垫基础，但事务性协议与政治性的和平协议完全不同。
　　
　　张京育说，未来两年，台湾没有重大的选举，是认真思考开启政治性和平协议进程的机会之窗；如果这个时间没有把握好，2014年以后台湾又开始有选举，困难会更大。张京育认为，其实两岸事务性、功能性协商与和平协议进程的探讨，可以同时进行。如果两岸都抱持一个美好的愿望进行这方面意见的讨论，希望能够建构和巩固两岸之间长远的和平，也许探讨两岸和平协议的敏感度就不会那么大。
　　
　　张京育说，两岸政府什么时候要做什么事，是政府要决定的事情，也许现在没有开启一轨谈判的条件，但二轨、三轨的交流沟通应该大胆进行，两岸人民都应该关心两岸和平的事情。两岸人民去谈和平的事情，去想和平的事情，不是什么离经叛道之事，也不是需要政府授权才可以做的事。
　　
　　曾经担任过国安会谘询委员的林正义研究员将“和平协议”的重点放在创造非武的和平功能上。他认为，不武制度化是和平协议的重要内容，和平协议就是一般所理解的不武制度化，和平协议有其特定内涵，不应是一种“广义”，而当然是一种“狭义”的性质，更何况，这几年来台湾专家学者提出过多个不同版本的和平协议，这些版本都是狭义的和平协议。
　　
　　林正义并称，现在所谈的和平协议，其性质应该是一个“中程协议”，是两岸一个过渡性、阶段性协议，而不是一个终局性协议，也不是一个统一的协议。林正义这样的看法，得到大家的普遍认同。所谓“和平协议”等同于“统一协议”，只是少部分人基于政治需要，而创造出来的想法而已。
　　
　　林正义认为，马英九成功连任，有助于两岸开启和平协议进程。其实在台湾内部，国民党和民进党在“不武”上是有共识的，在“不统”上也有共识；台湾的各种民意调查结果也显示，台湾多数民众是支持二轨或一点五轨，或一轨去讨论两岸和平协议的议题，但在实际政治操作上，还有很多问题有待克服。
　　
　　包宗和副校长也认为，现在所谈的和平协议应该是狭义的和平协议。两岸之间虽然有很多的歧见，但两岸现在谈和平协议面临的最大的困难或挑战，主要是台湾内部的问题，如果台湾内部没有最基本的共识，开启和平协议进程有相当的难度。因此，最重要的是台湾内部的共识，其次是两岸之间的共识，第三是台美之间的共识，第四是中国大陆和美国之间的共识。不管台湾和大陆喜欢不喜欢，美国因素都是一个不可忽略的因素。
　　
　　包宗和认为，未来四年，两岸政府之间（一轨）不太可能进行和平协议谈判，但二、三轨可以充分地进行意见交流和沟通；承认现状，把现状制度化是和平协议的重要内容。
　　
　　对于时机问题，包宗和说，从定位上来看，由于和平协议是阶段性的，是阶段性的现状的承认，所以，任何使得双方面对于目前对方的政治现状最有可能接受的那个时间，就是一个适当的时机。
　　
　　基本上，我完全同意和平协议应有其特有的内涵，我们可以认为目前每一个已经签署的协议均为未来和平协议的基础，但是不能说它们也是和平协议的一部分，或者集未来协议之大成即为和平协议。
　　
　　另外，目前所签署的协议，均为事务性质，并刻意不要碰触两岸最在意的“一个中国”内涵问题。缺少政治意涵的事务性协议，即使再多也不能当作是和平协议来看。
　　
　　马政府态度的转变：《台湾关系法》与史观的影响
　　
　　先回应赵春山先生的一些看法，谈几个概念的问题。首先，国际关系的研究目的之一是为探索世界和平之路。所以，国际关系的理论，无论是现实主义、新自由主义或是社会建构主义，都提出了一些如何走向和平的方法。通往和平的路径可能不同，但彼此的目的和结果都一样：现实主义者主张透过权力平衡的安排走向和平；新自由主义者希望透过制度性的交流走向和平；社会建构主义者期望透过彼此产生共同的认同感而走向和平。
　　
　　所以，当前我们应该思考的是，哪一种路径最符合台湾的需要，也最符合两岸的需要，从这个角度来思考时，才会有一个所谓的和平协议的概念出现。如果把和平协议变成刚刚这样去解释的话，那就如同主持人张校长所谈的，可能就不需要考虑要不要和平协议了，毕竟，我们不能说政府现在所做的事不是为了和平，但是是否需要一个和平协议应该是另外一个问题。
　　
　　其次，做为一个观察者，我比较好奇的是，马英九在2008年竞选的时候，很明确地将两岸和平协议，以及军事互信机制列为竞选政见，但是，大概从2009年初以后，这个观念就已经开始改变了，基本上就不再提两岸和平协议，也不再提军事互信机制了。
　　
　　为什么会发生这种转变，原因当然很多。其中一个重要的原因，应该是马英九面临到在与美国的《台湾关系法》以及与大陆的“两岸和平协议”两者之中必须面临一个选择。或许他得到暗示，如果有了“两岸和平协议”，那么为了维护台湾安全而存在的《台湾关系法》就没有继续存在的必要，军售也没有必要。马英九政府或许认为，透过《台湾关系法》维持台湾的安全以及两岸的和平，远比透过“两岸和平协议”来促进两岸和平更有保障。
　　
　　当台湾将“安全”视为首要考量时，美国的重要性就远大于大陆了。当时担任国安会秘书长的苏起先生就提出“亲美、和陆、友日”的说法。对美国要“亲”，对大陆只是要“和”。“亲”与“和”两个字所代表的优先顺序应该已经很清楚。在《台湾关系法》与“两岸和平协议”的比较中，如果把《台湾关系法》当作一个主轴来思考的话，那么“两岸和平协议”就显得不是这么迫切需要了。
　　
　　政府不会说不需要和平协议，但是透过重新诠释什么是“和平协议”的方法来传达其立场。例如我们是要和平协议还是协议和平？依照赵春山的看法，把和平协议这个概念，分成和平与协议两个概念，“和平”是目的，“协议”是手段。然后再延伸：既然协议的目的是为了和平，那么又何必拘泥于一个制式的“和平协议”呢？只要用各种的方式去促进和平就可以了。如果依照赵春山这样的推论，有关是否要签署“和平协议”的讨论可以暂时休矣！
　　
　　在这样的脉络下，慢慢发展出另外一种论述，比如说我们要先经后政，或者刚刚讲的广义的和平协议，或者是协议和平、把不武制度化等。这些将传统“和平协议”异化的做法，或许目的只有一个，就是不想讨论“两岸和平协议”。
　　
　　另外，台湾的历史教科书目前引用的是殖民史观，并把台湾史变成我们的国史。换言之，台湾方面这四年来所做的事情，并没有真正的维持现状，而是偏离现状，在整个论述方面不断强调主权独立，史观方面越来越走向一个独台史观。我必须讲，马对自己的历史定位，已经不包括所谓的两岸和平协议。简单来说，马英九提出的十大保证，还有在选举期间提出的“公投说”已经表明，马几乎已无意在未来四年签所谓的和平协议，而所谓的广义的和平协议的讲法，也自然可以看成是拒绝所谓狭义的和平协议的说词而已。
　　
　　所有和平协议都是脆弱：需要签定双方共同维护
　　
　　赵春山在讲到和平与协议的关系，并特别引用民进党的看法说，和平协议可能还是很脆弱的。我想任何人都不会天真的认为只要有了“和平协议”就会天下太平。
　　
　　和平协议如果要能够发挥永久和平的功能，它必须包括两个很重要的内涵：第一、和平协议是以比较公平的方式签定，也就是签署时充分顾及到了彼此的核心原则；第二、和平协议要大家共同维护，而要维护一个和平其实是非常不容易。
　　
　　面对和平协议时，不可以有“反正协议都是脆弱的，所以签不签协议不重要”的心态，也不可以认为条件成熟后，和平就会水到渠成、自然到来。我的看法是：第一、和平是需要努力去创造，而非等待；第二、即使将来有了和平协议，还是要大家努力维护；第三、也是最重要的，即我们是否应该去思索两岸彼此最核心、最在乎的核心原则是什么？也就是“和平协议”本身的性质与两岸的定位是什么？
　　
　　不要把和平协议异化：和平协议有其特有定义
　　
　　在讨论问题时，必须先要对相关问题有一个共同的定义。以和平协议来说，如果从国际关系来看，基本上就是和平条约，也就是敌对双方签署的一种约定，主要是用来正式结束战争或武装冲突，而签署者都是双方面的政府。当这个条约签完以后，双方的敌对状态就会结束，而且期待双方的关系能够持续的和平发展。这种和平协议或和平条约，基本上并不是一种独立或统一的合并条约。
　　
　　当我们谈两岸和平协议的时候，首先必须明确它的性质和定位。就国际社会来讲，这种和平协议，大概是处理下列几个问题：一是领土，二是主权，三是治权，也就是对主权、治权和领土问题作一些安排。
　　
　　所以，我不赞成和平协议还有广义和狭义之分，如果是广义的解释，那就没有讨论意义了。我赞同近几年来两岸在经贸人员交流的努力。两岸的大交流及其成果，为未来的和平协议累积了非常好的互信基础，这种交流将来还要继续深化。但是，未来要有“难易并进”、“政经并行”的做法，易的部分就是继续推动经济文化交流，难的部分就是推动两岸和平协议，两者同时并进，相互声援，而不是一定要等到经济文化交流累积到某个程度，再来推两岸和平协议。
　　
　　谈到和平协议的时候，应该回到传统上的定义。如果把和平协议说成为了和平所签的协议，包括两岸之间交流是和平，经贸交流是和平，文化交流也是和平，但其实真正的和平问题都没有解决，就是主权、治权、两岸定位的问题都没有解决。在两岸定位问题没有解决的情况下，其实其他所有东西都是非常脆弱的，也是高度不信任的。
　　
　　所以，从这个角度来看，“不武制度化”当然是两岸和平协议的一环，但关键在于，我们怎么样达到不武，以及双方面为什么要不武？如果要达到“不武”，两岸一定要在主权和治权上有相当的认识，有共同的表述，即我主张的“一中同表”。只有在这样的基础下才有可能达到不武的制度化。如何达到“不武”，即是和平协议要解决的问题。现在两岸已签的各种协议均无法满足“不武”的条件，因为“不武”涉及主权与领土等最重要的概念。
　　
　　马政府从2008年主张签署和平协议，目前却对和平协议的定义有了不同的注解。如果像赵春山为和平协议所做的定义，那么和平协议还可以加个变成复数的“s”。如果是这样的话，其实也就不需要“和平协议”了。如此将“和平协议”的定义“散化”，似乎也在传达一个讯息，即政府避免未来四年进入两岸和平协议的政治进程。
　　
　　两岸现在所签的十六项协议有一个共同点，即两岸均认为这些是事务性协商，尽量不去碰触“一个中国”定义，也不去碰触任何政治的议题。因此，这样的事务性协商，签了再多的协议，也没有办法跨越到政治性议题。可是很明确的，在将来的政治性对话或者和平协议中，最困难处理的就是两岸政治定位的问题，就是我刚才讲的主权跟治权的问题。
　　
　　我不是反对两岸经济文化交流继续往前走，但希望大家不要认为这样的经济文化交流一定会水到渠成以解决两岸政治性的困难，因为这是两个完全不同的概念，经济文化交流有助于两岸未来的政治性交流，但是不能取代或自然溢出（spill
　　
　　over）过渡到政治性交流。让人质疑的是，马政府开始创造出很多说辞或定义，包括广义的和平协议等，好像只是为了不想进行和平协议的对话与谈判。
　　
　　和平协议必然以现状为基础：符合主权、治权与权力的现状
　　
　　那么怎么样来理解两岸的现状呢？我的看法是，两岸的现状包括三个很重要的东西：第一、在主权的方面，目前两岸的现状是，宪法都主张主权涵盖全中国，主权的宣示方面是重迭的；第二、在治权方面，两岸都是一个宪政秩序的主体；第三、在对外权力方面，的确是不对称的。所以在讨论两岸和平现状的时候，必须站在这三个基础之上，把它给确定化。但是，现在问题来了，目前台湾的整个主流论述，在第一点方面已远远开始抛离。
　　
　　比如说，我们讲“九二共识”，其实1992年的共识包括三个非常重要的原则：其一是两岸都坚持一个中国的原则；其二是两岸都谋求国家的统一；第三方面两岸有歧异，即北京方面主张，由于是进行事务性协商，因此“一中不表”，台北方面则主张“一中各表”，即“一个中国的涵义各自表述”。依照《中华民国宪法》，主权涵盖全中国，但是现在马政府的论述，已经变成中华民国是一个主权独立的国家，独立于谁呢？当然不会独立于美国、日本之外，因为没有意义，讲这样的话，其实隐含的主权独立，就是独立于中国大陆之外。
　　
　　这四年来陆委会所作的形象广告，都是在强调要坚持中华民国的主权独立，强调两岸交流不会损害到中华民国主权独立。这种一方面说主权涵盖全中国，一方面又说独立于中国大陆之外的论述，其实在某种概念上已经偏离这个所谓的现状。如果要固定的是这样说法的现状，北京当然不愿意。
　　
　　“主权独立”的说法，基本上是违宪的，这样的论述其实已经违反了真正的“现状”，已经不是在维持现状，而是在破坏现状。我并不反对两岸和平协议就是要把目前的现状加以巩固的说法，但是这个现状之一，不仅包括治权分立，也包括两岸主权为一整体。
　　
　　和平不应等待而是追求：愈早签对双方愈有利
　　
　　有关开启两岸和平协议的时机问题。宋朝的慧开禅师曾咏诗：“春有百花秋有月，夏有凉风冬有雪，若无闲事挂心头，便是人间好时节。”什么是开启两岸和平协议的好时机？我觉得如果大家都有意愿的话，时时都是好时，日日都是好日。如果大家认为和平协议能够给大家带来和平的话，不应该立刻剑及履及的追求吗？
　　
　　因此，之所以现在不愿意讨论和平协议，关键在于还没有想好和平协议的内容，而不是和平协议的时机。
　　
　　强调和平协议的时机，往往是因为我们还没有想出更好的方法，或者怀疑对方，或者还没有找到更好的内容，从而认为这样签对我们不利，或者我们内部的条件不适合。
　　
　　和平协议往往是战争以后所签的一个协定，用协定的方式来尊重战争以后的结果，就是把这种结果固定化，这样大家才能够走得更远。因此，从来没有一个国家用公投来处理这种和平协议，因为它是一个冲突以后的结果，是彼此之间妥协的结果。台湾现在强调公投，其实是一种民粹的显现。
　　
　　开启两岸和平协议进程，时时都是好时，日日都是好日，没有所谓的一定要等待什么“先经后政”的，其中的关键在于，两岸有无想清楚理想的和平协议内容是什么。我的看法是，一个能够充分反映现状（主权共有不可分割、宪政治权分立）的“两岸和平协议”才是可行，愈早签定和平协议对双方愈有利。
　　
　　近年中国大陆对台湾还有足够的友善，也愿意平等协商，且两岸经贸的相互依赖还处于相对互利的状况下，台湾如能尽早进入政治协商，也较易寻求一个好的两岸政治定位，让两岸在一个长久的和平发展基础之上能够为整个中华民族创造双赢。这也是我的期许。

　　（本文原刊载于《中国评论》，2012年5月号，总第173期）