半个多世纪以来，两岸在台湾当局的“国际地位”问题上反覆较量。在国际社会普遍接受“一个中国”原则的格局下，台湾涉外关系基本上被纳入一个非国家的框架，但是随着台湾领导人“台独”意识的强化，台湾当局不断突破限制，图谋“独立的国际主权地位”，而国际社会在全球化大趋势的推动下，与台湾建立了日益密切的经贸联系，这些经贸联系激发了某些政治关系的发展。本文将在分析台湾对外关系基本格局的同时，讨论有关台湾对外交往权的相关问题。
　　
　　一、台湾对外关系格局分析
　　
　　根据国际法的规定和国际承认的基本现状，台湾作为中国领土的一部分，并非“主权独立国家”，它的对外交往权受到严格的限制，被世界上絶大多数国家接受和维护的“一个中国”原则决定了台湾对外关系应处于纯粹的非官方经贸关系层级，它只能以地区经济实体的身份参与国际活动，两岸目前暂时的分离状态不能成为台湾拥有“独立主权”的理由。
　　
　　从1949年到1971年，台湾在美国的支持下，利用联合国的席位，构建了以“国家关系”为主体的对外关系格局，它以“中华民国政府”的名义，声称代表全中国，与中华人民共和国政府展开了激烈的承认争夺战，在两岸的“邦交国”之争中，台湾曾经一度领先。1971年台湾当局被逐出联合国后，所处的国际环境大变，“邦交国”数量从1970年的67个骤减至1988年的22个，直至今日，台湾的“邦交国”虽略有增加，但都未曾超过30个，到2003年也仅有28个。
　　
　　蒋经国执政时期，台湾当局对外仍坚持以“中华民国”为指向的“一个中国”立场，继续与中华人民共和国政府争夺国际承认。但是，由于台湾自居的“国家”地位的国际承认度急剧下降，对外交往权日益受限制，在发展正式“官方”关系方面基本上一无所获，台湾当局不得不调整其对外活动的方向，把重点放在发展与重要国家的“实质关系”上。从整体框架看，这一时期台湾涉外关系以非国家关系为主，内容上以经贸性质的活动为主。
　　
　　李登辉上台以后，台湾当局开始逐渐偏离“一个中国”立场，对外关系格局虽然仍然以非国家关系为主，但并不甘于这种局限，开始实施“务实外交”策略，企图通过推动实质关系，发展官方或半官方的政治关系。根据台湾当局九十年代以来在国际舞台上的一贯表现，“务实外交”的各种活动多集中在每年的４月中下旬到９月联合国大会结束，主要活动内容包括：（１）台美军售与安全会谈；（２）５月的世卫大会：（３）对美日及亚洲周边国家活动；（４）对“邦交国”的例行“固邦”出访；（５）９月的联合国大会搞提案。其中对美活动最频繁，包括不同层次的军事对话、军事设备采购、“过境”、重要官员的访美活动、以民间智库形式进行的非正式对话等。
　　
　　九十年代以来，台湾当局发展对外关系的基本策略可以在两个层次上界定。在战略层次上，2000年以前一直在台执政的国民党当局声称继续坚持“一个中国”的立场，并未对大陆宣布放弃统一愿望，在对外事务尤其是“邦交关系”中仍然使用“中华民国”的“国号”。2000年民进党上台后，台湾当局在维护“邦交”、开拓“邦交”以及处理大部分非官方实质关系等事务上，仍不得不继续打着“中华民国”的旗号。
　　
　　这种“外交”定位在战略上主要考虑了两方面因素，一方面，民进党当局考虑到以“台湾”为“国号”另起炉灶极具风险和缺乏基础，必须继续利用“中华民国”几十年来积累下来的“外交资源”，其中包括以“中华民国”为名义建立的台湾现在的“邦交关系”、“中华民国”在国际上的历史存在及其与重要国家的实质关系，因此，“中华民国”的衣钵尚可为其提供苟安于国际的条件；另一方面，考虑到两岸交流的不可避免，考虑到“一中原则”所得到的普遍认同，加之受到在野党的牵制，民进党当局仍须继续使用尚可作为两岸谈判基础的“中华民国”概念，以便同大陆维持“斗而不破”的局面，留下谈判的余地。总的来说，台湾当局在战略上不得不接受“一个中国”原则框架下的国际现实，虽然将建立“正式关系”作为其“外交”努力的终极目标，但在实践上面临种种障碍，到目前为止，台湾涉外关系的主体仍然是非国家级关系，这种格局今后也很难改变。
　　
　　在战术层次上，台湾当局不甘于现实的束缚，日益清晰地确立台湾“独立”的政治追求，企图通过台湾的各种国际活动，将以经贸交往为主体的台湾对外关系泛政治化，造成台湾问题国际化的事实，从而改变台湾当前的国际政治地位。经过1971年以来三十多年的经营，台湾当局建立了一个功能完备、层级分明、重点突出的“外交”体系。200１年，台湾驻外的“大使馆”、“总领馆”、“领事馆”，代表处，办事处等等各类“外交”机构共计12４个，这些机构根据情况分属不同的层级，具有不同的功能，其中小部分属于正式“外交机构”，大部分都是在非“邦交国”的非官方代表机构，如2003年，台湾在非“邦交国”的派出机构共有89个，不过，它们虽然属于非正式机构，但并不妨碍其发挥某些正式“外交”的功能。
　　
　　台湾当局在“外交”实务中主要是以各国对台湾作为“国家”的认同度深浅来规划对外关系格局和处理涉外事务。台湾“外交体系”的第一级是正式“外交”关系，这是对台湾的“国家”地位承认度最高的一种。到2003年止，与台湾有正式“外交关系”的国家为28个，虽然“邦交国”都是一些狭小穷国，但双边关系的层级最高，形式意义远大于实质意义，是台湾发展与其他非“邦交”国实质关系的最终目标。这一层级的双边关系具有完整的正式“外交”功能，如发放签证、护照、使用外交邮袋、密码通讯、机场进出、外交豁免权、国家称谓和国旗国徽的使用等等。
　　
　　第二级是官方关系层级。台湾方面认为，这一层级的关系主要是指台湾与允许使用“中华民国”称号的非“邦交国”关系，这种双边关系虽非正式“外交关系”，但由于可以使用“国号”并且驻外机构“外交功能”较齐全，而具有官方色彩。九十年代初期，这种形式的对外关系一共有11个，如1969~1990年间的新加坡，斐济、巴林、玻利维亚、马达加斯加等。2001年，仍有巴林、巴布亚新几内亚、约旦、阿联酋、玻利维亚和厄瓜多尔等六个台湾非“邦交国”允许台湾驻在当地的代表机构使用“中华民国”的署名。
　　
　　第三级是半官方或准官方层级。台湾学者丘宏达认为台湾设在某些无“邦交”国家的驻外机构，虽然未能具备正式外交机构的身份，也不能正式冠上“国名”，但大致上也达到一般外交机构的功能，尤其是台湾与这些国家签订了一些政府对政府的协定，具有准官方的性质，因此双边关系可称作半官方性质的关系或准外交关系，如台湾与美国、日本、菲律宾、奥地利、印尼等国关系。尤其是美台关系，台湾驻美机构除了没有国家称谓，不能使用国旗国徽外，其他诸如发放签证、护照、外交邮件、密码通讯、外交特权、机场进出等功能都已具备，而且更得到了《台湾关系法》的法律保障。
　　
　　第四级是功能关系层级，主要是指台湾在一些国家内的驻在机构，并不具备“外交”机构的身份，工作人员也不享有一般外交待遇，只负责处理双边关系中涉及双边接触、党政要员互访、简化签证手续、扩展海空运输等方面的具体事务，这种情形以欧洲、西亚、南美等地为多。
　　
　　由于台湾的正式“外交”关系实际上只有二十几个，在整个“外交”格局中份量并不大，受重视程度要次于“半官方”和功能性“外交关系”，而与重要国家建立实质关系，使这种关系至少达到半官方层级，正是台湾涉外关系中的主要工作。虽然这四个层级就“国家”承认度而言是一种递减的关系，但它们之间的划分并不是絶对的，实际上有相当部分的国际涉台关系既不是纯粹的非官方经济关系又非严格意义上的“正式关系”，这反映了国际社会对台湾的复杂态度，也折射出台湾利用频繁的国际政经互动追求“独立主权”的企图与事实。
　　
　　二、台湾对外交往权问题的界定：国家还是非国家层次？
　　
　　根据国际法，一个主权国家只能有一个中央政府代表这个国家。1949年中华人民共和国政府取代中华民国政府成为中国的国际法代表，继承了对包括台湾在内的全中国主权的代表权。台湾自古以来为中国的领土，台湾主权从来没有独立于中国主权之外。根据台湾的主权归属情况，中国政府多次申明台湾当局不具备有主权涵义的政治地位，在国际体系中只是一个非国家经济实体，无权在国际上代表中国，不能与外国建立“外交”关系和发展具有官方性质的关系。同时，中国还强调其他国家或地区，可以与台湾发展经贸关系，维持纯粹的经济关系或非官方的民间关系，但任何企图将对台关系提升至国与国的官方层次的行为都是中国絶对不许可的。因此，台湾所具有的对外交往权由台湾的国际法地位所决定，而决定台湾国际法地位的是台湾的主权归属。
　　
　　国家层次的对外交往权是主权的象征，体现国家的意志与国家的利益，它指的是一个国家所拥有的独立自主处理自己对外事务的权利，在法律上包括拥有完全的缔约权、拥有使节权、拥有以自己的名义参加主权国家的活动和参与国际事务的权利。换句话说，在国际上判断一个国际实体是否具有作为国家实体的对外交往权，主要是看这一实体在缔结国际条约、与外国建立官方关系并互驻使节、参加国际组织或国际会议等三个方面的实践中能否独立自主地、顺利地实现其利益与意志，是否受到另一国际法主体的约束。非国家的政治或经济实体在这三方面会或多或少地受到另一国际法主体援引国际法与国际惯例而施加的约束，且这种约束会成为新的国际惯例。下面我们来考察一下台湾在这三方面所拥有的权限。
　　
　　第一，台湾的对外缔约权问题。缔约权是国家主权的重要象征，国家与国家之间的缔约行为是正常的双边交往内容，理论上可涉及双方认可的任何领域或议题，不受外来势力限制，而非国家间的缔约行为可能会受到国际法、国际惯例或其他国际势力的约束，非国家的经济或政治实体，只有在有主权隶属关系的中央政府授权的条件下，才能在特定的授权范围内缔结某些技术性或非政治性的协定。在台湾涉外关系问题上，台湾与非“邦交国”之间不能签订有政治意涵的协定，而一些国家与台湾签订经贸合作、投资保障等协定也会事先知会中国，并保证只将台湾作经济实体看待。在特殊的既涉及主权又确实出于经贸交往需要的航约问题上，相关国家都会事先征得中国大陆方面的同意。从这个意义上说，台湾对外缔约权受到中国中央政府的严格控制，国际社会认可这种控制，因此台湾并不具有国家实体的对外缔约权。
　　
　　第二，台湾与外国建立“官方关系”和互驻使节问题。任何一个国家不可能孤立存在于国际社会，必然要进行国家交往，以国际社会其它国家对其主权地位的承认为基础，建立正式的国家交往关系，因此，“官方关系”的多寡在量上可以反映国际承认度的高低。目前与台湾有正式“外交关系”的国家只有28个，不到世界国家总数的１５％，其人口总计不到1亿，仅占世界人口的1.7%，这的确为一种国际承认，但是，相对于世界上絶大多数国家的另一种选择而言，能被台湾用以证明其“主权地位”的国际承认过于微少，远不足以维持其作为“主权国家”的国际人格。世界上絶大多数国家奉行“一个中国”政策并达成普遍共识，仅与台湾保持非官方的民间关系，认为台湾不得参加只有主权国家才可参加的国际组织和会议。正是因为缺少足够的国际承认这一要素，台湾无法成为现代意义上的主权国家。在双边关系上，即使台湾与中国邦交国保持各种形式的双边联系，但这些联系被相关国家谨慎地约束在非国家或非中央政府的范畴内，并且都以经贸和文化的联系为主，这些联系远不足以表示承认台湾的国家地位，因此，台湾作为国家实体得到国际承认的范畴极其狭小并且日益缩小。
　　
　　第三，台湾参加政府间国际组织或国际会议问题。国家是政府间国际组织的主体，许多国际组织的基本文件都规定只有国家才能成为其正式成员，只有少数情况下，有的国际组织允许那些不具有主权国家地位的地方经济实体加入。中国政府认为，在联合国的代表权问题上，１９７１年第２６届联大通过的２７５８号决议，中国在联合国的代表权问题已从政治、法律和程序上得到公正、彻底解决，不再存在台湾加入联合国的问题。目前，台湾以正式会员身份参加的政府间国际组织只有１０个左右，基本上都是经济性的组织，其中有重要影响的仅为亚洲开发银行、亚太经合组织和世贸组织。值得注意的是，台湾得以加入这些重要的政府间经济组织，除了与这些组织允许其它非主权实体的参与有关，如中国香港地区也同时为成员方，更重要的是台湾的参与是在中国政府与有关方面达成的协议或谅解的框架下实现的，中国政府坚持，台湾作为中国一个地区加入ＡＤＢ、ＡＰＥＣ和ＷＴＯ等经济性组织只是一种特殊安排，不能构成其他政府间国际组织及国际活动效仿的模式。从台湾多次要求“参与”联合国的结果也可看出，台湾目前并没有可能成为那些要求只以国家身份加入的国际组织的成员。２００３年６月，世界卫生组织邀请台湾代表参加在马来西亚举行的防非典会议，事先是经过中国方面同意的，而在只能接受国家实体参与的国际会议如WHO的世界卫生大会上，台湾当局向来是被排斥的。因此，台湾在这方面的对外交往权只局限于非国家实体层次。
　　
　　由以上三个对外交往领域的实际情况可以看出，台湾在对外关系上是无法体现其所声称的对台湾的主权，其本身不具备国家实体的主权地位，在实践中又缺乏代表国家实体的对外交往权利，它的对外交往权只是一种非国家层次的对外交往权，不能冲突与主权有关的领域，只反映自然而生的交流与互动需求。
　　
　　三、台湾的国际定位问题：经济实体还是政经实体？
　　
　　非国家级国际行为主体是一个含混的概念，还不能具体反映台湾的国际定位。在这个问题上，两岸一向持清晰而对立态度。中国政府根据“一个中国”原则，坚持中国对台湾的主权主张，台湾在国际上的定位只能是一个非国家级的地区性经济实体，对外只享有作为经济实体的国际权利与义务。而台湾当局则以“中华民国”不曾消失、台湾对国际社会多有贡献、台湾至今仍与一些国家维持着“邦交”关系、并与世界上相当多的国家建立有一定政治意味的实质关系等为理由，主张台湾不仅是一个经济实体，更是一个国家政治实体，这个“国家”目前的称号叫“中华民国”。
　　
　　“一个中国”原则无疑得到了国际社会的普遍认同与尊重。中国希望在这个原则下，各国将台湾仅当作地区性经济实体看待，希望各国与台湾的关系保持在非官方的纯粹经贸关系范围内。但是，在台湾日益卷入国际经济与文化活动的过程中，各国对台湾的实际认同出现了一些与中国政府的设想不一致的潜变。
　　
　　对于体制各异、发展程度不同、实力参差甚大的国际成员来说，全球化带给它们更加多样化的利益需求，它们追求国家利益最大化的途径和手段也更丰富。显然，在亚太地区台湾的经济地位是令人瞩目的，从80年代开始，台湾已成为世界主要的“贸易国”，外汇存底始终位居世界前三名，90年代中期以来，也成为了消费产品的大宗“进口商”，２００３年，进出口贸易总额为２７１４亿美元。这样一个对外投资活跃、GDP平均年增长率达8%的地区经济实体，是各国各地区不愿忽视的经贸交往对象。因此，台湾与世界各国各地区建立了比较频繁的经贸与文化交往关系。
　　
　　从目前的实际趋势分析，国际涉台关系的纯经济性质正在被缓慢改变，在推动对台经贸发展和文化交流，以及制衡中国的隐含动机之下，国际社会正倾向于将台湾视为地区性的政治经济实体，某些中国邦交国与台湾关系可能已达到非国家的政府对政府这一层级。作出这一判断的依据主要有以下两方面。
　　
　　一方面，受传统的国内法律习惯驱策，一些国家给予台湾的法律地位高于台湾实际所处地位，使台湾得到了一定的事实承认。美国是这些国家中最典型的一个，美国的《与台湾关系法》将台湾视为一个“独立的政治实体”，认为台湾当局具有某种“国际法律人格”，这种提法除了出于反华制华目的外，更与美国使用的法律体系密切相关。英美法系使用的主权概念并不十分严格，比较注重事实上的控制，有时把事实上的控制即事实上的治权或主权行使权也视为主权本身，这与欧洲的大陆法系有很大不同，大陆法系的主权严格强调一个国家只能有一个主权。因此，美国在本国的法律体系中并不认同中国关于台湾仅为一个地方性经济实体的认识，它通过国内立法的方式提升了台湾的国际法律地位，视其为一“政治实体”，甚至在某些事务上将其与主权国家相提并论，如台湾驻美机构除了不能使用“国号”和“国家”标识之外，其功能实际上已无异于大使馆。
　　
　　日本虽然没有通过国内立法形式保障日台关系，但日本在台湾归属问题上采取了法律判断与政治判断分开的暧昧做法，即政治上对台湾是中国领土不持异议，但在法律判断上否认中华人民共和国代表台湾，其理由是，如果接受中国关于台湾地位的立场将否定旧金山条约，法律上不可取。此外，在一些具体的司法实践中，日本也认可了台湾作为一个领土实体的政治性。日本对“光华寮案”的审判就是一个例子。在这一案例中，且不论光华寮究竟归谁拥有，日本法院接受台湾以“国家”名义在日本提出诉讼，即已表明日本在法律上接受“中华民国”存在的事实，这使得台湾当局在日本的国内法律实践中具有了“政治实体”的地位。
　　
　　另一方面，全球化带来的重大争论之一就是政府在全球化经济中的地位问题。虽然一部分学者以欧盟一体化发展为例证，认为经济主权将会超越政治主权，他们断言世界经济发展的趋势将逐渐淡化政府的角色。但是，从实际情况分析，从现在到将来相当长的时期内，任何跨越主权范围的经济交易，政府都将继续扮演把关的角色，国际经济磨擦、世界性或区域性经济整合，传统与非传统安全问题的解决等世界性事务都继续依赖于政府间的共识与合作。
　　
　　台湾在国际社会中一向十分活跃，到目前为止，台湾参加的国际组织（包括政府间和非政府间）已超过１０００个，台湾民众每年到国外的人员多达百万人次，仅２００１年，台湾参加的政府间国际会议达１７９次，非政府间国际会议更多达１１１０次，2002年，共缔结各种形式的条约、协定超过47件。在“一个中国”原则的约束下，虽然大量的国际涉台经贸关系表现为民间性质，但是，随着台湾与外部世界互动关系的日益频繁和多样化，台湾对外民间经贸关系的“官方性”正日益加强。台湾当局更重视经济手段对于政治目标的作用，刻意模糊政经议题的界限，如多次企图派遣非经济高层官员参与APEC的部长级专业会议。与此同时，由于相当数量的经贸活动如关税互免、贸易待遇、投资保障等又确需政府出面组织，而诸如环境污染、能源危机、毒品走私和国际恐怖主义等非传统安全问题也需要建立政府间的合作关系，这些情况使得台湾当局有机会参与甚至主导对外经贸及其它社会活动，不少传统的台湾民间对外关系背后都包含有“政府”因素。
　　
　　因此，在主客观多种因素的复杂作用下，针对台湾的非官方或非政府的限制正悄悄被突破，政府色彩或官方色彩正在加重，台湾作为一个政治经济实体，或者作为一个拥有“民选政府”的经济实体在国际社会中正慢慢显现，这种静悄悄的渐变在以下四个问题上有所体现。
　　
　　首先，互设机构问题。目前，已有46个台湾非“邦交国”在台湾设立54个各种形式的机构，协调和处理各种双边交往中的具体问题，2003年，欧盟执委会在台湾成立“经济及贸易办事处”。而台湾除了在２８个“邦交国”的“大使馆”和“领事馆”外，2003年还在非“邦交国”设立了８９个“代表处”和“办事处”。根据台湾“外交部”资料，1990年台湾在“非邦交”国的代表机构中只有很少的几处冠以“中华民国”国号，到1995年已有17个冠以“国号”的台湾驻外机构，2003年，仍有巴林、巴布亚新几内亚、约旦、阿联酋、玻利维亚、厄瓜多尔、斐济、尼日利亚、琉球和莫里西斯等10个台湾非“邦交国”允许台湾驻在当地的代表机构使用“中华民国”的署名。此外，一些与台湾有着密切经贸关系的国家，如某些东南亚国家对台湾代表机构从事各种政治和“准外交”活动采取默认态度，而大部分东南亚国家也在台湾设立了相应的办事机构，在实际运作中已将台湾作为一个“地区政治实体”来看待了。为了促进经贸往来，日本同意台湾驻日代表处更名为“台北经济文化代表处”，法国在1993年将原经济贸易办事处并入法国在台协会，由现职外交官主持，英国也在1993年将驻台机构更名为“英国贸易文化办事处”，这些更名事件一定程度上隐含着对台湾主体性的认定。
　　
　　其二，在缔约问题上。就国际主流而言，台湾以“国家”身份索求对外缔约权是不被认可的，但在一些具体的经济性协议的缔结中，各国政府实际上又是以台湾当局作为对等的官方缔约对象，目的之一是以执政当局的支持与参与来保障协议的有效实施。例如，20世纪90年代，台湾当局以“政府”的名义与新，马，泰，越，印尼等国签署了投资保障协定，与新，马，泰，印尼等国签署了避免双重征税协定，与菲律宾签订了渔业协定和科技合作协定，与新加坡签订了暂时通关协定等等。1991年，“台湾电力公司与瑞典国营瓦特福电力技术公司合作协定”的签订实际上就是“官方运作”，因为该协定是双方政府授权代签的。到1994年，台湾与西欧签订的条约达37项，其中80%是李登辉主政后台湾当局出面签署的，如台湾与欧盟国家签定的《互免海运事业所得税议定书》等。
　　
　　其三，签证问题。为了增进贸易投资，各国与台湾当局相互提供便利。签证是一项官方性质的涉外行为，在正式外交关系中属于领事级的职能，台湾在以往的对外交往中受到比较严格的签证限制，如签证时间较长，受理机构不在本地等。为了适应经贸与文化联系的发展，使商品进出口的通关、民众的旅游以至官方的接触获得畅通便捷的交往渠道，欧洲一些国家率先为其在台商务、文化机构增加签证业务，加拿大、埃及、土耳其、印度等多国也放宽了对台的签证限制。
　　
　　其四，高层互访问题。日益频繁的国际经济互动关系中难免会发生一些纠纷，这些国际经济纠纷或摩擦带来一些法律上的或政治上的正式接触，除了要依据国际法律处理之外，还要藉助政府对政府的协商，这使得一些国家将高层政府官员的互访和谈判视为必要。但是，台湾当局不满足于纯经贸性质的正式接触，不断寻求变通手法，企图以带政治意味的高层互访推动与重要非“邦交国”的实质关系。于是，在“务实外交”推动下，台湾当局派出大批党政要员出访欧美，亚太等地的非“邦交国”，大搞所谓“度假外交”、“学术外交”甚至“过境外交”。而某些国家官员在接待台湾出访官员时，直呼其“国号”，给予官方访问的礼遇。同样地，一些国家也派出政府高官访问台湾，尽管只涉及经贸议题，但这些官员是以官方身份出访，无疑也增强了对台关系的官方色彩。
　　
　　因此，虽然有“一个中国”原则的约束，但当前台湾与外部世界的经济文化关系已很难简单界定在非官方的框架内。为了促进交流或解决存在的问题，台湾当局与各国的政府层面接触，政府与政府的对话谈判已不能避免，台湾对外关系事实上超出民间甚至半官方实质关系的范围，已上升到了非国家间政府关系或官方关系的层次，这表明国际社会对台湾拥有一个当地的民选政府这一事实已有所回应，表明各国开始默认台湾作为政经实体的地位。这种情况当然决不等于“建交承认”，它不意味各国认可台湾当局为代表中国的“中央政府”，更不意味各国承认台湾是一个“独立主权国家”；但在另一方面，这种情况也的确冲击了中国所认定的台湾只是一个地区经贸实体的传统主张和相应政策，构成了中国外交必须慎重应对的严峻挑战。

　　（原载上海《同济大学学报》2005年第3期。第二署名：林红。）