目前，我国经济转轨令国有及集体企业的隐形失业显形化。农村的劳动力大量剩余，加上产业结构大调整等情况，形成了较大规模的结构性失业同时出现的情况。

　　现行我国失业保障制度存在的不足主要表现在：一是实施范围窄；二是保障水准偏低；三是统筹程度不高；四是再就业难落实；五是监督机制不健全；六是基金收多支少，积累过多。

　　在失业保险的意识中，存在的误区不少。现就失业保障制度改革的举措提出一些建议。

　　一、改革的原则：

　　必须从三个方面着眼：一是制造就业机会；二是维持就业或提供职业保障；三是补救性措施（如救助）。

　　二、主要措施：

　　（1）严格界定失业保险金享受物件资格条件

　　首先，享受失业保险的物件不是一般劳动者。从各国立法来看，自愿失业者应排除在外。对失业人员资格界定有以下共同点：

　　①必须是劳动者，并且收入中断；

　　②必须达到规定的资格期限，它包括就业期和受保期；

　　③必须是非自愿性失业；

　　④必须有劳动能力，又有就业愿望。

　　因此，凡是无理离职者，或因过错被解雇者应属于自愿失业。但按我国现行的《失业保险发放办法》的规定，被企业除名、辞退和开除的失业人员仍在领取失业救济金范围之内，这与各国立法的“非自愿失业”的界定相比，显然是不科学的。

　　其次，待业职工不应领取失业救济金。国有企业下岗职工的基本生活保障制度应向失业保险和市场就业转变。

　　第三，企业减员由下岗和失业两种形态变为失业一种形态，把基本生活保障方式并为统一的失业保险。这一转变，国家劳动和社会保障部规定为5年的时间，即下岗向失业保险转变5年完成。届时，我国将结束下岗职工领取失业救济金的历史。

　　（2）缓解国家财政支付失业基金的负担办法

　　根据我国的国情，建议把失业保障费用债权化，即动用部分国有资产，通过债权方式实现转轨中巨额保障费用的合理过渡。国家或企业支付给冗员失业者一样的等额债权票据。失业者按期取得收益并通过适当方式兑换为现金，在国家和失业者之间建立起债务关系，由此，减缓国家的财政负担。

　　（3）逐步扩大实施范围

　　一方面，抓紧完善国有企业职工失业保险制度，使国有企业中所有非自愿失业的职工，都能享受一定期限的失业救济并获得再就业的帮助。另一方面，要使失业保障的实施范围逐步扩大到城镇各类企业职工，包括国有企业职工、集体企业职工、外资企业职工、私营企业职工和机关、团体、事业单位订立劳动合同的职工。

　　（4）合理确定基金的使用方向和结构

　　由于失业救济金的发放有期限规定，且水准低，因此单靠发放救济金不能从根本上解决问题。根据国际惯例和我国实际情况，无论是控制失业率的上升，还是控制失业周期的延长，都需要在促进再就业上想办法，把失业保障牢牢地与再就业的各个环节结合起来，包括培训、就业服务及社区就业等，转化成就业保障。根据过去的实践和今后失业状况的预测，拟将失业保险基金的使用方向确定为：根据各个时期、各个地区的失业状况和基金支付能力，合理调整使用结构。其做法是：首先，将大部分基金用于失业职工基本生活的保障，包括失业救济金、医疗补助金、生活困难补助和失业女职工生育补助金，以及失业职工的死亡抚恤金、补助金等。其次，要运用一定比例的基金积极帮助失业职工再就业，包括转业培训费、生产自救费、职业介绍费等。实施确定再就业训练、职业介绍和生产自救的人头费标准，按参加培训和实现再就业的人数支付费用的办法。

　　（5）必须完善劳动权益保障的法律

　　应该充分认识到目前我国劳动力市场中工人的议价弱势本质和有欠成熟的市场机制。实质上牺牲的不单只是劳工的利益，严重的更会导致失业率高攀，人民生活素质下降，社会不安等；还会使企业因追逐减低劳动力成本的机会、扭转经济，过度地向劳动力密集的方向发展，这既削弱其他方面成本的动力，也不利社会的人力资本的投资及积累。对策是需要做好对富余人员转下岗的企业的用人登记和监督。特别针对部分一方面裁减非真正的富余人员，另一方面即时招聘外地劳工以减低劳工成本的企业。因此，必须完善劳动权益保障的法律，要求企业向有关劳动部门登记评核，并限制企业在将有关的工人转成下岗一段时间，不得招聘替代的人手；同时还必须加强有关政策的执行力度。

　　（6）切实做好失业人员的再就业工作

　　对失业职工再就业，在运用转业训练、培训和生产自救费予以扶持的同时，还可鼓励他们组织起来再就业与自谋职业，并将其应享受的救济金一次性发给本人，作为启动资金。对失业6个月以上的，要求其参加再就业工程的职业指导、职业介绍、转业训练、工作试用。

　　（7）建立多层次的失业保障制度

　　失业保障可以有多种制度选择，包括社会保险、专项社会救助和一般的贫困救助。从保障力度看，失业保险力度最大、待遇水准较高；贫困救助的力度最小，它把失业者与其他贫困都放在同样的地区，纳入社会保障最后一道防线，因此不是专门的失业保障；失业救助在力度上介于失业保险和贫困救助之间，这是专门针对失业者的保障，但不是保险，而是由国家承担责任，待遇水准从理论上说应低于失业保险，但由于它是专门针对失业者的救助，而失业者的地位与其他贫困相比具有特殊性。因此，救助水准应当高于普遍的贫困救助。

　　我国现行制度是直接将失业保险与贫困救助相衔接，失业者领取失业保险期满后就转入最低生活保障线制度，即贫困救助，形成“一定期限内的失业保险+期限外的社会救助（即贫困救助）”。但为了能让因年龄、技能不可能再就业，又考虑过去又是劳动者，对社会有贡献，若按一般贫困救助又有损于其尊严，我们认为按失业救助为好。即实行“失业保险与失业救助相结合”的失业救助制度，由“二者”相加形成层次性保障。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(2003年10月)