中国已正式加入WT0，我国经济发展道路和方式将面临新的战略性抉择，这对中国经济发展的影响将是全面的，尤其对经济结构与产业结构的影响将十分突出。本文就财政政策特别是税收政策如何进行调整以促进科技事业发展的问题进行探索。

　　一、现行税收政策在促进科技产业发展方面存在的问题

我国现行的科技税收政策，是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充形成的，体现在各类税收单行法规和税收档之中。这些政策的颁布实施，支持和鼓励本国的科技产业的发展，取得了良好的效果。但从实施情况来看，也存在不少问题，主要表现在以下几方面：一是研究开发费用扣除的政策不符合公平原则。根据现行档规定，允许研究开发费用按150％比例在税前扣除，但只限于盈利性国有、集体工业企业及其控股企业，这些确定开发费用比上年实际增长10％以上的，且其50％的超额扣除部分不得超过其应纳税所得额。可以看出，这种措施存在两个问题：①优惠的适用范围不包括非盈利企业、私营企业、外资企业，是一种税收歧视，不符合公平原则，不利于科技的全面进步，在当前亏损企业、微利企业比较普遍的情况下，这项优惠措施的作用自然受到很大的限制，从发展趋势来看，会加剧非盈利企业的恶性循环。②确定开发支出比上年增长10％以上的优惠条件不合理，不利于科技投入的持续增长。例如，某企业如果第1年研究开发费用增长10％，按规定可享受优惠，第二年科技投入不仅没有增长甚至负增长，按规定不能享受优惠，但第三年科技投入又比第二年增长10％，按规定又可以享受优惠，这显然是不合理的。二是工资薪金支出税前扣除的政策不符合高新技术产业发展的特点。我国科技产业现行工资薪金支出税前扣除政策主要有4种类型：其一是事业单位(如科研单位)。根据国税发［1999］165号档规定，事业单位凡执行国务院规定的事业单位工作人员工资制度的，按照规定的工资标准在税前扣除，超过规定的工资标准发放的工资不得在税前扣除。其二是软体发展企业工资薪金支出。根据国税发［2000］24号文件规定，软体发展企业发放的工资总额，在计算应纳税所得额时准予扣除。其三是实行工效挂钩办法工资薪金支出。根据国税发［1998］86号档规定，经劳动和财政(税收)部门批准实行工效挂钩办法的纳税人，当年计入成本、费用并实际发放的按税法规定的口径计算的工资总额，小于或等于按批准工效挂钩办法规定的基数和比例计算的工资总额，允许按实扣除。其四是凡未实行工效挂钩、提成工资办法的企业，一律实行计税工资办法，也是大多数科技企业所采用的办法，这完全不能适应高新技术企业中科技人员高工资的现状，不利于企业科技人员队伍的稳定。为了吸引高科技人员，企业常常给这些人员支付高薪，从而造成应纳税所得额虚增，间接增加企业的负担，使得企业实际成本上升、利润下降或造成亏损。而我国外商投资企业和外国企业所得税法规定，企业工资经董事会批准自由发放，按实扣除。我们应当保护民族产业，使内资企业和外资企业能够站在同一起跑线上开展竞争。此外，我国现行的高新技术企业实行15％企业所得税率，属优惠税率(一般企业所得税率为33％)。但个人投资高新技术企业获取的个人所得(如股息、利息和个人分得的利润)却没有个人所得税方面的优惠措施；并且由于企业所得税和个人所得税的课征，形成了双重的课税。由于高新技术产业的利润率一般较高，给个人投资者所分得的利润相对数额较大，所适用的个人所得税累进税率较高，承担的税额较大，在一定程度上影响了个人投资高新技术产业的积极性。我国现行所得税优惠，以直接减免为主，主要采取税率优惠和税额的定期减免，企业只有取得了收益才能获得优惠，属于事后优惠，缺乏事前优惠(如提取准备金、加速折旧、投资抵免的间接优惠)，对确定开发成果转化阶段，鼓励不足。三是加速折旧政策并不是主要针对技术进步的主要设备，不适应科技发展很快的国际形势，不利于促进本国科技进步和设备的更新换代。四是科技人员个人所得税政策优惠明显不足。我国目前对高新技术产业的税收优惠政策，没有根据各地区经济发展重点的变化确立不同的优惠政策，没有体现不同产业政策的区别对待。尤其表现在：①在工薪所得费用扣除方面，对科技人员并无特殊政策，在扣除不属于工资、薪金性质所得的津贴、补贴差额后，每人每月减除费用800元。而在中国境内有住所而在中国境外任职或受雇取得工资、薪金所得的中国公民，与在中国境内的外商投资企业和外国企业中任职、受雇的外籍人员，在中国境内的企业、以及事业单位等单位任职、受雇的外国专家、华侨、港澳台同胞，其减除费用标准为：在减除费用800元的基础上，再附加减除费用3200元，即每人每月扣除费用4000元，等于我国科技人员工资所得扣除费的5倍。②在免税方面，仅限于个人取得省级人民政府、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金及国务院规定发给的政府特殊津贴免征个人所得税。而对企业颁发的重大成就奖、科技进步奖仍征收个人所得税，这在一定程度上挫伤了高新技术人员的创新积极性。③对科学发明特许权使用费的转让，缺乏优惠政策。④在直接减免中也没有规定停止日期，造成一项科研专案在开发投入期缺乏风险补偿，而进入高回报的成熟期、应用期时，或随着时间推移已相对落后时，仍受到减免税照顾，这是很不公平的，五是现行生产型增值税制不利于高新技术产业的发展。高新技术企业一般是资本有机构成较高，在生产前期投入固定资本往往较大，而现行的增值税对于企业投入的固定资本金所负担的税款得不到抵扣，企业销售收入减去成本费用，进行税前调整后，所获利润往往比非高新技术企业低；同时，由于高新技术产业产品的附加值比较高，造成产品所含增值税税额较高，尽管增值税税额可以通过价格转嫁给消费者，但是对高新技术产品的市场销售有很大的负面影响。此外，现行增值税对企业购进的固定资产不许作进项税额抵扣，造成这部分价款的重复征税，使得高新技术产业背负着隐性的税收负担，不利于提高我国高新技术产品的市场占有率。六是税收抵免政策限制条件太多，影响高新技术产业发展。投资抵免政策的出台，对鼓励企业加大投资，促进企业产品结构调整和产业升级，是有积极作用的，但实行起来困难大，不利于高新技术产业的发展。七是缺乏鼓励风险投资的积极政策。高新技术产业开发风险特别大，往往是“九死一生”，如果没有一种风险分担机制，所有风险就会集中在投资者身上，而规避风险的合理动机会导致这种对社会极为有利的风险投资严重不足。实行风险投资，必须组建风险投资公司，并且政府应在税收方面予以鼓励。

　　二、促进高新技术产业税收政策的调整

　　21世纪将是中国经济发展非常重要的阶段，是大调整、大转折、大变化的时期。在这个时期，中国将跨越工业化和资讯化的过程，开始进入知识经济社会。而在这一过程中，起核心作用的是高新技术产业的发展与不断升级，而科技产业中最重要的因素——基础科学和理论研究具有公共产品的性质。这正是政府应通过财政主要是税收政策来扶持科技产业发展的理论依据，同时，对科技成果的形成、开发与应用方面给子优惠的税收政策，可以直接促进科技的进步。通过税收政策来扶持科技事业发展，我特提出以下几个方面的建议：

　　1.准确地把握税收政策的目标取向。西方国家虽然普遍加大对科技开发与应用的干预，但从总体上说，仍然没有超出弥补市场缺陷、提供公共产品的范围。它们仍然奉行支援、引导而不干预企业的理念，企业投资、项目筛选等都是以企业为主体、以市场为导向进行的，市场机制在资源配置中发挥着决定性的基础作用。政府只是承担起资助科学知识这种公共产品的责任，企业仍然是技术创新的主体。要准确地把握税收政策的目标取向，就必须从我国实际情况出发，借鉴外国先进经验，与我国科技发展整体战略目标协调一致。为此，必须首先处理好几方面的关系：一是技术应用开发与基础理论研究的关系。我国是发展中国家，经济实力还不强大，所以首先应重视技术的应用与开发，不断进行工艺创新，并兼顾基础理论研究。随着经济实力的增强，应有选择地加强基础理论研究，实现某些方面的重大突破，并力争达到国际领先水准。二是发展高新技术与加快传统产业升级的关系。发展高新技术产业与加快传统产业升级是相辅相成、互为条件的，没有高新技术的发展，产业升级不可能。科技成果如不转化为现实生产力，形成产业升级，科技发展就会失去市场，不可能得到充分发展。由于我国大多数企业效益差、设备落后，大部分又是中小企业，所以应重视传统技术改造这一方式。同时，我国又是一个科技发展不平衡的国家，因此要善于抓住科技发展的不平衡性的特征，在某些我国具有优势的领域实现突破，赶超世界水准并不断扩大我们的领先范围。三是技术的自我开发与引进国外先进技术的关系。技术的引进必须与我国自己的技术开发和创新相结合，只有这样，才能真正提高我国的科技水准。

　　2.鼓励风险投资，完善风险投资机制。目前，我国风险投资公司正处于初创阶段，国家要从政策上为其创造一个宽松的环境。在税收政策上，一是要鼓励社会资金以各种形式建立风险投资公司，可考虑用加倍提取风险准备金、延期纳税等方式来降低风险，提高行业的吸引力。此外，对风险投资公司投资于具有国际、国内先进水准的科技项目，可从盈利年度起免征所得税3年，以后按年度投资额的一定比例抵缴所得税。二是允许接受风险投资资金的企业在计提折旧时采取加速折旧的方法，以支援其技术发展。三是按照投资额或销售一定比例计提科技开发基金，允许这些基金在所得税前扣除，让政府与企业共担投资风险，促进企业加强科技投资与开发。四是允许把风险投资的损失直接用于抵减其他投资的资本利得。其做法是对得到政府批准而设立的风险投资基金的风险投资专案，如果发生亏损，则可以用这个亏损直接冲减其他来源收入应纳的所得税额，这就有利于提高风险投资与传统投资的竞争力。五是对风险投资者实行再投资减免。如果风险投资者在把其从风险投资中取得的收益再用于风险投资，则这部分收益应当免征所得税；如若从风险投资行为中取得的利润再用于投资风险，经税务机关批准，可以退还其再投资部分已缴纳企业所得税款的40％。六是适当降低风险投资企业所得税边际税率。可以采取的措施包括将风险企业按15％的税率征收所得率；对于内资出口达到35％以上的风险企业按10％的税率征收企业所得税；对于内资企业出口达到50％以上，且应纳税所得额比上年增长50％的风险企业，超过上年应纳税所得额150％的部分暂免征税，推迟至以后年度缴纳。七是在实行企业所得税减免时，应该改变减免税的开始年限，以进一步适应风险投资在初创阶段亏损或微利的特点。其做法就是改变以前的投入日计起，而一律实行以获利年度起算；同时，一般风险投资项目从开始投资到上市出售股票需要5至10年的时间，因此，这项减免优惠的期限可以选择为5年。

　　3.重塑增值税模式。结合风险投资企业与税制改革，现行生产型增值税必须改革为消费型增值税模式。实行消费型增值税可以促进接受风险投资的企业加速生产设备更新，提高产品技术含量，从而鼓励风险投资行为的发生。如何实现增值税的转型?可以分两步走。第一步，先允许高科技企业新增用于生产所需的机器、设备、交通运输工具等固定资产以及厂房、实验室等生产用建筑物分期分批抵扣增值税，以鼓励企业更新设备，加大科技投入；第二步，对于企业购入的专利、特许使用权等无形资产，允许按合同价的一定比例进入当期增值税的进项税额，以加大技术改造创新的力度。具体做法可以是：(1)增值税对高新技术产业的优惠力度还应加大，特别是对产业化最需要扶持的技术研究、技术开发、成果转化阶段和中试产品，要有针对性的给予增值税的优惠政策，适当降低增值税的税率，扩大试验用技术设备购入享有增值税减免的范围，或对中试产品免税。(2)应改返还为主为以增加进项税额的基本扣除为主，包括对固定资产的设备投资予以扣除，对企业的技术转让费、研究开发费、新产品试制费、宣传广告费和人力资本的培育、开发费的扣除；对专利权使用费、非专利技术转让的实际所含营业税税额的扣除等。(3)可以考虑对高新技术企业或与技术开发有关的机器设备实行“税改投”政策，即将应征未征的增值税作为国家的资本投入。这种税收优惠相对于其他优惠措施针对性强，更能刺激企业在购置科研设备方面投入资金，从而提高企业技术创新的硬体水准。

　　4.改革所得税。包括改革企业所得税和改革个人所得税。前者主要是改革所得税优惠方式。(1)应以直接减免为主，转向更多的以间接减免和税基式减免为主，包括加大企业提取风险准备金、科研奖励基金，加速固定资产设备折旧、技术性无形资产摊销、投资抵免、费用扣除等税基式减免的力度，促进企业创新投入机制的形成。(2)优惠的重点应从对企事业单位、科研成果转向对高新技术企业的成长时期或重大技术攻关、重大市场开拓等关键阶段。(3)应取消“盈利企业”和“超额扣除以应税所得额为限”的限制。无论是国有、集体企业，还是私营、外资企业，都可以享受150％的税前扣除优惠；受惠企业因当年亏损或盈利部分不足以抵免规定扣除额的，可允许以后年度结转。后者，可以考虑，为了确保风险投资资本不至于在税收上处于劣势，可以采取一种求平均的方式，即对于投资于风险行业所取得的收益，在每年年末按其实际收益适用税率预交个人所得税，然后按照一定的期限确定该限期内每年的平均收益，并根据这个平均收益选择适当的边际率，按照该税率计算出风险投资资本在此期限内(或投资期限内)应该缴纳的税款，比较实际预缴的税款额与按照这种方式应该征收的税款额，多退少补。例如，按照求平均的方式计算出该纳税人应该缴纳的税款为A，而投资者实际以缴纳的税款为B，比较A和B，以此来决定是否应当对投资者退税或补征税款，若A大于B，则应当对其退税，反之则应当补税。对于投资管理者来说，他们提供的不是货币，而是人力资本。他们代表了一种先进的管理理念，体现了管理技能与资金的结合，因此，对他们的个人所得也应该给予一定的税收优惠，具体措施包括：(1)提高他们的免征额，根据我国实际情况，可以把免征额提高到4000元人民币。(2)制定一个减税条款。允许管理人才的较高收益有较低的边际税率。各级次税率所对应的应纳税额必须拉开档次，以体现对风险投资者高风险投资的高风险高效益的照顾与支持。(3)对从事高科技开发的科技人员也应实行个人所得税优惠。对于科技人员从高新技术企业获得的转让专利技术及非专利技术成果所得、特许权使用费所得，直接用于开发科技成果或投资于高新技术企业的，由本人申请，经税务部门批准，可给予接应纳税额减征30％—50％所得税的优惠。

　　5.优化财政支出结构，加大对科研专案的投入。政府应加大对直接资助的科研开发专案的投入，其做法可以是：(1)设立技术创新专项基金，充实技术改造资本金，力争财政的科技投入占财政总支出的比例达到3％-5％。(2)实行有利于高新技术企业的政府采购制度。通过预算控制、招标投标等形式，引导和鼓励政府部门、企事业单位择优购买国内高新技术及其设备和产品。(3)运用财政贴息的方式，引导社会资金投入高新技术产业。(4)制定财政科技资金管理办法，切实加强资金管理，提高资金使用效率。

　　6.完善促进人力资本形成的税收政策。在促进高科技产业的发展过程中，当前面临的一个突出问题就是如何将人力资源转化为人力资本。中国入世意味着人力资源的全球化配置，有人预言，中国入世后的第一场战役，就是人才争夺战。大批需要本土化的跨国企业，以及大批急欲走向世界的国内企业，争先抢聘知识含量高、实践能力强的人才。高级人才的身份将因此提高，人才“物美价廉”的年代一去不返。这个人才争夺战的核心，就是人力资源转化为人力资本。科技是第一生产力，人是生产力中的决定因素。对科技进步的鼓励和支持，最终都离不开对科技人员的鼓励和支持，离不开对人力资本的投入。人力资本的形成是指获得和增加具有各种技能、知识和经验的人的过程。而人力资本的形成需要足够的投资才能实现。从税收角度来说，除了增加政府财力提高财政教育支出占GDP的比重外，还要通过税收优惠措施鼓励企业、个人和社会培养与开发人力资本的积极性。其主要包括：(1)鼓励社会机构、团体及个人对教育单位、科研单位的捐助，这些损赠支出可以在个人所得税和企业所得税前作较大的扣除或免征个人所得税。(2)鼓励企业、个人和社会团体办学，其所得可免征营业税等税收。(3)从税收上鼓励家庭、个人增加教育支出，如对家庭支付子女的教育费用准许在计算家庭的综合个人所得税时予以必要的扣除。(4)制定鼓励企业对科技人才培养和员工培训的税收优惠政策，如规定用于科技人才培养和员工培训方面的支出，给予税额较大的扣除比例，并适当扩大扣除范围。

　　7.税收优惠政策应从区域优惠转向产业优惠。区域优惠在改革初期主要用于吸引外资且存在较多的副作用。因此，在改革发展到一定阶段后，税收政策应从区域优惠为主转向产业优惠为主。根据国家产业政策和科技发展现状，可将科技研究开发专案分为重点鼓励项目和一般鼓励专案，并分别给予相应的税收优惠待遇。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　（2002年1月）