黄华华省长在广东省本届人大三次全会的《政府工作报告》中，指出要提高政府的立法质量问题，可见这个问题的重要。本人经过分析、探讨，提出以下建议。

　　一、更新观念，使立法进程与时代发展同步

　　（一）更新观念是立法理念，亦即立法指导思想问题

　　政府制定政策有很强的时代气息和历史印记，所以立法理念要不断更新，使其与社会进步、经济发展同步，起到保驾护航的作用。广东经过三十年的改革开放，取得的成绩已为世人瞩目，依法治省工作也走在全国的前列。地方立法从无到有，自成体系，发展得很快，难免有些问题和缺漏，所以不断更新观念，及时修正是必不可少的。现在广东处在全球经济一体化的大环境中，客观上对立法工作提出了更高的要求。与发达国家相比，他们用了二百多年的时间才走到今天这一步。我们现在是与他们站在同一的发展轨道上，遇到的问题比他们更多，解决问题任务更繁重，立法问题面临着前所未有的挑战。说实在的，我们立法起步才经历三十年，还处在“初级阶段”，在现代经济大潮中，在竞争的时候是不能不考虑这些的。虽然立法可以借鉴和学习，但观念、指导思想是主观性的，要更新、提练。要树立与时代同步、科学发展的立法理念。

　　（二）要牢牢把握从实际出发的理念

　　广东同样面临就业难、医疗贵、教育贵、住房贵和社会保障制度不健全等问题。党中央提出了贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的大政方针，这无疑是解决问题的良药和根本所在。但是怎样贯彻、执行好党中央和国家政策，这答案只有一个：从实际出发，实事求是，坚定不移地贯彻中央一系列方针政策，通过地方制定政策和法律、法令，办好广东的事情。

　　（三）要讲究立法的科学性，运用好“平衡”原则

　　公平、公正是立法工作永恒主题和最基本的原则，任何时候都不能偏差和带有倾向性。政府制定经济政策和社会政策，好比两个车轮，共同保证社会的健康运行和发展。在政府的全部工作中二者起着相互协调、互为补充的作用。但是，有很长一段时间，比较注重致力于以物质为核心的经济增长，认为只要物质财富增长起来，发展过程中的一些经济问题会“自然解决”。在观念上过分追求经济数量的增长，而忽略了经济增长的质量，忽视了社会发展，忽视了社会问题。“重经济、轻社会”的后果是经济目标优先于社会目标，在政策上偏向经济政策一方，甚至使社会政策沦为经济政策的附庸。违反了立法的科学、平衡理念。正如社会和经济学家所言：“没有经济的发展就不可能有社会的进步；但是，反过来讲，没有社会政策的发展也不可能有经济的繁荣”。

　　（四）立法要有社会关系理念

　　社会政策的核心是解决社会关系问题，社会关系是个变数。当社会政策被忽视时，社会关系中的诸多方面就出问题，社会矛盾增加。社会政策及其社会保障制度可减缓和避免一些问题的发展或激化。社会是由人组成的，家庭是社会的细胞。有人就有社会地位、经济利益、文化需求和政治参与等等。人们最关心自己是处在社会的哪个阶层，关心自己的生活质量，关心自己是否在主流社会生活之中，是否被排斥，一句话宪法给予的公民地位是否得以实现。没有这些何谈凝聚力和向心力，何谈和谐社会。民生问题，如果政府能解决而不积极、立即加以解决，将失去民心，公信度就会下降。失望的人是没有进取心和创造力的，何谈可持续发展。搞好社会关系问题，要有“新社会关系”理念，要关注新社会关系要素的发展，变化情况，立法有重点和针对性，去解决这些问题。例如“农民工”涌入城市后，在就业和生存发展，融入市民社会所遇到的种种问题和政策壁垒。

　　二、自立创所，加快立法进程

　　自立创新主要是立法内容和制度创新。社会政策是以公平、公正为理念，以解决社会问题，保障社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会整体福利为目标，以国家立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则。社会保障制度是社会政策中数量最多、涉及社会关系等诸多方面。发达国家的社会保障制度已有200多年的历史，它已经为社会构筑起了“安全网”，建有完整的体系，分为四大类二十多项。我国的社会保障制度建立起步晚，有近三十年的进程，在快速发展中还有许多缺欠和问题，处在“初级阶段”，所以在此提出不能一步到位，就要自主创新，加快步伐，在内容和制度上求发展。首先将狭义上的“社会福利”和社会救助和教育资源平均使用原则相结合，针对失业和“农民工”就业问题，建立新的社会就业培训制度；在资金来源上改变政府单一支付为社会力量和企业多方投入制度；改革现行税制，鼓励社会办学和投资医疗卫生事业；改革户籍管理，建立平等居住制度等。

　　自主创新要处理好法制的公平与效率的关系，要与国情和地方社会、经济发展水平相适应；要与基本国策和基本法衔接，要使公民的基本权利和义务融入其中。当前要创新建制解决对“农民工”排斥问题。农民工入城带来的一系列问题都是新的社会关系要素，都是当前自主创新、加快立法步伐首要解决的。对“农民工”排斥就是不平等，有排斥就不可能稳定，用立法制度解决了这个问题就是创新，就是对社会政策的完善。社会制度完善程度是社会公平的标志，是社会和谐的要求，是政府执政能力的体现，更是取得公众理解、支持的基础和源泉。

　　三、提高立法质量，加快立法步伐

　　提高立法质量的第一个问题是把关。立法是国家行为，立法有程序和技术两个层面的问题，程序是法定的，要严格依法进行，立法技术经验靠积累。第二个问题是立法的民主问题。立法是政府的责任，但民众有知情权、参与权和监督权。立法内容应包括社会关系各要素相关问题。各种社会阶层，团体利益和矛盾的解决，直接关系到各方面人的切身利益，所以备受社会关注。第三是立法的形式，本人主张重民主的内容不搞形式和花架子。协商、辩论、论证都可以，征求意见要多渠道，要广泛征求意见。谁都不是立法的权威，谁都不能说了算，听取意见越广泛，反映社会关系问题面越广，方法越贴近实际。

　　四、提高立法质量与更新观念，自立创新是相辅相成，互相促进

　　观念决定立法的指导思想，自立创新保证立法的内容和基本原则；紧紧把握质量和立法技术关、保证充分的民主参与龢民主监督制定出的政策和法律、法令，在维护社会各阶层、公民的基本权力和解决社会生活中的诸多矛盾时，才能充分发挥作用。

　　综上，概括而言：政府的立法工作，首先要树立科学、公平公正、发展的立法理念；要根据国情和广东的社会实际出发，跟上时代前进的步伐；当前是生产方式转型时期，立法工作在经济政策和社会政策两个方面要齐头并进，不能轻管失控，造成新的社会问题和矛盾，紧紧抓住社会关系这个大课题，自主创新、加快步伐，使广东的立法工作又好又快、健康发展。

　　2010年3月19日

　　（毛宇峨：广东省人民政府参事）