一、构建生态共建共享机制的重大意义

　　国家和广东省正在积极推进主体功能区规划的制定和实施。粤东西北地区大部分县市被确定为生态发展区，从地理分布来看，主要包括北江、东江、韩江和鉴江上游片区共26个县（市），西江流域片区的2个县以及海岛型片区的南澳县。这些地区大多为上游地区，珠三角则多为下游地区。如何落实生态发展区的主体功能，下游地区和上游地区如何在生态发展中共同发挥作用，都迫切需要率先探索生态共建共享机制。

　　生态共建共享机制是指激励和引导生态发展区域和其他区域的企业、社会组织和个人共同维护和建设生态系统，共享生态成果的制度和措施，其中包括生态补偿机制。目前财政转移支付中的一部分、下游地区对上游的某些支持可以看成是生态补偿机制的具体内容。但是生态共建共享机制可以包括更加丰富的内容，它强调按照市场经济等价交换的原则，引导和促进不同区域的经济主体共同建设生态系统，共享生态效益，包括生态效益转化的经济效益。这种内容比较系统的生态共建共享机制整体上还没有建立起来。

　　广东率先探索和构建生态共建共享机制的重大意义可以从三个方面来认识。一是建立生态共建共享机制，是促进区域协调发展的必然要求。近几年，广东大力推进产业转移，为区域协调发展奠定了较好的基础，但是实现区域协调发展的任务还非常艰巨，必须把后发地区承接产业转移和建设本地生态产业有机结合起来，使后发地区走出一条生态发展道路。二是构建生态共建共享机制是转变经济发展方式的迫切需要。三是主体功能区规划的实施迫切需要建立生态共建共享机制。同时我省整体经济实力较强，为先行探索生态共建共享机制提供了物质基础。

　　二、目前广东生态发展区域及相关地区生态建设方面的若干问题

　　今年上半年，笔者先后到南雄、阳山、连州、连南、连山、英德、河源源城区、东源、龙川、和平、云浮等地调查，参加有关评审会议，瞭解和研究了兴宁、平远、蕉岭、和平、龙川、乐昌、南雄、仁化、始兴、乳源等县生态建设情况。瞭解到有关问题如下：

　　（一）生态发展区建设和发展的任务极其繁重

　　生态发展区建设的主线是通过生态建设，为社会提供生态产品，实现生态经济效益，尽快缩小与发达地区的差距。具体任务包括：让群众享受到大致均等的基本公共服务；生态和环境价值得到合理回报；对以往人为或自然灾害（如2008年冬天的冰冻灾害对森林的破坏很大）造成的生态破坏进行修复；退耕还林；农田水利基础设施建设；自然文化遗产的保护。环境保护方面，还包括污染物的控制，环境基础设施的建设与监管，环境安全与应急管理机制建设等。

　　(二)对生态发展的认识不准确

　　在被确定为生态发展区的市、县，少数干部和群众认为这样一种安排实质是限制其发展，使他们失去发展机会，即使有资源也难以开发利用。在下游地区，有的则认为对上游地区的支持是无偿的，认为是一种经济负担。有的同志没有考虑生态产业也是可以成为园区发展的重要产业，没有考虑到工业建设和生态建设是可以结合起来的。

　　（三）欠发达地区普遍反映难以应对资金配套问题

　　在解决民生问题，公路交通建设、农、林、水项目以及教育等各个方面，包括生态公益林的护养等，上级财政给予一定支持的同时，通常都会要求下级财政提供相应比例的配套资金。这对财政困难的欠发达地区往往产生较大压力，或者导致有关政策落实不了，使地方政府欠了群众的债无法偿还。或者有些建设项目只好放弃，甚至都不提出申请，因为项目越多，需要配套的资金越多。有的同志反映农业招商引资难，农业龙头企业少，县级财政薄弱，无法落实项目配套资金，导致有些农业项目无法申报，并影响到一些项目的实施，使实施项目达不到预期建设的标准和效果。同样，公路建设配套资金不到位也引发了不少问题。有些县、市还认为激励性财政转移支付政策对落后地区不利，若当地财政增长速度达不到一定要求，则激励性转移支付得不到，其结果是富者愈富，穷者愈穷，地区差距进一步扩大。

　　（四）生态建设投入太少，投入渠道单一

　　对于生态公益林补偿偏低反映较多。省认定的生态公益林，省财政给予的补贴1998年确定的标准是，每亩每年2.5元，2000年至2002年，增加到4元，2003-2007年，增加到8元，从2009年开始，规定每年递增2元。今年达到12元。这些对公益林护养的补助经费中约80%给养护林场或林业户，20%作为管理费。如果与物价水平联系起来考虑，这样的补助水平实际增长很少，不足以调动林农护养森林的积极性，也不足以制止违规砍伐林木。根据龙川县水源涵养林建设项目，在东江、韩江沿岸、水库周边种植涵养水分能力强的乡土阔叶树种，每亩需要投资约600元（包三年幼林抚育）。

　　生态公益林建设同样要求市、县财政配套，但由于市县财政困难，往往难以落实。由于生态公益林补偿金偏低，部分林农强烈要求退出生态公益林，甚至上访至市、省，导致生态公益林管理难度越来越大。同时，群众也反映对生态公益林的不同林地林种应有不同的补偿价格，因为不同林地产生的生态效益是有区别的。

　　水利建设、水土保持等各方面投入同样严重短缺。在现有体制下，这些投入不能获得应有回报。比如保护了水源，为下游提供了清洁水，但所得补偿极低。

　　（五）破坏生态的现象未能得到有效制止

　　有些地方，或者开采矿石、沙石，或者建设其他项目，破坏生态和环境，没有修复。有些地区还有过去多年遗留下来的这类问题未得到解决。有些破坏环境的企业或个人已经离开或者破产，环境修复的任务留给了当地。“未批先用”、无证开采矿产资源或“以采代探”等违法违规现象仍然存在。有些企业和个人破坏森林，没有得到有效制止和查处。有些严重污染环境的企业和工程还在偷偷建设。

　　（六）产业园区建设模式单一，通常没有与生态建设结合起来

　　根据2009年下半年广东省经济贸易委员会制定和出台的《广东省产业转移区域布局总体规划》，32个产业转移工业园原来规划承接的产业以及对未来产业发展的调整引导中，都没有提出包括建设以现代农业和林业及其产品加工深加工为主导产业的产业园区。实际上，生态发展区也没有积极去探索建设真正意义上的生态产业园区。尽管在山区建设的工业园区都很重视要通过环境评估，但是，形成什么样的主导产业，怎样把园区建设与生态建设结合起来，使这些园区的产业真正符合生态产业的要求，认识和办法都不多。还有一些利用当地资源的产业，看起来比较适合，实际上发展起来以后，必定要破坏资源和环境。

　　（七）交通基础设施建设滞后

　　发展生态旅游业等是生态地区重要选择，但交通基础设施是较为普遍的重要制约因素。

　　和平县反映公路交通方面的问题，一是公路网结构不合理。主要交通干线有三条都是南北走向，东西走向的干线只有一条。二是公路运输站场不足，设施落后。整个和平县没有货运站场和货物存储中心。三是交通工程建设自筹配套资金通常难以解决。当前县道公路建设造价每公里需要120多万元，上级补助每公里45万元，资金缺口近三分之二；自然村村道硬底化建设每公里造价需25-30万元，省每公里补助15万元，缺口一半以上。当地财政困难，自然村人口少，经济发展相对落后，集资能力有限，导致欠账资金多。

　　连山县交通局反映，公路建设方面的主要问题，一是公路养护经费严重不足。该县地养公路642.9公里，市每年切块包干经费60万元，市没有按照清市交\[2008\]117号文的规定划拨养护资金，其中乡道缺配套资金3000元/公里，村道500元/公里。二是公路建设资金严重短缺。认为上级补助标准偏低，地方配套资金不到位。据统计，通建制村硬底化改造项目，县财政欠配套资金678万元；县道沥青路面改造欠配套资金183万元；县城上吉大桥欠配套资金20万元；福堂新寨大桥欠配套资金30万元；2004-2007年通建制村硬底化项目镇村欠配套资金181.27万元。累计县镇村欠配套资金达1092.27万元。所以，该县交通局要求取消地方配套资金。

　　连南县交通局反映，由于地方配套资金无法落实，为节约成本，有些项目降低了技术标准，导致有些路段基本无法通客运车辆；地方政府和交通部门背上了沉重的工程债务包袱；还时常发生因拖欠工程款而引起的民工上访和拦路问题。

　　连州市公路交通建设方面也存在类似的情况和问题。

　　（八）生态效益没有转化为经济效益，财政收入来源单一

　　在环境保护与生态建设方面的各种项目，有些投入的产出不能直接转化为当前和当地的经济效益，有些投入其产出是可以转化为当前经济效益的，但是后者也没有充分实现其价值，导致这些地区财政收入结构不合理，增长后劲不足。

　　阳山地税收入主要来源于电力、建筑业和房地产业，2008年以来，这三个行业的税收收入在总收入中的比重超过55%。

　　根据连山县国税局资料2009年全县国税系统共组织税收收入4135万元，电力行业入库税款2477万元，一直是该县主要税源之一。连山县经贸局的同志认为电网建设不配套，成为了该县经济发展的瓶颈。目前，该县有水电站250多座，装机容量过13万千瓦时，由于输变电站建设跟不上电力发展要求，导致每年丰水期，只能输送出发电量的70%。2009年电力行业入库税款比2008年下降29.53%。

　　连南县财政收入的增长主要靠投资和消耗土地资源拉动，除支柱财源小水电以外，矿产品、房地产成为主要增收来源。

　　连州市反映了类似情况：该市财政以电力为单一支柱。而且生产生活用电还得不到充分保证。该市输配电建设严重滞后于电源建设，城乡配电网建设滞后于主网建设，负荷中心受端电网建设滞后于送端电网建设。电能生产与分配分开后，电网建设速度虽有加快，但相当长时间存在有电输不出的现象。部分乡镇地区由于缺乏中小电源支持，加上部分地区中低压电网薄弱，容易导致大面积停电。

　　（九）对不同地区实行分类考核的机制尚未健全

　　对欠发达地区，包括生态发展区的考核没有体现出和其他地区的区别。有些方面和其他地区按同样标准考核和竞争，使生态发展区域总是处于劣势。

　　三、构建生态共建共享机制的建议

　　生态共建共享机制，不仅要重视财政转移支付，而且要特别重视生态发展区内外各地、社会各界对生态建设的投入。不是简单的下游补偿甚至无偿支持上游，而是上下游不仅都可以得到生态效益，也可以得到经济效益，允许下游在共建项目中获得一定的经济利益。上游和国家的生态损失可以得到补偿，下游也可以收回经济成本，在经济价值和生态价值上形成一种合理的等价交换。探索生态共建共享机制，可以考虑从如下具体方面采取措施：

　　（一）转变观念，提高认识

　　生态发展区不是不能、也不是不要发展经济，关键是用什么样的方式发展经济，通过什么产业发展经济。所以，要解决生态发展区域如何发展经济的认识问题。

　　生态发展区要以发展生态产业作为经济发展的基础。要从“发展工业还是发展生态的选择很痛苦也很无奈”的状态下摆脱出来，把发展生态和与生态关联的特色产业结合起来。

　　要确定生态产业的内涵与具体行业，指导生态产业的发展。现在各地在发展产业园区时，或者承接产业转移时，一般对环境保护的要求都比较严格。但是，仅仅要求入园项目通过环境评估，即使将来它们对环境的污染不会超标，即使它们对环境的影响不会超出环境承受能力，实际上它们对环境和生态建设还是有影响，也没有直接的生态效益，这些园区产业的发展不会改善当地的生态环境，它们算不上是生态产业。所以需要对生态产业做出科学的明确规定。产出主要是生态产品的行业属于生态产业。生态产品是森林、乾净的水资源、空气质量的改进、生物多样性保护、无公害农副业产品等。生态建设与保护项目主要包括自然保护区和森林公园、水资源涵养保护及生态修复、生物多样性保护、生态旅游、湿地保护、以及可能形成生态效益的其他项目。生态产业的发展不仅不会破坏生态环境和资源，而且会改善环境，会保护资源，扩大可再生资源的再生能力和条件。

　　要进一步明确购买生态产品的主体。现在生态发展区域普遍要求尽快建立生态补偿机制，加大财政转移支付力度。从财政转移支付的角度看，政府是购买生态产品的主体之一。但是，财政购买了生态产品之后，并不总是均等地由公众享用。比如，财政为乾净的水资源而支付，但享受这些水资源的只是一部分公民。财政为洁净的空气而支付森林养护费，但有些企业则把空气给污染了。所以仅仅由财政转移支付来解决生态补偿问题不仅不可能，而且也不符合市场经济发展的要求。因此要让生态产品的使用者支付成本，建立生态共建共享机制就是让生态产品的享用者购买生态产品的一种办法。

　　（二）把产业转移和生态地区生态产业的发展有机结合起来

　　现在建设的产业园区一般都是工业园区。在生态发展区建设工业园区，应该把承接产业转移与发展当地生态产业结合起来，转出地区要把产业转移与投资生态地区生态产业结合起来。

　　要创新产业园区模式，建设生态产业园。一般的工业园区大概都不能认为是生态产业园，除非它们出产的是生态产品。因此要开拓产业园区建设的新模式，探索以林业、农业为基础的，以林业、农业资源开发和加工、深加工为主的新型生态产业体系，建设具有三次产业相结合特征的新型产业园区。比如通过加强和规范农村土地管理制度，培育和发展农村土地承包经营权流转市场，支持发展多种形式的适度规模经营，从而推进农村产业结构调整，发展特色、优质、高效农产品产业带，建设现代农业产业园区。以这种综合性的产业园区为龙头，构建适合各地实际情况的现代生态产业体系。在生态产业园区内，要积极促进农业、林业向三次产业综合发展，扩展生态产业链。要打造以农业和林业为基础的生态产业品牌，比如发展緑色有机食品的产业品牌，林业和农业观光旅游品牌等。把自然文化遗产的保护与文化产业的发展，公共文化服务的普及有机结合起来，也可以发展起新的产业和业态。连州的地下河、岳家军故垒、古村落、燕喜亭、流杯亭等，连南的千年瑶寨，龙川的赵陀历史文化名城，河源等地的客家文化，龙川枫树坝生态保护区与生态走廊，和平的客家民居都可以作为开发文化旅游的基础资源。

　　（三）采取多种途径开发生态共建共享项目，多渠道增加对生态地区的投入

　　努力拓展上下游共建的生态项目，加大生态建设招商引资力度。鼓励下游地区和企业在上游投资培育和护养生态公益林或水源涵养林，上下游共同治理水土流失，下游地区到上游修建和维护水库。鼓励下游地区乃至世界各地政府部门、组织和机构到上游生态地区举办生态文化活动和会议等，比如鼓励下游地区定期到上游举办生态文化教育节，扩大生态宣传。采用发展希望小学一样的方式和力度，鼓励社会各界和社会贤达在上游生态地区建设自然博物馆、生态科技馆、生态博物馆，动植物标本馆，动物园、植物园等。积极探索扩大林权交易。鼓励海外华侨与社会贤达封山造林，允许其冠名，成效显着的甚至可以树碑立传。倡导建立林业大学或者生态大学，通过政府投资，吸引民间资本以及与现有高校共建的方式，增加生态地区教育投入，发展具有生态地区特点，符合当地需要的教育事业，培养为本地生态建设服务的新型劳动者。倡导生态医学，发展民族地区医药产业，与生态旅游业相结合，建立森林医院和疗养院，改善生态地区医疗服务条件。还可以吸引社会资金加大对自然保护区的扶持力度。

　　“十二五”期间，要引导生态发展区域增加设计各种生态建设项目，并支持其立项和实施。

　　（四）积极发展碳汇林，在省内开展碳排放交易试点

　　当前国内有少数碳汇林发展的例子，通常是把碳排放权卖给国外企业。根据国家林业局通知，2007年，中国緑色碳基金资助150万元，在龙川县营造200公顷碳汇林。广东可以率先探索在省内进行碳排放交易。这不仅有利于生态保护，而且可以减轻省内企业的减排压力，对于支持省内企业的发展具有重要意义。

　　（五）加强生态发展区不同县市之间的区域合作

　　生态发展区的区域经济合作不能只考虑和珠江三角洲地区的合作，要重视与周边地区的合作。在相邻县、市都是生态发展区的情况下，既要重视各地错位发展，又要共同探讨相同产业发展的经验和途径。上级政府要推动相邻市、县的区域合作，加强这些地区合作与发展的统筹协调。

　　（六）强化生态修复机制

　　建立和完善各类企业和工程项目生态成本计算和考核机制，每年对其生态成本和环境成本进行考评。企业和工程项目建设单位必须承担生态和环境成本，或以货币交还生态成本，或直接完成生态补偿与修复。强化矿山、采沙采石、道路修建等工程建设造成的水土流失和各种生态破坏的修复机制。

　　（七）探索建立促进生态共建共享的制度和政策体系

　　一是制定发展生态产业的政策措施和行为规范，鼓励资源使用地区与企业在上游共同发展生态产业。对所有生态产业项目都必须收回生态成本，返还于生态修复与建设，探索征收生态税，或提高生态资源价格，或采用收入分成等方式实现共建共享。比如对生态旅游做出规范，规定旅游业收入必须有一定比例用回生态建设。二是改变简单租地卖地的做法，改变上游地区竞相压低地价以吸引产业转移的做法，制定生态用地政策，用于发展生态产业。或者生态地区直接以用地入股发展生态产业。三是积极探索资源价格改革，调整包括水、木材等在内的资源价格。四是探索构建生态建设效益评价体系，开展区域生态建设效益评估，按照广东省主体功能区绩效评价体系，对生态发展区重点考核和评价提供农产品能力和提供生态产品能力，并以此作为财政转移支付的依据之一。五是把生态共建共享机制与扶贫机制结合起来。

　　（八）实施流域生态共建共享示范区试点

　　在生态发展区域和下游地区，分别选取一定的地区先行探索生态共建共享的具体做法，取得经验，逐步推广。

　　2010年10月28日

　　（李新家：广东省人民政府参事室特约研究员、广东省社会科学院副院长）