为了推动我省生态发展区的建设和发展，今年5、6月份，省参事室政策理论组参事分别到省环保厅和韶关、河源两市，就生态发展区的建设情况进行调研。现在把调研的结果和相关思考作一报告，作为推动生态发展区发展的建议和为省编制《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》的参考。

　　一、主体功能区的设定与生态发展区的建构

　　为落实科学发展观、建设资源节约和环境友好型社会，《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》提出，要推进形成主体功能区，按照区域的主体功能定位来调整完善分类政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。随后，国务院、国家发改委发布有关意见和通知，明确提出了关于编制全国“主体功能区化”的要求、计划等。根据“纲要”规定，主体功能区划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中“限制开发区是指资源环境承载力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先，适度开发，点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。”我省主体功能区规划的编制工作于2007年启动，由省发改委牵头开展。目前《广东省主体功能区规划（2010-2020）》（征求意见稿，以下简称规划）经过征求相关部门和专家意见并进一步修改后，即将出台。

　　根据《规划》，全省以岭南山地为中心大约有三分之一面积划入这个区域，包括北江上游片区12个县、东江上游片区6个县、韩江上游片区7个县、鉴江上游片区的信宜市、西江流域片区的封开和郁南2个县、海岛型片区的南澳县，共29个县(市、区)，并在该区域实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价。其总面积58760KM2,占全省土地面积的33.74%。该地区主要集中于粤北和粤东的山区，自然资源条件良好，地貌以山地丘陵为主，森林生态系统发育良好，水土流失敏感性高，在生物多样性保护、水资源涵养、水土保持等方面具有重要的作用，一直以来是保障和改善广东省环境质量的重要区域，是广东省重要的生态屏障。该区域耕地面积7462 KM2,占全省耕地的25.89%；林地面积17384.7 KM2,占全省林地面积46.77%；多年平均水资源量640.81亿M3,占全省的34.9%。

　　规划中的“限制开发区”亦即我省所说的“生态发展区”。这类区域由于需要优先保护生态功能，因而对区域开发的方向和方式要有所选择。对于不影响生态功能保护的，或可与生态功能保护相协调的开发方式，是不应加以限制的；至于一些能够改善生态环境和提供生态服务的新产业类型，更是应该提倡推广。由此这类区域的特征是必须选择，而并不是笼统的限制。所谓“限制开发”并不是不能发展，而是限制“吃祖宗饭、絶子孙路”的掠夺性开发，即要求开辟一条环境友好、资源节约、生态循环、社会和谐的新型工业化道路。自有人类以来，生态就分化为自然生态系统和人工生态系统两大部分，随着生产力发展，环境服务和生态修复的作用日益彰显，由此生态建设本身就是保护生态平衡的手段。与单纯的自然保护区不同，限制发展区的任务并不只是维护自然生态系统的“原整性”（Integrity），而是把保护与利用结合起来，整合自然与人工两个生态系统，并为其他地区提供生态产品和生态服务，用以保证生态运行的“完整性”，因而限制开发区就是生态发展区。把生态保护和生态发展结合在一起的关键，则是转变传统的工业化发展方式，走生态文明的发展道路。

　　按照省的《规划》，我省生态发展区的发展方向确定为严格控制开发强度，以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务。到2020年区域森林覆盖率要达到70%以上，自然保护区面积占林地面积18%。同时，为减少区域的人口总量，完成300万的生态移民目标，总人口要从占全省比重的13.4%降到10%以下。为此，我省要加强自然保护区建设，积极实施“以奬促治”政策，推动农村环境综合整治，严格环境准入，加强农村工业污染防治，以生态示范创建为载体，改善农村环境质量。

　　二、我省生态发展区的进展状况

　　粤北的韶关是我省重要的生态屏障、重要的水源涵养地和生态旅游区，其中五个县被划定为南岭山地森林生态及生物多样性功能区，省里确定整个韶关为全省三个生态发展区之一。韶关人认为必须反思发展中走过的弯路，搞清经济发展到底是为了什么；我们需要的并不是拉美式“无发展的增长”，现在再也不能以牺牲资源和环境为代价去发展生产了。由此必须要从战略思想上着眼，转变传统的发展理念和模式，并做出整体规划，统筹兼顾、分步实施。为此他们提出“到2015年基本形成符合生态文明要求的节约能源资源和保护生态环境的产业结构、发展模式和消费模式，初步建成具有韶关特色的生态经济体系、生态功能体系、生态人居体系、生态文化体系，成为全国生态文明建设示范市”的总体目标。韶关是我省的老工业基地，其工业基础和人才配备在省内并不差，时下人均ＧＤＰ比全国高两个点、比全省高一个点，人们的思考于是较多地集中在产业升级和生态修复上面。在市委十届五次全会上，提出探索生态发展之路的具体举措：一是转变发展方式（加快淘汰落后产能、调整产业结构、形成产业集群），二是发展生态产业以及与生态发展区相适应的产业（建设特色工业、发展生态农业、发展现代服务业），三是建设宜居城乡（积极开展系列创建活动、加强城市环境综合整治、努力提高农村生态文明水平、积极开展生态修复）。

　　粤东北的河源也是我省重要的生态屏障、重要的水源涵养区和生态旅游区，其中三个县被认定为国家生态发展区，五个县全部被认定为省生态发展区。河源人认为，限制开发不是被动的不要发展，而是要主动的生态发展；而当代的生态发展当然不能绕过工业化，但却必须解决工业化产生的问题。河源原先是个相当贫穷落后的农业区域，改变面貌是人们的强烈诉求，现在正接受珠三角产业和劳力的“双转移”。然而这“双转移”又并不是落后产能和环境污染的“双转移”。环境污染是没有边界的，线性单向的那些落后产能和劳力从中心向周边“梯度转移”，并不等于整体性的转变发展方式；无论转出还是转入都同样面临发展方式转变和操作技术创新的问题。于是市委、市政府提出践行（反传统发展路径依赖、反周期经济操作、反梯度产业承接）“三反”理念，发展（新电子、新材料、新能源、新医药）“四新”产业，实现（生态、文化、经济）“三大”崛起，着力打造（新电子产业基地、新能源产业基地、生态农业基地、生态旅游、商贸物流基地）“五大基地”，再也不能重复珠三角“先污染后治理”的老路，特别注意产业转移园建设中的生态保护措施，努力探索一条社会财富有效增加、生态环境保持优良、百姓福祉不断增进的科学发展新路径，要使河源未来的产业结构与珠三角站在同一水平线上。近年以来，河源的经济社会快速发展，2009年中国社科院组织的全国城市竞争力评比，其综合竞争力排名第一。

　　三、生态发展区面临的矛盾和问题

　　生态发展并不是概念炒作和商业欺诈，它必须要面对客观矛盾和做出相应有力和有效的反应；它不但必须具体地解决资源、能源、环境以及人口分布和流动、生物多样性等等的动态平衡及有序循环问题，而且还必须具体解决这个平衡和循环背后的社会条件和社会机制之有效运作问题。在传统发展方式框架内，经济发展跟环境保护的矛盾确实是无法解决的；生态发展区的建构是个涉及方方面面的整体性系统工程，絶不是单方面优惠政策所能解决的。在这里，结构合理和地区协调是以一定的功能分化为前提的；所谓全面生产并不是利益分割下的结构趋同、恶性竞争，而是统筹兼顾下的各司其职、相济互补。

　　目前制约我省生态发展的突出矛盾主要是：经济快速增长与资源大量消耗、生态破坏之间的矛盾，经济发展水平的提高与社会发展相对滞后之间的矛盾，区域之间经济社会发展不平衡的矛盾，人口众多与资源相对短缺的矛盾，一些现行政策和法规与实施可持续发展战略的实际需求之间的矛盾等。时下我们生态发展区的发展方式尚未得到根本转变、城乡环境基础设施薄弱、局部地区生态破坏比较严重、生态修复任重道远、生态文明意识有待真正确立和加强。时下各种力量都想在经济变换中多分一杯羹，但结果却要看自身实力和客观态势。

　　我省生态发展区域县市大多地处山区，远离区域性中心城市和交通枢纽以及港口，交通基础设施相对落后，导致该区域工业发展水平低，主要以资源加工型和原材料加工型产业为主，经济效率较低。由于经济落后，该区域环境基础设施薄弱，加之作为全省的生态屏障与水源涵养区，生态脆弱，环境容量小，环境保护要求高，导致发展与保护的矛盾相当突出：例如，产业转移带来污染物排放增加，不断加大生态发展区环境保护的难度；一些生态发展区内大面积种植桉树等经济林种，导致生物多样性下降和水源涵养林不断减少，饮用水源地安全受到威胁；矿产资源的不规范开采，植被破坏、水土流失情况严重，导致整个生态环境的破坏；大量农药、化肥的施用，畜禽养殖废弃物的超标排放，导致农业面源污染严重。与此同时，工作安排时人们往往是保护让步于开发；不合理的开发对自然保护形成很大的压力和威胁；整体空间布局仍然失衡、需要保护的区域未能得到保护；资金投入不足、管护设施建设滞后，日常管理和运行费用没有完全落实；有些自然保护区的设立影响了当地群众的生产生活，社区矛盾比较突出。

　　这里亟待解决的问题主要是：人口综合素质不高，人口老龄化加快，社会保障体系不健全，城乡就业压力大，经济结构不尽合理，市场经济运行机制不完善，能源结构中清洁能源比重仍然很低，基础设施建设滞后，科技创新能力明显不足，国民经济信息化程度依然很低，自然资源开发利用中的浪费现象突出，环境污染仍较严重，生态环境恶化的趋势尚未得到有效控制，资源管理和环境保护立法与实施还存在不足；如此等等。

　　四、关于促进生态发展区健康顺利发展的建议

　　生态发展区往往处在贫穷落后的偏远地区，过去为了环境保护曾经作出很大牺牲，由此其脱贫致富愿望极为强烈。任何地区和任何人都有平等发展的权利，主体功能的分化和整合应当由利益共同体统筹兼顾和责任分担。时下国家已在组织力量起草《生态补偿条例》，省里也在编制《广东省主体功能分区环境保护政策研究报告》，省财政厅出台《关于调整完善激励型财政机制意见的通知》，但其深度、广度、力度和配套尚未臻完善，很多地方也没有落实。必须明确，生态发展区不是简单地限制发展，而是要保障生态环境前提下健康发展，要生态环境与经济社会共同发展。为了达到此目的，建议如下：

　　（一）尽快制定生态发展区的规划和相关政策，协调好各种利益关系

　　主体功能区的划分，本来是一种利益共同体内部之统筹兼顾、适当安排、功能互补、协调共进的关系，由此应当区别于利益分裂、结构趋同、市场交换、过度竞争的情况。为此必须坚持以人为本、规划先行、合理布局和分别对待、各司其职、各负其责等原则，明确政府政策导向、社会管理、法律监督、公共服务的功能。目前，资本主导的那种“牺牲资源、环境和以获取廉价劳动力为核心的出口导向型低成本工业化模式”正在走向终结，我们必须转变传统发展方式，树立生态产业方向，明确自身的分工位置和相应职能、责任，协调好官民、劳资、内外、产销等各个方面的相互关系，引导并安排好区域内产业结构、产业布局和人口分布、消费方式的相互关系，并由此逐步走向真正的生态文明。

　　在这里，首先是制定整体性的生态环境保护规划，先解决已遭破坏的生态环境，快速修复，进一步明确保护内容、范围，明确职责，落实到保护机构，预算成本，明确责、权、利，制订奬惩制度与标准。其次是规划适合发展的产业范围和整体布局，充分发挥生态环境优势，营造良好的发展态势。

　　（二）明确环境保护的容量制度和技术指标，着眼于真正的科技创新

　　物质不灭、能量守恒、容量有限和“熵增”不止，我们只能在这个框架内思考和处理问题。环境污染是没有边界的，存量资源也无法增加，目前我们已经面临着环境恶化和资源枯竭引发的生态危机，由此必须加强环境监测，坚持环境容量准入、额度分配、社会监督等制度和相关政策，严格安全评价标准，注意资源的有效保护、安全供给、合理利用、循环再生和优化配置，加快生态文明的科学研究和传统产业的技术改造，把握好环境动态，严格排放标准，强化污染防治和解决原先被破坏了的生态（如大宝山及周边地区）之修复问题。与此同时还要解放思想、尊重历史和顾及友邻、着眼未来，优化发展模式，以真正的科技创新为新的发展方式提供有力支撑。

　　（三）加大扶持生态发展区各种政策的力度，保证公共服务均等化

　　1.生态补偿机制和政策：生态发展区是优化开发区和重点开发区的“大后方”，它为整个经济发展作出的贡献是不容置疑的，由此必须有所补偿；但在“吃饭财政”框架下转移支付的额度，却无法解决（诸如造林、水源补贴和矿山修复等）生态补偿问题。建议为此当建立专项补偿基金。

　　2.生态激励机制和政策：可以成立生态激励基金，明确赏罚标准，鼓励符合生态方向产业的发展。必须加大资金支持力度，省政府要通过专业机构审定，按照保护生态环境所必须支付的资金支持，必要时争取中央政府的支持，建议建立生态环境保护专项基金，保证足额支付。

　　3.规划重点项目的政策倾斜：要像推动“双转移”那样，动员支持适合生态发展区发展的产业向生态发展区转移。对国家和省重点产业项目、民生基础设施、环保基础设施和壮大生态工程等，在规划布局、资金安排等方面加大对生态发展区的扶持力度，引导更多龙头型、基地型、总部型、研发型的大项目、好项目落户生态发展区，促进经济平衡协调发展。

　　4.市场价格交换机制：在当今的资本社会、市场竞争条件下，要善于利用价格杠杆，使它在供水、造林和环境整治等方面发挥更大作用。要让污染成本大于治理成本。时下对资源的付费使用已成通例，但对水源河流的付费则颇有争议。河流流域往往横跨多个省市以至国界，如果上游都对下游收费，那必然造成混乱。这些问题建议由上一级政府协调，明确各个区域的职、权、责、利，并由国家直接给受损的地区予以应得补偿；我们不能让各种资本（其载体就是某些特殊利益集团）垄断人的生存和发展的基本条件和公共资源。至于生态发展区提供的直饮水源，属于单个项目，涉及面不广，故可试行适当的收费制度，并给予生态发展区向各大城市提供直饮水的经营权，形成直饮水产业。

　　5.良好的政策环境以及科学的干部考核和工作评价机制：面对不同的社会功能和工作职责，却要用同一个标准去进行衡量，这显然是不合理的。事实已经证明，原先的那种用统一的ＧＤＰ数量和招商引资结果去评价工作和考核干部的方式弊端很大，理应放弃；我们必须建立起符合生态文明要求的考核办法和评价体系，强调特殊性的各明其位、各司其责。要针对生态发展区的使命要求，制订相应的干部考核标准体系。

　　6.公共服务的均等化：基本公共服务均等化是实现主体功能区的必要条件和政策手段，应该进一步完善和保证生态发展区内人们在基础教育、公共医疗、社会保障等方面的基本权利。

　　调研组人员：

　　组　长：余庆安　广东省人民政府参事室（文史馆）副主任（副馆长）

　　成　员：周长湖　广东省人民政府参事

        　　陈少湘　广东省人民政府参事

        　　古华民　广东省人民政府参事

        　　阮纪正　广东省人民政府参事

　　执笔人：阮纪正

　　2010年9月21日

　　（广东省人民政府参事室政策理论组）