一、问题的提出

　　随着改革开放的深入，我国社会和经济结构发生了深刻的变化，当前正处于经济和社会转型期，各类矛盾凸显，群发、突发事件时有发生。那么，如何发挥作为政府和企业之外的承担社会管理和公共服务的社会组织在构建和谐社会中的作用，增强和完善社会自我治理和调节的能力，便具有积极的时代意义。

　　党的十七大提出我国经济、政治、文化、社会全面发展，主张经济建设与社会建设并重，其中社会建设是弱项。为此加强社会建设，便成为当今的一项重要工作。社会建设的核心是具备组织功能和集成功能的社会组织建设，社会组织建设是促进社会建设的根本途径。

　　推动社会组织的健康顺利发展，必须转变计划经济体制的思维模式，改变全能政府包办一切的观念，对原有的旧制度进行创新，突破一切不合理的制约因素，如旧的管理体制机制、官办化的控制、职能定位、一地一业一会、发展环境等，制定与发展相适应的新政策、新法规、新制度，把社会组织组织起来、调动起来、充分发挥他们的职能作用，实现经济社会和谐、健康、快速发展。

　　二、我省社会组织发展的现状

　　近年来，我省社会组织建设取得了巨大的发展。截至2009年底，全省经各级民政部门登记的社会组织已达26521个，其中社会团体12300个、基金会166个、民办非企业单位14055个。全省性的社会组织1395个，发展极为迅速。

　　在质量方面通过有效的引导和培育，我省的社会组织得到了长足发展，在我省经济社会生活中，发挥了重要作用。按照民政部的部署，从2009年6月开始，已对20家全省性行业协会进行评估，其中被评为最高级别的5A协会有10家，4A协会有10家。总计至今已评估186家，其中广州、深圳146家，预计今年完成可达200家，成绩颇佳。主要原因有：

　　1.领导高度重视

　　省委、省政府、省人大颁发了一系列的决定、条例、意见、办法、规定，汪洋书记、黄华华省长、肖志恒副省长对社会组织建设均有重要指示和批示。国家民政部与广东省政府和深圳市政府签署了包含有社会组织建设方面的民政工作改革发展协议，并给予广东省和深圳市的社会组织建设工作高度评价。我省行业协会改革被评为“2008年全国社会组织十件大事”之一，深圳市2010年1月申报的“社会组织登记管理体制改革”荣获第五届“中国地方政府创新奬”。大大地推动了我省社会组织建设的健康快速发展。

　　2.主管部门的积极探索

　　我省民间组织管理局收集了大量的国际国内经验，深刻地研究我省的现状，提出了发展思路和应该突破的部位，积极争取领导的支持，在实践过程中发现问题、研究问题，贯彻监管与扶植并重的原则，创新了许多好的做法。降低了门槛、解除了许多限制、变业务主管单位为指导单位、实行“五自四无”、开展了承接政府职能转移和购买服务，实施监管、服务与扶植并举的方针等。尽职尽责地发挥了枢纽作用。

　　3.社会组织的迫切需要和主动配合

　　社会组织有强烈的发展需要，积极地向主管单位反映问题与需求，主动贯彻省委、省人大，省政府的政策要求，积极探索新的工作方式、新的工作方法，积极参与评估、承接政府职能转移、购买服务，贯彻为会员服务的方针，积极反映会员的需求，为会员单位排扰解难，加强自律，协调关系，凝聚力量，取得了明显成效。

　　三、我省社会组织发展和建设中存在的问题

　　由于我省社会组织发展形势紧迫，改革创新的幅度较大，要配合的部门较多，出现了许多不均衡、不完善的问题，概括起来有：

　　（一）少数部门观念转变不到位

　　有些弱势行业的管理服务工作仍然掌握在政府手中，仍然存有不放心、不放手、不放权的现象。

　　（二）政府职能转变和购买服务进展缓慢

　　政府部门向社会组织委托职能和购买服务提出的项目较少，尚存有不情愿不放心的现象。目前全省还有85%行业协会未能承担政府转移的职能，91%的行业协会未得到购买服务，且转移和购买不规范。

　　（三）主管机构不健全力量严重不足

　　面对社会组织的重要作用和快速发展趋势，我省的地市、县（区）级管理机构不健全，人力不足，还有49个县（区）没有专门机构，42个县（区）没有专职人员，全省专职工作人员仅有262名，省民间组织管理局编制仅为33人，深圳市编制28名，而北京市编制为140名，上海市为86名。经费尚为不足，全省社会组织管理专项经费仅为693万元。仅东莞配备了执法车辆。

　　（四）社会组织自身发展水平不均衡

　　有的社会组织发展会员覆盖率不高、代表性不强、权威性不足、公信力不高，有的协会领导机构、办事机构不健全，工作人员办事能力不够，缺乏专业化、职业化、高素质的管理团队。有的反映会员需求不充分，缺乏凝聚行业共识、规范行业行为、促进行业发展的能力。

　　（五）扶持社会组织发展的措施不健全

　　在社会组织专职工作人员入户、档案管理、工资福利、职称评定等方面没有明确、具体政策；税收优惠很少，有些对会员缴纳会费还要收税；多数社会组织存在经费不足等，这些都需要给予政策上的支持。

　　（六）业务指导单位职责不清

　　在改革中把社会组织的业务主管单位改为业务指导后，没有发挥向被指导的社会组织提出建议、发布信息、制订导向性政策以及业务性的监督管理和指导作用，一律推向登记管理部门。

　　（七）财政支持力度不够

　　支付社会组织专项管理经费严重不足，建立培训机构、孵化基地的财政支持不积极，购买服务、奬励资金严重不足，对国际上通行的资助方面难于取得共识。

　　三、几点建议

　　以省委、省政府主要领导多次重要指示为指针，以民政部与省政府签署的民政工作改革发展协议中有关社会组织建设内容要求为方向，以我省近来颁布的一系列决定、条例、意见、办法、规定为基础，朝着社会组织民间化设立、规范化管理、职业化队伍、专业化服务方向发展。为此建议如下：

　　（一）健全强化社会组织管理机构

　　1.修改名称：将民间组织管理机构改为社会组织管理机构。

　　2.全省各市、县（区）普设机构：凡省内各地市、县（区）未设社会组织管理机构，一律限期增设，以推动社会组织普及发展。

　　3.提高行政级别增强协调能力：鉴于社会组织在经济社会中的重要作用以及需与政府各职能部门协调的工作性质，必须提高其行政级别，建议省级提高到正厅级，市、县（区）级提高到市县（区）内的正局级。

　　4.增加编制：对社会组织管理机构编制要规范化，建议：（1）标准编制，省级不少于50人，副省级市不少于40人，地级市不少于30人，县（区）级的机构不少于5人。（2）实际需要编制，要以实际工作量的多少来确定，可否考虑每50个社会组织配备1名，另外考虑社会组织的规模大小作为系数，若以100个缴纳会费的会员为标准组织，则系数A为：

　　A=实际缴纳会费的会员总数/（社会组织总数×100）

　　若社会组织总数为100，实际缴纳会费的会员总数为5000，则A为0.5；若缴纳会费的会员总数为15000，则A为1.5。其中多少个社会组织配备一名编制以及多少个缴纳会费的会员为标准组织，均可以研究进行修改。实际需要编制S为：

　　S=实际社会组织总数/50×A

　　管理机构编制的确定应以实际需要编制为依据，当实际需要编制少于标准编制时，以标准编制为准。也可以实际需要编制与标准编制平均值作为定编依据。

　　（二）加大政府职能转变进程

　　为了迅速向大部制实质性转变，每个部门要依据汪洋书记的指示精神，贯彻社会组织能管的政府不要去管，社会组织做不了的才由政府做。社会组织能做的事即使一时做不好，也要扶植，由他们去做，这是方向。要像审批制度改革一样，大力推进。

　　1.组织检查政府转移职能的落实情况。每个部门要按照行业管理与协调职能、社会管理与服务性职能、技术服务与市场监督等3类、17项职能的转变要求，详细列出改革前与改革后的具体职能项目以及目前还应削减的职能项目，经发展改革部门、法制办、编委按照相关文件规定进行审查，由政府批准，严格实施。消除弱势行业管理服务不放权和该转不转的现象。

　　2.严格审查承接政府转移职能的资质，资质都不够的，择优选用，要采取培训方式提高承接能力，转出职能的政府部门要负责指导和监督，使各项职能转移落到实处。要使絶大多数社会组织均能承接政府职能转移。

　　3.建立相关的标准、程序规范，并落实承接转移的经费按标准支付。

　　（三）完善购买服务

　　1.购买服务项目的确定，要明确哪些服务必须向社会组织购买，每个项目的质量要求，检验的标准及方法，按验收评估合格、良好、优秀分质论价。财政保证支付。

　　2.按项目的要求确定承接资质，不同项目应有不同的资质要求。在具备资质条件的社会组织中举行招投标；对一些简单项目可向从未承接过购买服务的弱势协会倾斜。给予机会，加强指导，借机培育，使承接面不断扩大。

　　3.一切运作均要公开透明，便于监督。

　　（四）社会组织的培育

　　对社会组织的培育要有导向、培训、辅助、达标、支持等内容。

　　1.导向：管理部门对社会组织的发展方向、职能、财务、内部管理、工作方式、工作方法不断提示和引导，发现典型并及时推广先进经验。导向要包括强制性要求、指导性建议、鼓励性的方向三个组成部分。目前采用评估方式是导向的重要载体，要不断修订评估标准，以适应不断发展的需要，同时亦可纠正不合理、不公正的部分（国家有评估的指导标准，这个标准应结合地方实际修订完善），要吸收社会组织参与修订，一方面发挥引导的作用，一方面使之科学，并取得大家认可。开展参评创建活动，在活动中提高水平。

　　2.培训：要对社会组织的专职从业人员及兼职主要领导进行定期的专业培训。培训内容是必备知识和近期国内外社会组织发展动态，要精心设置课程，制订先进教材、选好师资。在培训过程中开展双向讨论。

　　积极开展孵化基地建设，建议社会组织达到1000个以上的地区均要考虑建立社会组织孵化基地。

　　3.辅助：对于弱势社会组织开展有针对性辅导、诊断，协助提高社会组织的管理水平和工作成效。

　　4.达标：对于社会组织的要求要有强制性标准，必须达标，作为准入条件和限令整改的依据，在整改过程中要多加指导，促其达标。

　　5.支持：从政策上支持社会组织存在与发展的必要需求；从工作上支持社会组织开展活动，理顺社会组织和相关部门的协作关系，参加他们的大型活动，解决他们工作上的困难，为他们排忧解难。

　　（五）加强监管

　　主要对社会组织自身建设、职能作用的发挥、违法违纪的做法进行监管。

　　1.建立社会组织执法队伍，经常深入社会组织瞭解情况，接受监督举报，组织力量收集证据，对违法、违纪的组织进行惩处，对不称职、不健全的社会组织发出整改书，强行整改。

　　2.业务指导单位要尽职尽责，对专业性较强的社会组织，必须明确业务指导单位，各政府部门无权拒絶接受，形成法定责任。业务指导单位的职责是政策方向的指导与监督，要引导社会组织按本行业的政策行事，要发布信息、引导方向，监督他们违反政策的行为。指导与监督要以政策、法规为依据，不要靠权力、地位无原则的瞎指挥和乱指责。

　　3.规范各职能部门的监管，各职能部门从各自分管的业务范围内去依法监管，并要贯彻监管与扶植相结合的方针。

　　（六）完善社会组织政策法规体系

　　目前我省出台了许多政策法规，有决定、条例、办法、意见、规定等，形成了政策法规的体系框架，但有的不尽完善、细致，有的尚缺依据。需完善和补充的部分有如下几个方面。

　　1.建立政府向社会组织转移职能和购买服务的单项制度。首先要明确政府与社会组织的职能划分，依此建立单项明确的相关制度，如转移职能的3类17项如何落实，不照办的如何检查发现、如何处置，还有没有可以增加的内容应研究。另外转移的程序不细。购买服务同样存在类似问题。这两项工作需支付经费的标准、经费来源和支付方式，保证落实，保证兑现。

　　2.建立备案登记、法人登记和公益法人登记的三级准入制度。对哪些社会组织只需登记，哪些必须审批，哪些从严审批，严字如何掌握作出规定。对三类不同性质的社会组织分别赋予不同的责任和权利。建议对非法人团体从设立人数、注册资金、活动场地等方面降低门槛，直接备案登记；对具有法人资格的社会组织按现有标准进行审批；对公益性法人资格的社会组织，还要增加依法实行严格的公益法人认证，进行审批，批准后要进入公益服务政府采购名録。

　　3.建立财政对社会组织的支付政策。财政是社会组织存在与发展的重要经费支持。必须与政府转移职能、购买服务无缝对接，必须对社会组织管理经费，包括日常管理经费、奬励和国际上通行的资助，订出明确的标准，保证足额及时支付。

　　4.制定社会组织税收政策。应本着非盈利组织不收税的原则对待社会组织税收问题，对社会组织收取会费和活动赞助应予免税，社会组织对政府进行的购买服务和接受的经费支付与奬励也应免税，社会组织对社会进行的有偿服务不收营业税，只收所得税并建议按五折收缴。

　　5.制定社会组织专职从业人员的权益、福利保证政策。对社会组织专职从业人员的入户、档案管理、工资福利、职称评定、权益保护制定明确的标准和保障政策。

　　6.制定社会组织的政治安排与参政议政政策。社会组织是政府与企业三大法人之一，而且在推动经济社会发展方面具有独特的重要作用，必须要做为一个方面、一个界别在党代表、人大代表、政协委员的安排上占有一定的席位。要建立畅通的渠道，制订相应的标准与规范，并在评选劳动模范、荣誉市民方面有所反映。

　　在参政议政方面，社会组织承担着政府与企业的中介职能，必须向政府反映成员的共同需求。因此社会组织有权利、有义务向政府反映意见和建议。为此必须建立制度保证，有特定渠道向政府反映，政府必须以对待人大建议、政协提案一样要有收文统计、分头研究办理，一一给予答复。

　　（七）可立即着手进行的工作

　　1.大力推广深圳经验。深圳市社会组织建设起步较早，人员来自四面八方，与国际联系较多，社会组织数量较大，创新成果众多，取得成效明显，2010还以“社会组织登记管理体制改革”获得第五届中国地方政府创新奬。建议全省召开以推广深圳经验为核心的“社会组织建设经验交流会”，汇集大家的智慧、交流先进经验，促进社会组织建设的健康快速发展。

　　2.理顺社会组织与事业单位关系。明确社会组织与事业单位的分工，只要能由社会组织去做一律交由社会组织去做，有些事业单位能合并到社会组织去的，要尽可能地合并到社会组织之中。

　　3.开展社区社会组织建设。社会组织是自律、自治的优良载体，是开展社会服务有效形式。社区是社会的基层单位，面对千家万户，目前虽有街道办、居委会等政府机构，但缺乏调动社会力量开展自律性、自治性的组织行为。社区当前除了日常需要的众多公共服务外，对于差异性的需求日益增多，如何满足以人为本所需要的个性、细致需求，如心理、生理障碍，文化、爱好的多样，孤寡老人的关心，遵纪守法的要求，均需以自律、自治、自我服务方式来实现。建议挑选一些条件较好的社区开展以社区组织形式的社区管理体制改革试点，政府要有意识地推动、支持，特别是经费上的援助。社区的社会组织要与已有的社区服务中心和志愿者服务站对接，共同发挥作用，推进“大社会、小政府”格局发展。

　　调研组人员：

　　领　队：余庆安　广东省人民政府参事室（文史馆）副主任（副馆长）

　　成　员：周长瑚　广东省人民政府参事

　　        陈少湘　广东省人民政府参事

　　        古华民　广东省人民政府参事

　　        阮纪正　广东省人民政府参事

　　（广东省人民政府参事室政策理论组）