原载《热带地理》　1996第16卷第4期　P350-356

　　原载《广州可持续发展文集》　1997年6月　P51-57

　　社会经济可持续发展的基础是土地资源的可持续利用，其关键是耕地的可持续利用和保持自然环境生态平衡，因此，保护好耕地，保证农业的持续发展是其核心。广州市现有土地面积达73843平方公里，占全省的47％，却养活约98％的人口。城镇无限扩张，环境污染日益严重，对土地资源的可持续利用已构成严重威胁、所以加强土地资源的保护，以保证其可持续利用，已是十分迫切的任务。

　　一、土地利用结构及其变化趋势

　　根据土地详查监测资料，1993年全市土地利用状况及土地利用结构如表1所示：

　　表1　　　　　1993年广州市土地利用结构表                 单位：万公顷　％

　　项目　合计　耕地　园地　林地　牧草　居民点

　　工矿用地　交通

　　用地　水域　未利

　　用地

　　面积

　　(万公顷)　7384　1798　785　2837　004　846　086　828　200

　　结构(%)　100　2435　1063　3842　005　1146　117　1121　271

　　全市非农建设用地达932万公顷，农业用地2587万公顷，分别占土地总面积的1263％和3502％。在农业用地中，耕地1798万公顷，人均043亩。按统计局统计面积为1380万公顷，人均仅033亩。根据《广州市土地利用总体规划》，到2010年全市用地结构将有较大变化(见表2)，非农建设用地将达1265万公顷、农业用地为2476万公顷，各占土地总面积的1686％和3299％。其中耕地1561万公顷，人均030亩，按统计面积为1142万公顷，人均022亩。林业用地也将从1993年的2837万公顷，减少剩2722万公顷。如果按土地利用总体规划实施结构，到规划期末，全市包括林业用地在内，人均大农业用地仍达099亩，加上陆地水域，全市环境容量仍达相当水平，但人均耕地占有量则明显偏小，同时，由于土地管理上仍存在许多问题，令土地资源的可持续利用存在不少隐患。

　　表2　　　　　　　2010年广州市土地利用规划表            单位：万公顷　％

　　项目　合计　耕地　园地　林地　牧草　居民点

　　工矿用地　交通

　　用地　水域　未利

　　用地

　　面积

　　(万公顷)　7505　1561　908　2722　007　1110　155　972　070

　　结构(%)　100　2008　1210　3627　009　1479　207　1295　093

　　二、土地利用存在问题和隐患

　　由于体制、法制及管理方面的问题，本市土地利用隐患主要是：

　　(一)耕地迅速锐减，威胁农业的发展和生存

　　根据统计资料，1957年本市共有耕地32460万亩，到1994年只有20137万亩，其间仅37年全市共减少耕地12323万亩，减幅达38％，平均每年减少333万亩，相当于10年减少1个中等县(市)的耕地。尤其是从1991年至1994年3年间全市共减少耕4145万亩，减幅达171％，减少的耕地比花都市所有耕地总和还多578万亩。虽然减少的耕地部分为农业结构调整，但非农建设用地仍占大部分，并且有相当数量耕地是征而不用，在白白浪费。若按前37年耕地减少平均数计、全市60年后便没有多少耕地了。若按接近3年减少耕地数计，剩下的耕地再过15年便会用完了。同时，由于人口的增加，全市人均耕地己从1952年的24亩，到1994年只有030亩，即只有1952年人均耕地的125％。耕地的锐减，严重削弱农业赖以存在和发展的基础，这不仅影响本市城乡人民农副产品供应，也将使自然生态环境净化能力降低，生态环境全面恶化。

　　(二)失控的城镇规划，令耕地有被吞没的隐忧

　　由于法制尚未健全，土地管理体制尚未理顺，近年来，城镇规划严重失控，城镇范围任意扩大，使全市耕地有被吞没的隐忧。长期以来，城镇规划并不受重视，布局凌乱，但发展也不快。80年代以后由于改革开放，城镇迅速发展，城镇规划也逐步被重视。自90年代起，由于“撤县设市”，特别是提出“追龙”的口号后，出现了搞“开发区热”和“房地产热”。有的县改县级市后又急于升格为地级市，于是诱发某些领导干部的“圈地热”，一些规划部门和某些城市规划专家则为了自身或单位利益而推波助澜，掀起了一股“建大城(都)市热”，从地、县以至乡镇都提出要建大城市，建国际大城市，城镇规划或规划修编纷纷上马，任意扩大城镇规模，严重失控。根据已有资料，广州市到2010年城区规划范围要达555平方公里，花都新华镇达128平方公里，番禺市桥镇180平方公里，从化街口镇64平方公里，增城荔城镇118平方公里，其控制区为250平方公里，上述一市和四个中心城镇规划用地共1177平方公里，可居住1500万城镇人口。同时，不少乡镇建设规划规模也成天文数字：增城新塘镇规划范围为43公里、永和镇3635平方公里、仙村镇17平方公里、石滩镇293方公里、派潭镇20平方公里、中新镇14平方公里。番禺一些乡镇规划用地规模更加可观。估计，全市一市区、四中心城镇和72个建制镇规划建设用地将超过2000平方公里，加上农村居民点、工矿企业和交通建设用地，全市非农建设规划用地面积约3500平方公里(525万亩)，比1993年增加2568平方公里(3582万亩)，约需占用耕地215万亩；比1994年全市耕地面积还多14万亩。城镇规划用地的失控己成为吞食耕地的“地老虎”。

　　(三)环境污染日趋严重，也是土地资源的可持续利用构成致命威胁

　　由于城镇和工业的发展，生活和工业“三废”排放不断增加，造成土壤、水环境和大气污染日趋严重。据测定，1995年本市大气中二氧化硫含量为0057mg／m3，己达标准的局限，是全省最高值。氢氧化物含量达0124mg/m3，己超过规定标准，每年酸雨率达70％；由于水质严重遭污染，珠江广州河段水质差，已不能饮用。尤其是由于乡镇工业遍地分布，大量农田直接受“三废”污染。另一方面，由于传统农用有机肥的施用越来越少，而化肥、农药的大量施用，同时，大量采用农用薄膜和饲养业上则采用大量的饲料添加剂，也使土地受污染。这也是土地资源可持续利用的较大隐患。

　　(四)林业发展未尽人意，生态效益不高

　　本市林业用地面积达3665万公顷，占全市土地面积的496％。1993年有林地面积达2837万公顷，但是，在现有林地中主要树种为马尾松、湿地松、按树、木麻黄和台湾相思等，山区多为松、杉和竹林，原亚热带季雨林阔叶林面积不多，并且大多林地为疏林或中、幼龄林、林木稀疏，生态效益不高。作为市区最重要绿地、被誉为“市肺”的白云山风景区，也以针叶林为主，而且其间有中央、省、市、部队单位、企业以及农村，前期由于无法理顺管理上的问题，大量违章建筑、采石场和各种工程施工等任意破坏林木，使林地日益减少。目前已实施《广州市白云山风景名胜区保护条例》，并设立了专门管理机构，林地也在进行林类的改造，然而，依法管林和管理机构的正常运转仍任重而道远，尤其应避免管理机构演变成企业的现行体制的弊端发生，并且能依法治林，才能使其管理走上正轨。

　　(五)野生生物资源日益减少，也影响土地的可持续利用

　　由于本市森林生态作用仍然不大，仍缺乏对野生动植物资源，特别是对野生动物资源的良好蔽护作用，土地的大面积环境污染和滥捕乱杀野生动物的现象难以制止，使野生生物资源日趋减少，尤其是一些有益生物濒临衰亡，破坏了生态平衡。这也有碍土地资源的可持续利用。

　　三、保证土地资源可持续利用的对策和措施

　　根据广州市建设成现代化国际大城市和全市实现现代化的进程，同时，由于人口的增加，本市土地利用将更加多样复杂，人地矛盾和环境问题将更加突出，为保证土地资源的永续利用和社会经济的持续发展，保护耕地、保护好自然环境，搞好生态环境建设是其关键，为此，必须采取下列对策和措施：

　　(一)科学地编制好土地利用总体规划，并保证规划的法律权威，成为依法管地的有力武器。

　　土地利用总体规划是协调各部门用地，重点是协调农业用地与非农建设用地，建立合理用地结构，做到依法管地和按计划用地的重大决策性规划，可以说是区域用地的“宪法”。本市1992年起已先后编制了市、县级市、区和乡镇各级土地利用总体规划，为依法管地和计划用地提供依据。但是，由于本市尚未进行全面土地类型调查，土地资源仍不十分清楚，使土地利用总体规划依据不足。同时，近年来，由于受浮夸风、“建大城市热”和“开发区、房地产热”的影响，以及由于城镇规划先于土地利用总体规划、受城镇规划的弊端的干扰，此外，还有部分规划人员素质低等原因，使土地利用总体规划仍然存在不少问题。为切实管理好土地，各级政府应十分重视土地利用总体规划工作。目前针对土地利用总体规划中存在的问题，逐项臻别，在条件成熟的基础上，完善各级土地利用总体规划，并通过一定的法律程序，确定土地利用总体规划的法律权威，以保证其得到实施，使土地管理真正走上法制管理的轨道，真正达到科学用地、依法管地和计划用地的目的。

　　(二)端正党风，严肃法纪，克服城镇规划弊端，切实保护好耕地。

　　自古至今到以后和永远都是“民以食为天”，“食”主要靠农业，进行农业生产则要有耕地。我国人口众多，耕地有限、为了10多亿人口的吃饭问题，耕地比黄金更珍贵。广州市不仅是一座拥有300多万人口的城市，又是拥有全省1/24土地、具有一定农业腹地和250万农业人口的行政区域，如果不保护好耕地，不尽可能发展农业生产，农副食品供应和生态环境将成问题，将是对人民、对国家的犯罪。根据省委和省政府的决定，1994年本市已划定了基本农田保护区，保护面积19748万亩。根据市土地利用总体规划的最低要求，到2010年本市仍应保存耕地22740万亩(详查监测数)。但是目前保护耕地中存在的严重问题是：有的城镇周围的高产稳产农田仍被作“留有余地”待征用；因为依法管地仍未全面落实，更缺乏监督机制，政府行为，特别是一些乡镇和村政任意征用耕地的现象仍不断发生；尤其严重的是严重脱离实际的城(市)镇规划成了“合法”占用耕地搞房地产，发农民财的“地老虎”，这已成为对土地可持续利用的最大威胁。

　　针对当前时弊，应严肃法纪，端正党风，依法对各级各地城(市)镇规划进行审核，并整编，彻底根除妨碍耕地保护的忧患。

　　为此，还应正确理解城市化进程，并采取措施建立合理行政体系。

　　进入90年代初，我们提出提早实现现代化，又提出城市化，或称城乡一体化。但是，有些人，特别是一些领导干部对城市化片面理解地为就是要把农村都变成城市。“撤县设市”和“追龙”的号召又成了对片面城市化的误导。由于党内不正之风的驱动，一些人为了升官发财，大搞房地产，不但急切要求把“县”改名为“市”，而且要成为“地级市”，还要把他管辖的地区建成“大城市”，甚至“国际大城市”。要钱吗？“圈地开发房地产，筑巢引风，港币美金就会如潮水涌来”。一些地管县成了“代管市”，实际上成了“割据的诸侯”、任意规划扩大城镇区域，这些“代管市”，谁也管不了，“我要划多少地就要多少地”。国家所有土地制、集体所有土地制成了权力占有土地制。这是土地无法统一管理和耕地难以保护的症结。

　　为解决这一问题，就必须正确理解什么是城市化?

　　城市化是现代化的特征之一，其硬件上的特征是：(1)地域人口以城镇非农业人口为主；(2)农业高度商品化和生产高效化；(3)区域经济城镇第二、三产业为主，但农村腹地不但应有发达的现代化农业，而且应具有极高的生态效应，与城(市)镇形成生态一经济的良性循环。城市化的实现关键是农业和农村的现代化，然而，城市化实现以后农村仍然是农村，只是劳动方式、生产率、劳动收益、社会福利和生活条件等方面的城乡差别缩少以至消失而已。城市化要靠社会经济和科技文化的发展去实现，这与“撒县设市”换了招牌称“市”根本是两回事。对城市化的曲解和“撤县设市”形成“县市化”引发的弊端，已造成土地管理的混乱，严重威胁耕地的保护。解决问题的办法是报请省和国务院，纠正“县市化”的弊端，并采取措施理顺行政体系。对于广州市来说，应全省率先撤消县级市称谓，恢复县增设区，并恢复地、县管理体制，不要再“代管”而成无法管的“市”，但一些县域内商贸发达的县城或圩镇则可以称市。这样就可一顺百顺．逐步理顺土地管理关系，并着手进行城(市)镇规划的修编，力求合理科学地规划好城镇用地。

　　另一方面，广州要建成国际大城市也不是城市越大越好，一定的城市规模是必要的，但是主要是发挥城市的功能，使之在世界上拥有显着地位。

　　(三)完善土地管理及监督机制，有效实施土地全面管理。

　　自从80年代中期以来，国家和省先后颁布并实施了《土地管理法》、《森林法》、《环境保护法》等一系列有关土地管理的法规和条例，同时，从中央到地方又建立了各级土地管理机构，对土地实施了管理。然而，土地是有形的资产，又是人类最重要的自然资源，需要特殊的管理和保护，目前法律尚未完善，例如土地的统一管理，赋予土地利用总体规划较高的法律地位，处理土地统一管理和用地部门的关系，还有土地房地产开发的界限、土地使用的转让、城市土地变更管理等都需完善法律措施。另一方面是实施统一的全面的土地管理机构的设立，尤其是应设立土地管理监督机制，加强土地管理的监督，才能达到有效管理好土地的目的。

　　(四)建立合理用地结构，有效、高效地利用好土地。

　　所谓合理的用地结构，就是根据当地土地资源条件和社会经济发展对土地的需求、以生态一经济学的理论，协调好各类用地而建立的用地结构。这种用地结构包括适当的人口负荷，合理的城镇规模、布局和工业生产布局，具有较高自然净化能力的农业生态体系(包括农、林、牧、渔和水域)的配置等，从而既能获得较佳的经济效益，也能取得良好的生态效益，即形成具有良性循环的城乡生态一经济体系。这种用地结构是在科学的土地利用总体规划基础，依靠应用现代科技实施土地利用而实现的。

　　(五)加强环境整治，搞好自然环境建设，提高环境容量。

　　为保证土地资源的可持续利用，除了保护耕地外，还应加强环境保护和自然环境建设。主要措施是：

　　1．搞好环境污染的整治，包括进行城乡和工业“三废”污染的治理。

　　不但要处理好城镇生活垃圾、生活废水、粪便等。对工业污染要纠正当前有些部门只罚款不治理，把环境污染变成某些环保部门财源的不正之风。乡镇和村办工业应集中于工业区，尤其是污染工业要搞好布局和“三废”治理。

　　2．保护农业生产环境，发展生态农业。要采取措施，杜绝城乡和工业，尤其是乡村工业对农业生产环境的污染。同时，要发展生态农业，增施有机肥。应重视农家有机肥的收集、处理和施用，变废为宝，减少环境污染。同时，要控制好化肥、农药的施用和农用薄膜的使用，在农业上逐步发展无害化生产。

　　3．搞好林业建设，全面绿化，并大力发展生态林，提高林业生态效应和自然环境容量。本市除部分山区乡镇可发展部分用材林外，大部分地区要以生态林和风景林为主，并尽量发展成亚热带季雨林，为此，应对针叶林、桉树林、木麻黄林进行改造，发展阔叶林。同时，要搞好城乡风景林、道路、河堤、农田防护林建设，把全市林业建设成强有力的生态屏障。

　　4．建立以土地为中心的自然生态保护体系，有效保护好自然资源和自然环境。主要包括丘陵山地的亚热带季雨林自然保护区、森林公园保护区、水库库区水源林保护区、城郊自然风景保护区、农田生态保护区、水源保护区和海域海洋生物自然保护区等，并使之建设成自然保护区体系，有效地保护好自然环境和野生动、植物资源。

　　(六)积极开发后备土地资源，弥补本市耕地的不足。

　　本市主要后备土地资源是番禺沿海滩徐资源，面积达15万多亩，大部分已达围垦标高，要在调查、规划基础上逐步围垦开发。另外，还有10余万亩水深在一5米以浅的浅滩，也是潜在后备土地资源，也有待开发利用。

　　但是，在切实保护耕地、整治和保护好自然环境，加强自然环境建设的同时，严格控制人口增长，尤其是控制好大城市人口，是保证土地资源可持续利用的根本措施。