原载《热带地理》  2002年第22卷第3期，P253-256

　　【摘　要】耕地是保证社会经济发展最重要的自然资源。由于耕地必须具备特殊的自然条件，因而决定其数量的有限性，在人多地少的我国，保护好耕地尤为重要。目前我国耕地安全存在严重危机，必须采取有效措施使之得到切实保护，以保证我国社会经济的顺利发展。

　　【关键词】耕地；土地利用总体规划；安全危机；土地管理法；保护机制；基本国策

　　中图分类号：F3211; F323211　文献标识码：A   文章编号：1001-5221(2002)03-0253-04

　　耕地资源是社会赖以生存和发展的重要基础。我国人口众多，耕地有限，为保证社会经济的持续发展，保护好耕地以保证其可持续利用更显重要。1997年颁布的《土地管理法》以及前后十余年耗资巨大编制和修编的土地利用总体规划(以下简称“规划”)，目的就在于加强对土地的法制管理，保护好耕地资源。然而，由于当前我国法权关系、财政体制、土地管理机制等尚未理顺，规划的编制缺乏科学性和党风上存在的问题等，造成我国的土地管理至今仍未能走上正轨，耕地仍未能得到有效保护，而且情势十分严峻。经济全球化的趋势，特别是我国加入世贸组织之后，在商品大流通的前提下，真的“有钱就有粮”吗?我国粮食生产和耕地安全可以高枕无忧了吗?答案是否定的。根据国情和世界形势，只有高度重视我国的耕地和粮食安全，切实保护好耕地，巩固国民经济基础，才能保护我国经济的顺利发展。

　　一、我国耕地资源问题形势十分严峻

　　（一）耕地数量非常有限

　　作为可耕地要求有一定的土壤、水分和气候条件，这就决定了其数量的有限性。虽然我国国土面积占世界有人居住陆地面积的717％，但是可耕地数量并不多。据国家统计局资料，1995年全国耕地面积为949333×104hm2，占国土面积的989％，占世界耕地面积的69％。1996年国土资源部公布土地详查数，全国耕地面积约为13×108hm2，占国土面积的1301％，比统计数多出37％，即多351334×104hm2。据此，我国耕地似乎一片光明。但是，上述两组数字都是不实的。根据作者10多年从事土地规划的体会，后者因技术问题、航片判读不确、计算误差以及粗制滥造等而大大偏离实际。由于耕地是农村最敏感的问题，实施承包责任制后对耕地是“厘土必争”，因此大多数地区耕地统计数是比较准确的，只有少数新垦地上报不实，但误差不超过5％。因此，估计1995年前后，我国耕地面积为1×108hm2左右，与统计数相近而远非详查数，即约占全球耕地总面积的7％，人均占有耕地7667m2，仅为世界人均占有耕地的29％，数量非常有限，而且仍在锐减。

　　同时，我国耕地还存在土地质量低的问题。据统计，现有耕地中有水源和灌溉设施的仅占40％。

　　（二）耕地后备资源潜力极小

　　根据土地详查和“规划”报称，我国未利用地面积达2599333×104hm2〔2〕，其中，难利用地1873333×104hm2，也就是说，仍有7260×104hm2的后备土地资源。可以断言，这完全是夸大了的数字。解放以来，由于我国人口的急增，同时80％以上的人口住在农村，经过50年代初“土改”后的农业大开垦，“大跃进”后60年代初的开垦度荒，尤其是70年代“农业学大寨”大开荒等，我国的可耕地基本上都开发完了。目前仅有的后备耕地大体有5类：一是零星分布的边角地，二是部分洪泛湿地，三是沿海滩涂，四是部分海岛荒地，五是弃耕地(即使在人均只有2分多地的广东潮汕地区也有弃耕地)。土地后备资源总面积约26667×104hm2，其中，沿海滩涂是最大面积的后备耕地资源，面积约6667×104hm2以上，而且每年都在增加。但是，与此同时，我国的耕地由于水土流失，风沙侵蚀和各种自然灾害等，每年也都在减少，消长相抵，余量不多。土地详查和“规划”报告中的后备土地资源，绝大多数分布在我国西部，特别是西北部地区，是缺乏耕作条件的土地，基本上应是生态环境保护或环境建设用地。

　　几十年来，过度垦殖已受到大自然的报复，如今不得不退耕还林、还草和还水，这是非常深刻的教训。在珠江三角洲地区，不少“市”还在无限制地占用耕地，虽然采取“易地开发”作为“占一补一”的措施，但是不少易地开发地实际上也是不宜开发的。这种不正常的情况也将会受自然的惩罚报复的。

　　（三）耕地锐减，人口剧增，人地关系日趋紧张

　　根据统计资料，1952年到1995年全国耕地面积从11120×104hm2减少至949333×104hm2，仅43年间净减耕地162667×104hm2，平均每年减少3783×104hm2。在此期间，估计通过开垦新增耕地133333×10hm2，故实际上平均每年减少耕地应超过6667×104hm2。根据国土资源部统计资料，1996年至2001年5年间全国又减少耕地24234×104hm2，平均每年减少4847×104hm2。自90年代以来，因新开垦耕地不多，故耕地减少速度明显加快。

　　耕地的锐减在我国东部沿海地区更加明显。以广东省为例，1980年全省耕地面积为27507×104hm2〔3〕，到1995年仅剩23173×104hm2，15年间共减少4334×104hm2，平均每年减少289×104hm2，即减少一个中等县市的耕地。

　　与此同时，人口却在剧增。我国(大陆)人口已从1952年的585亿增加到1995年的1211亿，43年间增加了107倍。人均耕地从1952年的19001m2减少到1995年的8000m2，即仅为原来的42％。广东省更甚，全省人口从1952年的291045万增加到2000年达86420万，48年增加197倍，耕地面积则从1952年的29648×104hm2减少到2000年的22526×104hm2，人均耕地从1020m2减少为260m2，即为原来的1/4。在粤东潮汕地区人均只有147m2耕地，仅相当于建一栋本地式房子的用地。

　　二、《土地管理法》和土地利用总体规划对耕地保护孱弱无力

　　为合理利用和有效保护土地资源，特别是为保护好耕地资源。80至90年代中央先后两次颁布了《土地管理法》和［1997］11号文件，非常有针对性地提出了切实保护耕地的条款，并从90年代开始，前后花了十余年时间编制和修编土地利用总体规划为保护耕地提供了法律依据。为此，花费了大量金钱，人力和物力，如广东某地级市(县域)为编制规划就花了约300多万元人民币，却起不了有效保护耕地的作用。这是什么原因呢?

　　（一）土地规划滞后，城市规划“喧宾夺主”干扰土地规划

　　由于我国城市规划的编制先于土地规划，而且城市规划编制有一套较完整的法规和专门的规划队伍，其审批部门规格也较高，并有一定程序，于是造成了“城市规划规格高于土地规划”的印象，各级政府又热衷于建设“大城市”，所以城市规划身价百倍，使土地规划难以有效地约束作为部门规划的城市规划。在广东省省会城市广州，竟然规定土地规划要由城规部门审批，出现整体规划要服从局部规划的怪事，这也与有关领导对法规、文件精神理解偏颇有关，出现这种现象并非个别。正是受到这种城市规划先人为主的干扰，使土地规划难以对城市(镇)用地实行有效的控制，这是使规划失去严肃性的原因之一。

　　（二）从随意编制到“千编一律”，使规划丧失真实性和科学性

　　90年代初编制土地规划之时，由于长期受计划当儿戏的影响，并因政治运动频繁、政区多变等原因，使各种规划、计划往往成为废纸，后来又因受“一切向钱看”的影响，而规划无钱可挣，规划的编制就不受重视。但是在“追赶亚洲四小龙”口号下和“县市化”热潮中掀起了“大城市热”、“办开发区热”，规划虽受重视但又出现长官意志，不顾实际大规模扩大建设用地，严重干扰了规划；［1997］11号文件下达之后，有的地方又出现弄虚作假编造土地变更数，把大片大片农田划为城镇或工业的“建成区”，使土地利用数据失实。新《土地管理法》颁布之后，强调修编规划一律用土地详查数据，并且自上而下按上级土地数逐级分摊数据。可是大家都明白，土地详查数据经过多年的真假变更，基本上已完全失真，而且“规划”中还强调要求到210年耕地要有增无减，以保持耕地动态平衡。大家心里也明白这是根本无法实现的，于是都按“下级服从上级”模式，从省区(市)往下直到乡镇村，依样画葫芦，使规划完全丧失真实性和科学性，也就没有了权威性。

　　此外，造成规划难以实施还有如下原因：(1)法和权的关系未理顺。不少地方仍然是权大于法，领导权力，特别是第一把手的权力不受任何约束，可随便要地，什么规划都不在话下。(2)财政体制上地方财政包乾造成的弊端。各级政府为了有钱办事，都把农民的土地当成财富，把占用和出卖土地作为“经济增长点”。(3)土地管理、监督机制不健全。作为土地管理和监督部门的国土局只是政府一个部门，“作为儿子又怎样能管得了老子呢?”(4)党风不正和干部腐败问题并未根本改变过来。不少部门和干部个人都希望从争占和出卖土地取得部门或个人的利益，由此造成有法不依，有法难依的局面，不少地方虽然规划报告数字不会变，但图斑却随意可变，耕地也不断在减少。1996-2001年全国就减少24234×104hm2耕地，即5年间就少了一个广东省或江西省的耕地。广东省耕地减少势头更快，自编制土地规划以来，深圳市减少了80％的耕地，中山和东莞两市各减少近50％。

　　到21世纪初，全国大部分地区的土地规划虽然算是完成了，但因存在上述问题，而起不了有效保护耕地的作用。2001年以来，广东的实施“建设占用耕地占一补一”的易地开发措施，实际上是使有钱的地区能“合法”占地，政府部门及贫困地区则乘机占点便宜，皆大欢喜，但所谓新增耕地不少为不实成分，可以说，土地规划几乎成了白编。

　　三、耕地保护是关系国家存亡的重要国策

　　改革开放以来，我国经济飞跃发展，国民经济总产值(GDP)以每年8％以上增长，我国已由紧缺经济过度到温饱至小康生活水平，于是有些人，特别是一些经济学家和领导干部，或者是好了伤疤忘了痛，或是吃饱了不知道饥饿时的难受，更不懂兴农立国的道理。他们认为“有钱就有粮”，“香港不种粮，照样吃靓米”。“种粮亏本，不种粮才能富裕”，总之认为粮食生产不重要了，耕地也不重要了，似乎只要有了城市和工商业，有了金钱就有了现代化，就有了一切。这些看法根本是错误的，如果作为决策，将是亡国的策略。

　　（一）耕地在我国国民经济中有特殊的地位

　　俗语道，民以食为天，而粮食则是最主要的食物。经济再发达，黄金、美元不能充饥，电视机、电脑更不能食用；技术再进步，也不能把它们化为食物，还是需要粮食才能维持生命，社会才能发展，而生产粮食又需要有耕地。目前，我国大陆有1266亿人口，以每人每年需300kg粮食计，共需要粮食380X108t，以每公顷耕地年可产粮5250kg计，则要占用7240×104m2耕地，若一半耕地每年可生产两造粮食，也需要占用4760×104hm2耕地。如果每年人均需粮400kg，需要用于生产粮食的耕地就更多。我国粮食产量和粮食消费量均占世界的22％左右，如果不生产足够粮食，将会造成世界粮食供应的恐慌，甚至造成世界的饥慌。这就是所谓农业是我国国民经济基础的道理。

　　（二）保护好耕地是我国的基本国策和战略基础

　　自从苏联解体之后，我国已成为美国称霸世界的最大障碍，也就成为其眼中钉，千方百计阻挠我国发展成世界强国。尽管和平和发展是世界的主流，但是战争的危险随处存在，尤其是美国“911事件”之后，乘机出兵进驻中亚和南亚，基本完成了对我国的包围圈。“树欲静而风不止”，帝国主义灭我之心从不泯灭。因此我国应该加紧发展经济、科技和文化教育，加强国防建设，增强综合国力，随时严阵以待。面对严峻的国际形势，对于人民生活必需的粮食，是重要的战略物资，对粮食安全应保持高度戒备，而其根本就是保证耕地的安全，应作长远的打算，直到我国建成世界一流强国始终都不能掉以轻心。

　　四、健全土地保护机制，切实保护耕地资源

　　应吸取以往的经验教训，采取有效的措施，完善管理和保护机制，对耕地实施有效的保护。

　　（一）加强保护耕地基本国策教育的力度

　　耕地保护应与计划生育、发展文化科技和环境建设等作为基本国策，加大宣传教育力度，特别应将其列入各级党政重要的议事日程，作为各级党校的课程，加强对干部的教育和对群众的宣传，使之成为全党、全民的共识。

　　（二）科学编制规划，并坚决实施规划

　　土地规划是合理用地，依法管地的依据，也是切实保护耕地资源的依据。为维持规划的权威，编制规划一定要实事求是，因地制宜，使之具有科学性。因此，应依据科学的原则，排除“地方保护”和“长官意见”的干扰，采取本级政府不参与的规定，在上级政府领导下逐级编制的措施。同时，要严肃和真实，数据要准确，图件要清楚，并把原则性和灵活性结合起来，不能依样画葫芦而编制成“千编一律”的空文。

　　此外，还应保持规划的稳定性，因而应保持政区的稳定和规划的可行性。为了保证规划的质量和水平，应培养一批有专业水平的规划人才，并实行资格认证制和规划专业单位等级制，不能滥竽充数，以拉夫式的手段拼凑业余班子来搞严肃的规划工作。

　　（三）完善土地管理机制和监督机制

　　土地管理和监督应真正纳入法制轨道，以实施有效的管理。为此，必须纠正目前“政府卖地、国土部门管地”的主次颠倒的管理格式，或者国土部门既经营土地买卖，又执法管理土地的怪胎体制，应成立类似工商管理的土地管理部门，专门管地，同时还应有相应独立的监督部门，实施监理土地管理的职责。唯有如此，才能达到有效管地的目的。买卖土地应是商业行为，法定可以买卖的土地应在严格按规划使用的前提下，纳入商业经营范畴，以杜绝滋生腐败的土壤。

　　（四）理顺财政体制，克服以地生财的弊端

　　我国目前实行的“地方财政包乾”虽然有促进地方财政增收的效果。但是，它要求各级政府自己找钱花，不仅造成各地方望地生财，乱占耕地出卖，还产生对滥造假货、走私贩私、工业污染环境的地方保护主义，成为产生腐败的温床，必须纠正。应建立以省区为单位负责的财政体制，省区以下统一收支，以克服地方财政包乾产生的弊端。

　　（五）严格执法，克服党内不正之风

　　应严格执行《土地管理法》和《刑法》中有关土地保护的条款，严肃国法党纪，严防把法律当儿戏，有法不依，犯法不究或乘人犯法罚款作为经济收入等不正之风，使土地管理真正走上法律管理的轨道。只有这样，耕地保护才有希望。

　　参考文献：

　　〔1〕国家统计局．中国统计年鉴(1997)［R］．北京：中国统计出版社。19973-400

　　〔2〕中科院综考会．中国自然资源手册(1990)［M］．北京：科学出版社．199034-48

　　〔3〕广东省统计局．广东统计年鉴(2001)［R］．北京：中国统计出版社。2001113-400

　　MORE ON THE QUESTION ABOUT PROTECTION OF

　　CULTIVATED  LAND IN CHINA

　　CHEN Chaohui

　　(Guangzhou Institute of Geography, Guangzhou 510070, China)

　　Abstract: The cultivated land resource is the important base for existence and development of the society. this is even more important in China as she has a large population, and little cultivated land. The aim of The law of land management and the overall planning of land use is to strengthen the land management in legal system and to protect cultivated land resource. However, at present land management still has not developed along the right track, and cultivated land has not been effectively managed. The situation is very critical, as a lot of problems such as the irregular relation between law and power, the imperfection of finance system and the mechanism of land management, and the defect of land use plan, etc.still exist It is necessary to solve those problems for protecting cultivated land and strengthening the base of national economy.

　　Key words: Cultivated land; The overall planning of land exploitation; Safe crisis; The law of land management; Protective mechanism; The basic policy of state.

　　注：本文为2002年11月在南京师范大学召开的“中国自然资源学会土地资源热点学术研讨会”的报告稿。