原载《热带地理》2000年　第20卷　第1期　P8-11

　　【摘　要】社会经济可持续发展的基础在于土地资源的可持续利用，其关键是保护好农业用地资源。科学地编制土地利用总体规划并切实实施规划是保护好土地资源，以保证其可持续利用的重要措施。然而，近年来在土地利用总体规划的编制中存在各种问题和弊端，既影响规划的实施，也不利于土地资源的保护，必须认真采取措施加以克服。

　　【关键词】土地利用总体规划；问题和弊端；科学性；土地资源；可持续利用

　　中图分类号：F323211　文献标识码：A　文章编号：1001-5221(2000)01-0008-04

　　土地利用总体规划(以下简称“土地规划”或“规划”)是在一定时期内对区域土地资源的开发利用和保护进行全面、科学的安排，目的在于实行计划用地、合理用地和依法管地，以保证土地资源的可持续利用。90年代以来，我国各地全面展开了土地规划的编制，使土地利用和管理步入法规的轨道。但是在一些地区的规划编制中存在各种问题，出现许多弊端，使规划偏离科学性，因而缺乏权威性，使规划难以实施，从而未能达到合理用地和保护土地资源的目的。只有采取措施加以克服，科学地编制规划，树立规划的权威，并保证其实施，才能达到编制规划的目的。

　　一、近年编制土地规划存在的问题和弊端

　　（一）应付了事和严重“长官意志”使规划丧失科学性

　　科学性是土地规划的灵魂。规划具有科学性，才具有权威性，才能有效地实施。作为国家重要法律的《土地管理法》以专门的章节对编制土地规划作了明确的规定，使土地规划的编制有了法律的依据和明确的方向。我国向来以计划经济称着，有些地方便根据“历史的经验”，即连年不断的政治运动和政区的频繁变更，尤其是80年代后推行的“撤县设市”所造成的行政区划不断变更，使许多社会经济计划、规划(政治运动计划除外)形同儿戏，只是“纸上画画，墙上挂挂”，从未认真执行，因而对土地规划丧失了信心。另一方面，自实行市场经济以来，政府职能未能理顺以及地方财政包乾的弊端使一些部门“向钱看”十分严重，认为编制规划不但不能挣钱，反而要花钱，又束缚卖地行为，于是对土地规划不重视，以求应付。编制规划中虽然规定(从省到地方)要有一名副职领导挂名当规划领导小组长，但是，凡召开规划会议能派个秘书到会参加就算是“领导十分重视了”，从而使一些地方对待规划也以应付了事。

　　但是，在“追赶亚洲四小龙”的口号下，引发的“撤县设市”的“县市化”热、房地产热和办开发区热之后，各级政府把圈占耕地出卖作为“新的经济增长点”。因而各地都要扩大建设用地，各级领导要亲自确定建设用地规模，使非农建设用地规模严重脱离实际。根据1994年的资料统计，原以“鱼米之乡”称著于全国的珠江三角洲各市到2010年城市(镇)规划建成区面积超过1×104km2，工业开发区面积达1500km2，还有40多个高尔夫球场和一大批人工旅游景区，非农建设用地总量超过15×104km2，占全区土地总面积的36％，占全区平地面积的78％。若按这些建设用地规划实施，全地区几乎所有耕地都会被占用。1998年实施新的《土地管理法》之后，虽然一再强调严格控制城市规模，但由于“长官意志”的干扰，全区城市规模控制指标一直不能落实。上述两方面的影响，使土地规划丧失其科学性。

　　（二）土地规划滞后，城市规划“喧宾夺主”的干扰

　　首先，我国在城市规划编制上也存在着严重的弊端。由于城市规划部门是以城市规划建成区面积计算规划费用的，城市规模越大，规划经费越多，利之所惑致使规划部门既从自身利益出发，又一味迎合一些政府领导热衷建设大城市，甚至要建成“国际化大都市”的意图，而任意扩大城市规划规模。另一方面，我国的土地规划的编制滞后于城市规划，城市规划不但编制较早，而且有一套较完整的规定，审批机关规格也较高(例如广州市的城市规划要国务院审批，地区级城市规划原只由省人民政府审批)，而原土地规划规程规定，土地规划只由上一级人民政府批准，于是城市规划部门说城市规划“大于”土地规划，要土地规划服从城市规划，这就使土地规划的编制受干扰。

　　（三）“撤县设市”的“县市化”曲解了城市化，也干扰了土地规划

　　80年代后期我国实行“撤县设市”，至90年代初期在“追赶亚洲四小龙”的口号下，形成“县市化”热潮，许多县纷纷以弄虚作假手段，创造条件申报撤县设市。广东的东莞县、中山县由于财政收入多，且被升格为地级市，并因人口多而被称为大城市，全“市”人口均称为城市人口，因而“县市化”又被曲解为即是城市化。广东省某县改市后市长就说：“一县之长走田基，一市之长走马路。”于是，都要把原县城范围作为城市，建成街道和公园。大规模进行“城市规划”，几乎都要把大片农田变成城市的街道。中山县改成中山市之后，城镇面积要扩大到400km2，大量农田被征用，1991-1997年全“市”即减少耕地286×104hm2。东莞县改市后，城区规划面积要达到250km2，加上镇区和管理区，据说全“市”规划建设用地面积超过全市土地总面积，1991-1997年的6年间共减少耕地14640hm2。其他各地也大同小异。

　　在撤县改市实现城市化的误导下，各市还要建设大港口，有的市甚至要建机场，市区内要建大广场(有的县市甚至要规划建设超过天安门广场的大广场)。公路建设更要超前，路面起码6车道到8车道，估计到公元3000年以后可能也不落后。据统计，广东省沿海各市在建和规划建设的港口就有30多个。其中，深圳市规划建设的“深圳港”港区总长达445km，断续分布在长达150km的海岸线上，几乎占据大部分海岸线。同时，目前在珠江三角洲现已有广州、深圳、珠海、香港、澳门以及佛山、惠阳等机场，但不少市仍要求建设新机场。有些太过于“超前”的基础设施实际是排场设施，又以合法的名义肆无忌惮地要占用大量耕地和水域，严重干扰了土地规划，但是并未引起注意。

　　（四）上有政策，下有对策，瞒天过海改数据

　　1997年中共中央、国务院［1997］11号文下达，特别是新《土地管理法》的颁布，无疑使编制土地规划中对控制建设用地规模和耕地保护起了积极的作用。

　　但是自90年代以来，不少地方政府已把圈地、卖地作为“新的经济增长点”，作为地方财政和个人的主要财源。近年来的经济不景气，更使卖地作财政收入的地位提高。一些地方为能圈占更多土地，在贯彻“中央11号文”时，即闻风而动，赶紧把大片城郊耕地划人“已征地”范围，并“补办”了征地手续，只把办证日期“提前”即成。在贯彻新的《土地管理法》修编土地规划时，原规定土地利用现状以1996年为基准年，有的地方为了使改变了的土地利用数据成为事实，要求以1997年土地利用变更数为基准数，实际上1997年土地利用数据中已把大面积的农田改作水域统计，或作为城镇建设已征地，甚至作为城镇建成区，使之成为“既成事实”，从而保留了大量的“存量土地”可作长期批用。

　　造成这种上面有政策，下面有对策的问题，关键在于地方政府要钱需要卖地。国土部门虽然是土地管理机关，但与地方政府的关系就好像父子关系一样，难以对土地管理起到真正的监督作用。地级市和县级市上下之间则由于县市只由地市代管而已，上、下级也难以对土地管理实施有效监督，造成保护土地的政策难以落实，也使规划难以科学编制。

　　（五）从上而下一刀切的机械规定迫使编制土地规划难以做到科学性

　　中共中央、国务院［1997］11号文件和新《土地管理法》对修编土地规划规定了严格控制非农建设用地规模，切实保护耕地的措施和保持耕地总量动态平衡等基本原则，尤其是对占用耕地提出占补平衡和划定基本农田保护区等规定，使土地规划有章可循，方向明确。

　　但是，由于体制上的问题，也由于土地规划领导部门的问题，从全国到省(区)、地(市)、县(镇)一律采用一刀切的机械规定，不管各地土地资源条件、社会发展需求和后备土地资源的实际情况，一律要求做到“耕地总量动态平衡”，缺乏后备土地资源的地方占用多少耕地要补回多少耕地，有后备耕地资源的地市，又不必增加耕地。一刀切的机械规定的确使规划的编制无所适从。笔者参与省级规划到乡镇规划而深有体会，这些规定对省(区)和地市级来说，从用地数字上进行耕地平衡并不难，编制的土地规划图则是中、小比例尺图，只是示意性的，成图问题也不大。但是编制县(市)和乡镇规划就非常困难了，耕地占补平衡在有的县和乡镇是无法做到的，城市地区更根本不可能做到，于是使规划的编制成了数字游戏。作为一个科技工作者，如果不是被迫为了挣钱解决工资之急，实在不愿意出卖良心为人作假。这也许是当今中国科技界的悲哀。

　　（六）土地规划人员混杂，规划质量参差不齐

　　编制土地规划涉及用地的方方面面，需要有广泛知识的科技人才。但由于编制规划工作量大，而往往又要求在数月内完成规划(实际上又是一拖几年才完成)编制任务，就只能临急组织规划队伍，参加人员复杂，除部分为科研单位科研人员外，还有大专院校师生，也有国土部门机关干部和社会人员。一些国土部门因编制规划有钱挣而自己干，有的地方没有经费则自己顶着干，不少规划人员缺乏规划专业知识，只好依样画葫芦，造成规划质量参差不齐。新《土地管理法》出台之后，又出现一刀切的机械规划方法，尤其是强调下级规划服从上级规划，实际上变成上级定数据，下级依数字填充，“依葫芦画瓢”，使规划质量难以恭维，有人戏称之为伪科学，并不为过。

　　二、土地规划编制应当遵循的原则

　　编制土地规划应根据区域土地资源条件和社会经济发展需求，以保证土地资源的可持续利用和社会经济发展与环境质量相协调为原则，对土地开发利用和保护进行全面、科学的安排，达到计划用地、依法管地，建立合理的土地利用结构为目的，它是区域社会经济发展各种规划中的基础性规划。

　　土地规划作为依法管地的依据，必须具有科学性才有灵魂，才具有法律的权威性。为此，编制土地规划应遵循下列原则。

　　（一）依法编制规划的原则

　　土地既是自然资源，又是自然环境，还涉及水体、森林、草地、野生动、植物资源等。因此，土地规划的编制应与上述各种资源和环境保护的法律相一致，符合有关法律法规。如有相悖，应进行协调。

　　（二）切实保护农业自然资源的原则

　　土地资源是人类生存和社会发展的基础，而农业自然资源，含耕地、园地、林地、草地和水域等都是基础性资源，既是第一性物质生产的基地，又是自然环境自然净化力的载体，保护好农业自然资源，是保证社会经济可持续发展的关键。因此，在编制土地规划中，应把保护好农业自然资源作为重要原则得到体现。

　　（三）全局性与因地制宜相结合原则

　　由于土地用途的多样性和社会发展对土地需求的多样性，在编制规划中既要考虑区域内各种用途土地按照社会需求作出合理安排，又要考虑区域之间互相关系，力求区域发展的协调。同时，由于地域差异的规律，各地自然资源和自然环境的不同，

　　社会经济状况也各异，在编制规划时，要在考虑全局的原则性下，依照各地实际，因地制宜，灵活安排用地，决不能千“编”一律搞一刀切。中共中央、国务院文件和《土地管理法》对土地规划编制规定的基本原则，是对省、区大区域而言，省区以下各地则应因地制宜，灵活运用。以广东省为例，广东山区土地可垦率低，耕地资源有限，可利用作耕地的土地都已经利用了，缺乏耕地后备资源，但林地和园地面积多。另一方面，山区社会经济基础薄弱，城镇少而且规模小，城市化水平低，要加速山区脱贫和实现现代化，必须大力发展城镇和交通等基础设施，这样必然占用部分耕地，而且占用的耕地也难以得到补充，但可以扩大园地。对于城市地区，例如广州市作为特大城市来说，应按中央文件精神，严格控制城市规模。这是原则，不能讨价还价。但是城市建设毕竟仍需增加一些用地，尤其基础设施用地，也要占用部分农业用地，而这部分占用的耕地在市郊是无法获得补充的。该省的汕头、东莞、深圳、珠海和湛江等沿海地区，存在丰富的滩涂资源，而且大部分为后备农业用地资源，这些地区在编制土地规划时不但必须要求耕地动态平衡，而且必须增加耕地，为全省达到耕地动态平衡补充新耕地。这就是因地制宜的原则。

　　（四）社会经济发展与生态环境相协调原则

　　社会经济的可持续发展不但要保持土地资源的持续利用，还需要保证生态环境质量。这就要求社会经济发展与生态环境相协调，也即达到社会、经济、生态三大效益的统一。保证生态环境质量的重大措施，在于严格控制非农建设用地，布局好城镇和工业用地，并在保护好农业生产条件和生产环境的条件下搞好生态环境建设，建立城乡协调、经济～生态良性循环的用地体系。

　　（五）综合性原则

　　土地规划涉及城乡建设和农业、林业、牧业、渔业、工业、交通、旅游等各业用地，既有自然环境资源问题，又有社会经济的各种问题。因此，应以综合的观点，从最佳的社会效益，最好的经济效益和生态效益考虑，安排和布局各类用地。

　　三、科学地编制规划，保证土地资源持续利用的对策和措施

　　为保证土地规划的科学性、可行性，使之具有法律的权威性，达到计划用地，依法管地，有效地保护好农业用地和自然生态环境的目的，必须采取相应对策和措施。

　　（一）在上一级政府领导下，逐级编制规划

　　为排除“地方保护”和“长官意志”的干扰，保证规划的编制能正常进行，首先应采取本级政府不参与的原则，在上一级政府的领导下，逐级组织编制规划。同时，应在法律上赋予土地规划高于部门规划，特别应高于城市规划的法律地位，以保证土地规划能协调好各部门用地规划，尤其是能起调控、指导城市规划，保证土地规划与部门规划的协调。

　　（二）纠正“撤县设市”的弊端，实行撤市复县，理顺行政隶属关系，稳定行政区域

　　实践证明，“撤县设市”形成的“县市化”造成许多弊端，它混淆了城市化的概念，造成条块分割，诸侯割据，削弱上级政府的权威，使政令难通；同时，使政区频繁变动，政府机构膨胀，助长党内的不正之风，妨碍土地规划的科学编制和实施。为纠正“县市化”的弊端，应采取行政措施撤市复县，从根本上理顺省、地、县的行政关系，树立上级政府权威，使政令通畅，并保持政区界线的稳定，以保证土地规划的科学编制和有效实施。

　　（三）制订土地规划编制规范，坚持原则性和灵活性相结合的编制方法

　　根据我国的国情，严格控制和节约建设用地，切实保护农业用地，特别是保护好耕地是我国的基本国策，也是编制土地规划的重大原则。但是应充分考虑地域差异的规律，要从全局的原则性、局部的灵活性出发，重新制订土地规划规范，克服一刀切的编制方法，使土地规划的编制能充分反映各地区的不同特点，具有科学性和可行性。

　　（四）组织高素质土地规划科技队伍，保证规划质量

　　土地规划的编制并不是土地利用数据的凑合。土地规划编制必须从土地的人口承载力和自然环境容量等考虑建立农业的合理用地结构、城乡的密切结合、城镇的合理规模和布局、经济发展与环境建设的协调等问题，总之，广泛涉及区域自然、经济、社会和历史的各种问题，还涉及有关的各种法律。因此，只有熟悉各专业知识的人才，才能科学地编制好规划。近年来，编制规划中出现的各种问题，除了体制上和党风不正之外，有关规划编制者和领导者根本不懂编制规划也是其中的原因之一。为科学地编制好规划，应组织和培训一支高素质的规划科技队伍。在编制规划工作中应以规划专业人员为骨干，并带领一批从国家到地方国土部门的专业干部协同作战：使之熟悉区域情况和部门用地规划，以保证将来土地规划的实施。

　　（五）严肃党纪，克服党内不正之风，以保证实事求是编制规划

　　党风党纪问题是涉及到如何正确执行中央、国务院的有关编制规划的规定和法规法纪的问题，应严肃党纪，端正党风，坚持实事求是，不容浮夸，不准弄虚作假，既考虑全局，又要因地制宜，科学地完成土地规划编制任务。

　　（六）完善土地管理法规，并从组织上建立有效的土地管理监督机制

　　为完善土地管理法规，应在法律上明确规定房地产开发仅限于城镇国有土地，不容许在农村和利用农业用地进行房地产开发。同时，各级地方政府应从土地买卖中解脱出来，转变政府职能，成为加强土地管理和保护的实施者。为此，应建立相应的土地管理监督机构，搞好对土地利用和管理的监督。

　　参考文献：

　　〔1〕陈朝辉．珠江三角洲土地资源的可持续利用［J］．自然资源学报，1998，12 (13)：40～46．

　　〔2〕陈朝辉．论“县市化”弊端与城市化进程［J］．热带地理，1994，14(4)：296～30．

　　ON OVERALL IAND USE PLANNING AND PROTECTION OF LAND RESOURCES

　　CHEN Chaohui

　　(Guangzhou institute of Geography, Guangzhou 510070,China)

　　Abstract: The sustainable use of land resources, especially of the cultivated land resources, is the base of sustainable socioeconomic development. Drawing up a scientific overall plan of land use and practice the plan in real earnest are important measoures for rational use and protection of land resources. In last 10 years, overall planning of land use has been stressed, but there are still many problems. For example, some local governments make the planning perfunctorily, the scales of cities in the plans are excessive large, the construction of cities is out of control, the names of city administrative hierarchy are confused, and the quality of some planning staff is low. That has made the planning of land use lost its truthfulness and its scientific quality. It is necessary to adhere to the principles as follows: the overall plan of land use should be drawn up in accordance with law, the natural resources of agriculture should be protected conscientiously, the socioeconomic development should be well coordinated with the ecological environment, and so on. Some measures are suggested: make land use planning at different administrative levels, keep the administrative division stable, combine principle with flexibility and suit the planning to local conditions, enhance the professional quality of the planning staff, etc.

　　Key words: Overall planning of land use; Sustainable use of land resources