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珠江三角洲土地资源的可持续利用
原载《自然资源学报》， 1998年12月 第13卷 P40-P46
【提 要】分析了珠江三角洲土地利用存在的主要问题，提出保证土地资源可持续利用的设想和必须采取的对策及措施，为编制土地利用总体规划、制订土地合理利用和保护政策提供依据。
【关键词】土地资源 可持续利用 珠江三角洲 对策和措施
分 类 中图法 F3012
社会经济可持续发展的关键是土地资源的可持续利用，其实质是要保证有足够的农用地及其可持续利用，以保证农业可持续发展，建立国民经济的牢固基础和强大的生态支柱。
一、土地利用现状及存在问题
珠江三角洲以经济区为范围，含广州、深圳、珠海、佛山、江门等28市县，土地面积41569km2，占全省土地面积的233％，土地可垦率约达32％。到1980年全区尚有耕地9677万hm2，占全省耕地面积的3518％。区内还有相当面积的耕地被用作鱼塘和园地，因此，本区耕地在全省占有举足轻重的地位。由于本区社会经济活动活跃，用地十分复杂，人地关系十分紧张。自80年代中期至90年代初，大量的耕地被圈占和破坏，环境污染日趋严重，威胁着土地资源的可持续发展。
到1995年全区已利用土地(含水域)36229万hm2，土地利用率为8710％。其中，耕地6852万hm2、园地1649万hm2、林地20614万hm2、草地178万hm2、居民点及独立工矿用地1065万hm2、交通用地832万hm2、水域5040万hm2、未利用地5367万hm2。土地利用存在的主要问题是：
（一）耕地锐减，农业基础受削弱，林地和水域也不断减少，环境自然净化力降低
由于人口增加和经济发展迅速，非农业建设的需求和农业内部结构调整使耕地不断减少。政策的失误，更使耕地的减少成雪上加霜。自1986年开始的“撤县设市”，1992年“追亚洲四小龙”口号下迅速实现全区的“县市化”，中山、东莞又被升格为地级市。新设的县市大都提出要建成大城市、以至建成国际大都市，并且都把圈占土地办开发区、房地产当成地方财政以至个人发财的门路。于是全区办起了数百个开发区，冒出数万个房地产公司，同时还出现建高尔夫球场热，全区拟建40多个高尔夫球场，需要大量圈占土地。以原国家科委名义的“国家健康城”也在中山市张家边(现改“火炬开发区”)就要用土地134km2，占用耕地数千亩，其中，占用基本农田保护区耕地120hm2多。因此，使全区耕地迅速减少。自1980-1995年的15年间，全区共减少耕地2885万hm2，减幅达298％，为同期全省耕地减少量的652％，仅1992-1993年两年间全区就减少耕地近840万hm2，相当于丧失3个中等县(市)的耕地面积，使农业基础大受削弱。
同时，全区林业用地也在减少，并由于城镇的扩大和增加，使部分溪流、湖泊、池塘被填埋，大面积地表为水泥所覆盖。从而使本区自然环境净化力大大降低，环境容量随之减少。
（二）环境污染日趋严重，农业生产环境和自然生态环境恶化
近十多年来，城镇和工业迅速发展，但城镇和工业“三废”的治理未能同步跟上，加上来自农业本身的污染，使环境日趋恶化。据测算，到1995年全区城镇和工业废水排放量已达238亿t，工业固体废物871万t，工业粉尘385万t，废气排放量达4379亿m3。其中，仅有部分“三废”得到处理，仍有相当数量污染环境，区内不少江河水体已受严重污染。广州市、佛山市和江门市等工业发达城市的珠江河段河水受污染而发臭，不但不能饮用，也不能用于农业灌溉；酸雨频繁，每年酸雨频率达44％～77％；城市垃圾，特别是塑料袋、泡沫塑料造成的“白色污染”，危及江河和农田；全区每年使用化肥量已达18159万t、农药284万t、农膜10475t，但农村有机肥的使用则明显减少，大量人畜粪尿本来是农业的优质肥料，如今成了污染乡村环境和江河的污染物。环境污染使农业生产环境质量降低，土地环境受破坏，是自然生态环境的潜在危机。
（三）城镇规划失控，耕地有丧失殆尽之虞，农业和环境问题将更加严重
在90年代初期出现的“县市化”热潮中，伴随着建设“大城市”、“国际大都市”热和房地产开发的利诱，造成城市(镇)规划的失控。同时，由于土地利用总体规划编制工作的滞后和土地利用总体规划法律地位的不明确，起不到对城市(镇)规划的协调和制约作用，失控的城镇规划成了吞食耕地的“地老虎”。根据1993～1994年前后出笼的城(镇)市规划，大部分城镇规划面积都十分惊人。粗略计算，全区到2010年城市(镇)规划建成区将超过1万km2，另外，工业开发区面积也达1500km2，还规划建设40多个高尔夫球场和一大批人工旅游景区，非农建设用地总量超过15万km2，占全区土地总面积的36％，占全区平地面积的78％，若按照这些城镇规划实施，全区几乎所有耕地都将被占用。
二、保证土地可持续利用的设想
要保证社会经济的可持续发展，必须有足够数量的耕地、林地和水域，并有良好的生态环境，建立合理的城镇体系和城乡布局，形成合理的用地结构。
（一）切实保护好耕地，发展农业生产和发挥生态效益
农业生产是保证人类生存和社会经济发展最主要的手段，故被称为国民经济的基础，关键是保证粮食生产。充足的粮食供应是社会安定最根本的保障因素。我国人口占世界总人口的22％，却只有占世界7％的耕地。广东省更是人多地少的省份，全省总人口已超过7000万，人均仅0033hm2(05亩)耕地。珠江三角洲地区不但土地肥沃，水源丰富，排灌方便，土地生产潜力高，而且耕地较为充裕，还有部分原属于耕地的鱼塘和园地，人均农业用地0046hm2(0686亩)，沿海有部分滩涂可供开发利用。因此，本区仍然是全省的重点农业区，在全省仍有举足轻重的作用。应十分珍惜好耕地，积极发展农业，以保证本区和全省国民经济的稳定基础。
同时，保护好耕地也是保证良好自然环境的重大措施之一。作物在光合作用过程中，需要消耗空气中大量CO2，同时吸附或吸收空气中部分灰尘，还可以“消耗”数以吨计以至数十吨计的人畜粪便及其它垃圾肥料，既“变废为宝”，又净化了空气、土壤和水体，犹如大自然的“净化器”，起了净化和美化环境的作用。此外，作物光合作用参与大自然的水循环，起了调节气温的作用。因此，保护好相当数量的耕地和其它农业用地，将能保证区域生态环境自我净化力，以保持环境质量。
（二）加强林业建设，建立强有力的生态支柱
珠江三角洲土地类型多样，全区林业用地占土地总面积的4956％，是宝贵的生态环境建设用地，应加以珍惜和保护，搞好生态环境建设，建成强大的生态屏障。
本区林业和全省、全国林业一样，经历了1958～1978年的3次体制大变动的严重破坏，直至1990年中才基本得到恢复，但是目前林业建设上仍存在不少问题：一是部分荒山荒丘尚未造林绿化；二是林类以松树针叶林和桉树林为主；三是在林业发展方向上，由于生态林没有什么经济效益而不受重视，发展困难。近年来提出发展“三高林业”，引发砍伐森林种果、种茶、种尾叶桉纸材林或建庄园等，使部分生态林又遭厄运。城市绿化也有问题：像广州市白云山风景林不断遭受破坏、蚕食而没法制止；芳村区的人工林地和果林亦因受环境污染而难以保存；海珠区的果林保护区因土地开发经济效益的驱动，也难以保住；城区内的林木由于常被砍伐而无补植，因而年年在减少；市内的公园由于“以园养园”政策的误导，简直成了市场，绿化受破坏，湖水受污染。虽然珠海、深圳和中山的城市绿化成绩较为突出，但深圳和中山市的不少城区绿地是以牺牲农田为代价的，也值得商榷。
为保证本区生态环境质量，应采取有力措施搞好林业建设：①要把林业建设作为保证社会经济可持续发展的重要措施加以重视，全面落实荒坡地的绿化，提高森林覆盖度；②进行林用地土地类型调查，然后根据土地类型搞好林类布局规划，合理布局林业；③切实搞好生态林和风景林建设。本区是城市密集、经济发达的地区，应把生态林和风景林建设放在十分重要的位置上，全面搞好水源林、水土保持林、防护林、自然生态保护林以及风景林等的建设；④建立和完善自然保护区，形成完整的保护林体系，保持生物多样性；⑤用材林要发展速生丰产林，提高林业经济效益；⑥重视城乡绿化，特别要重视城市绿化。
（三）建立和完善自然保护区，保持生物多样性
发展和保护好生物的多样性，是保证土地资源可持续利用的重大措施。
珠江三角洲地形多样，还有广阔的水域和丰富的水源，生态环境十分优越，具有适宜各种生物生长、繁育的条件。但是，由于近年农田和水域被蚕食，森林遭破坏，环境污染，尤其是不断地滥捕乱杀野生动物和滥采珍贵植物，使野生生物资源日趋减少。由于益鸟、益虫的减少，已使危害农业的病虫害日益严重，生态平衡受到威胁。
要保持生物的多样性，一方面要提高人民群众保护野生生物资源的思想认识和自觉性，参与对野生生物的保护；另一方面，要依法保护好珍稀野生生物资源。同时，必须在保护耕地、发展林业的同时，建立自然保护区体系，有效地为野生生物生存和繁衍提供良好场所。目前区内自然保护区数量很少、面积小。根据本区的自然条件，可利用部分中低山山地、丘陵、大水库以及海岛等，建立丘陵山地自然保护区、农田生态自然保护区、水域水源自然保护区、海域和岛屿自然保护区等，要注重保护区类型的多样性和区域的可连续性，形成区域保护区体系。建设自然保护区是具有深远社会意义和生态意义的重大工程，应组织规划并投资建设，并应采取相应的行政、法律措施加强管理。
（四）保护好水体环境，建设碧水工程，提高生态环境容量
珠江三角洲地区陆地水域面积占土地总面积的1212％，同时，还濒临浩瀚的南海。这些水域的存在是本区生态环境优越、土地肥沃的主要原因。
水体环境的净化能力和环境容量的大小与水体体积、面积、流动性及水生生物状况有关。长期以来，由于人口的激增、城乡的扩大和工业的发展，不但耕地、草地和林地被占用而减少，一个严重而又未被注意的问题是水域被不断占用和蚕食。在“大跃进”年代和“农业学大寨”运动中，在“以粮为纲”的指导思想下，不少水域为“围垦造田”所吞没。由于水域面积的缩小，使陆地淡水水源储藏能力降低，物种和生物量减少，环境容量减小。尤其是近10年来，水体受污染和滥捕酷渔，使水生生物资源受破坏。这是连年水、旱灾害加剧、生态环境恶化的原因之一。问题是海域受污染、水生生物资源受破坏已引起重视和开始进行整治，但是，陆地水域，特别是城市中的陆域水面的减少和水流不畅，从而使环境净化能力和环境容量减小，这一根本性环境问题却未受注意。殊不知，保护好陆地水面，并保证其长流不腐，充分发挥其生态效益，比绿化造林还重要。因此，保留水域，并保证碧水长流，是保证土地资源可持续利用的重要内容。
保护水域和水生生物资源，要象城乡绿化一样，首先要保证陆地水域，特别是保证城市区域内的水面比例，而且要合理布局和保证水畅其流，以保持城市生态环境正常的“血液循环”，同时，要加强水域环境和水生生物资源的保护，保持水生生物的多样性。在饮用水水源地和有条件的水面要建立水域自然保护区，并立法保护。
（五）科学布局城镇，建立合理的城镇体系，建设生态型城市
农村城市化是社会经济发展的必然趋势。珠江三角洲优越的区位和资源优势，经济迅猛发展，城市化过程较为迅速，将率先于全省实现城市化。但是，城市化(也称城镇化)并不是撤县设市式的“县市化”，不是要把设市的区域都建设成城市，把原来的农田都建成马路、街巷和楼房。可以断言，一个地区实现城市化之后，仍是城乡分明。城镇是非农业人口和第二、第三产业集中的区域，乡村是农业人口和第一产业的腹地。列宁说过：“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心。”城市只是中心，也即是小区域，农村是腹地，是大区域。从生态系统来说，城市只是一种生态环境，不是生态系统。但仅仅乡村，却可以看作独立的生态系统，因为它可利用土地进行农业生产，保持社会的存在和发展。城市却必须依靠农村而生存。没有乡村，城市就缺乏生存和发展的基础。城市居民生活必需品和工业原料，必须由农村提供，同时，城市生活和生产过程中所产生的“三废”需要广阔的农村腹地将其“吸收”和“消化”掉。如果把所有的农村都建成城市，那么农业生产就应完全实现工厂化，这在相当长的时期内是不可能实现的。实现了城市化之后仍然需要广阔腹地的农村存在，由城乡密切结合成经济一生态体系，这才是真正城乡一体化的含义。
要实现农村城市化首先必须发展农业，要广泛应用科学技术，发展生产力，实现农业现代化，促进农村劳动力和农业人口向城镇转移，同时，要科学地布局城镇，建立合理的城镇体系，并要发展第二、第三产业和建设好城镇。
本区目前有广州、深圳、珠海、惠州、江门、佛山、肇庆以及香港和澳门等大中城市，其他中小城市和乡镇中有1391个“建制镇”。“建制镇”是以行政区域而设的，有的镇并非地区经济中心和交通中心。为合理布局城镇，应进行科学规划。规划的原则一是严格控制大城市，二是适当发展中、小城市(镇)，三是合理布局，应撤消或合并部分布局不合理的城镇。如广州白云区的竹料镇和良田镇，同在一地，分设两镇，完全可以合并。肇庆市高要县改市之后，又在紧邻市区的南岸增设市镇，事实上只要在市区内增设高要县行政机构就可以了。目前这种重复设市镇是由“诸侯割据”思想和财政包乾不合理体制造成的，应该革除。
鉴于城市和乡村不同的经济和生态功能，必须对不切合实际的城市规划进行修编。新的城市(镇)规划，不但应严格控制大城市，而且应以城乡相结合的形式合理布局，使城市和农村形成生活物质和环境物质的互相兼容，促进经济的共同发展，同时，充分发挥农村自然净化环境的生态作用，以保持城市环境的美感。这也是“山水城市”的概念。为保护耕地，不但要严格控制城市规模，还应以节约用地和高效用地原则挖掘建设用地潜力。另一方面在发展新城区时应以卫星城镇或以组团形式，在城区与城区之间保存有一定面积的农田、池塘、园地和林地等，形成合理、有序的城乡布局，建设成城乡密切联系的生态体系。
三、保证土地资源可持续利用的主要对策和措施
（一）制订科学的土地利用总体规划，并赋予其应有的法律地位，以协调好各部门用地
土地利用总体规划编制工作的滞后和未能赋予其应有法律地位，以及规划本身存在的问题，使之缺乏科学性和权威性，从而尚未能起宏观管地、合理用地和保护好土地的作用。
在90年代以前，大部分地区已开始编制城镇规划，从1992年起，由于“追(亚洲四小)龙”的口号及掀起“撤县设市”、“建设大城市热”，造成圈地运动，于是不少地方出现以“领导意志”为依据编制和修编城市(镇)规划，偏离实际需求扩大城市(镇)规模。某些城市规划部门则以规划用地面积大小计算规划经费，于是又出现既可迎合领导意图，又为部门和个人捞取利益而鼓吹建设大城市、中心城市等热潮，造成城市规模规划的失控。90年代初开展编制土地利用总体规划时又以“先入为主”的指导思想，要求土地利用总体规划与城市规划协调，喧宾夺主，干扰了土地利用总体规划。同时，因为土地利用总体规划刚刚起步，国家有关法律尚未完善，对土地利用总体规划也未能赋予相应的法律地位，因而，缺乏权威性，使土地利用总体规划难以制约严重脱离实际的城市(镇)规划，起不了协调部门用地的作用。
为加强土地宏观管理，做到计划用地和依法管地，应克服以往存在的问题，采取本级政府不参与的形式，在上一级政府领导下逐级组织规划编制工作，同时，应提高规划编制人员的业务素质，胜任规划工作，使土地利用总体规划具有科学性，并应赋予其高于部门土地利用规划的法律地位，使之能对部门用地规划，特别是城市(镇)规划具有指导和协调作用。
（二）理顺行政区划关系，保持政令统一，以保证土地利用总体规划的顺利实施
行政关系不顺，已成为实施土地利用总体规划、有效保护好土地资源的严重障碍。
解放四十多年来，行政区域变化十分频繁，严重地影响各项经济建设规划的实施。尤其是自80年代中期以来，由于撤县设市，使行政区划十分纷乱。目前本区已实现了“县市化”，区内28个市、县中有特区市、省辖地级市、省辖市的代管市、县级市等类型的市25个。按行政级别则有副省级市、厅级市、副厅级市和处级市等。行政区域上有由一个市管辖几个县级市级的，或由一个地级市辖几个市和县的，也有一个县就是一个副省级市或地级市的，五花八门。中山、东莞两县由于经济实力强而升格为地级市，深圳和珠海为特区市，比中山、东莞级别和待遇更高。但江门和佛山市因原辖县称市而成为市内之市，成为受县级市包围和制约的“小岛”，难以发挥中心城市的作用。这种行政区划的混乱，造成种种弊端。党内不正之风又助长其弊端，造成各自为政，“诸侯鼎立”。各市都要建成大城市，以争取能提更高的行政级别。这就是圈地不止、土地利用规划难以科学编制、城市规划失控、威胁土地资源可持续利用的一个重要根源。
为克服“县市化”造成的行政区划和行政级别的混乱，保证各地土地利用总体规划的科学编制和实施，必须尽快理顺行政区划和合理命名区域名称。必须以科学性、系统性、稳定性和照顾历史特殊性为原则，拨乱反正，进行行政区域的科学划分和命名。
我国原来行政区域中的省、地(府、州)、县、区、乡、村以及市、区等行政区域体系及名称是由地理、历史、人文等因素确定并在历史发展的过程中“筛选”形成的。解放以来，全国各地行政区划经历了多次大变革，政区及其名称变化频繁。但是，历史证明，上述行政区划及名称系列是可取的；合理、科学的区域行政体系，有利于全国政令的统一。撤县设市之后造成的行政级别混乱必须克服，应恢复上下有别、层次分明的行政体系，以便实施有效的行政管理，保证社会经济的可持续发展；当然，必须考虑在一定历史条件下政区的特殊性，香港和澳门政区就是最明显的例子。但是，决不能违背历史的原则，人为地制造一些特殊的行政区。把一些富裕县升格为地级市就是十分不当的例子。
根据上述原则，珠江三角洲地区应率先理顺行政区划和区域名称。可报请国务院批准，首先，进行撤市复县，恢复原来县的名称或县改区。可保留广州、佛山、江门、惠州、深圳和珠海等市名称，但这些“市”只限于市区范围；第二，设立珠江三角洲地区，直接管辖全区各市、县；第三，县下可设市，并分为两类，一是县府所在地，一是商业市镇。凡有一定非农业人口和商业规模的城镇都可称市，如中山石岐、东莞莞城、惠阳淡水、顺德大良等行政区域中心可称市；中山的小榄、东莞虎门、樟木头等也可称市。其他规模较小的圩镇则仍称镇或乡。但是县内的市和圩镇都不应有行政级别之分，以免争官、争等级，引发党内的不正之风；第四，应取消一些市镇，如南海桂城应合并入佛山市，南海称县或改区；高要南岸镇应划归肇庆市区；第五，取消区内地区界，进行地区行政的重新区划。南海连同佛山市应划入广州地区，以利广州市城区的发展，也有利于广州带动佛山和南海的经济发展。
在市场经济条件下要有合理的行政区域，以利政令的统一和实施，但应淡化省地级以下行政界限，注重土地合理利用和严格管理，以利发展经济，加强精神文明建设和法制建设。
（三）严格界定房地产用地，切实保护农业用地
脱离实际的城市(镇)规划和乱开发房地产、开发区已成鲸吞耕地的“地老虎”，为了保护好耕地，应严格界定房地产开发用地范围。
乡村农业用地是第一性生产用地，是解决吃饭问题的用地。我国要解决13亿人的吃饭问题形势十分严峻，一定要保护好农业用地，要在严格控制城镇规模的同时，应在法律上规定农村不能进行房地产开发，也不能任意占用宅基地。
房地产开发用地应限定于城镇范围之内。城镇土地作为国有土地，其开发应是国家财政的重要来源，而且，城镇作为区域政治、经济和商业的中心，也是交通的枢纽，是居民人口集聚的地方，土地价值表现在其增值上，具有较高的开发价值和房地产开发的良好条件。但是，应当强调的是，决不能为了房地产开发而任意扩大城镇的范围，任意圈占农村的土地。而且物以稀为贵，房地产限于城镇范围，成为有限的土地，才显示其价值。如果任意扩大用地范围，土地价值就不高，也会造成对土地的糟蹋；另一方面，农村用地是农民集体所有制土地，是农业生产和国民经济的命根子。国家建设需要征用部分农村土地是应该的，如果任意扩大城镇，圈占农民土地，既是对农业的封杀，也是对农村的掠夺，是违背党的政策的。
（四）挖掘建设用地潜力，提高土地利用率，节约土地资源
土地被用于非农建设利用之后，便丧失其自然性质，丧失其第一性生产的利用价值，也丧失对与其有关自然资源的利用，并难以逆转。因此，应十分节约建设用地，并尽可能挖掘用地潜力，提高土地利用率。目前本区建设用地存在的主要问题是：①存量土地甚多，大量征而未用地填土后闲置；②城镇旧城区楼房低矮、容积率低，而且道路狭窄，绿地少，水域更少，生态环境差；③乡村布局散乱，村里空地多，尤其是旧村庄空屋多，人均占地过多；④本区交通建设已达一定规模，但目前部分经济发达市县脱离实际地建设村镇道路，有的市、县路宽达60-80m，造成土地的严重浪费。
因此，本区建设用地仍大有潜力可挖掘。首先应采取措施合理开发存量土地，同时搞好旧城改造，城市适当增加楼房高度，提高容积率，减少人均占地，腾出部分土地发展交通、公共设施、增加绿地和水域，改善居住条件和生态环境；农村居民点则应进行村落改造或并村，建设现代化农村和集中村落，提倡建楼房，减少建平房，从中挖掘用地潜力；交通用地应以发展大交通为主。国道、省道、地、县(市)主要交通可超前、高质量建设，而乡、镇、村道则应实事求是地建设，不必建排场道、阔气道，不应浪费土地资源。
（五）加强土地管理和监督
目前本区以国土部门为系统的土地管理机构已日趋完善，但也存在法律尚未完善，有法不依，党风不正，政令不通，缺乏土地监测系统，尚未建立土地管理监督机制等问题。
为有效地管理好本区域的土地，应尽快地实现全区土地自动监测。可在统一组织下尽快建立全区土地监测中心，应用电脑和遥感手段，建立土地资源信息系统，对土地资源及利用状况，尤其是利用变更情况实施自动监测，使土地管理更加有效和及时。
同时，为更好地管理好土地，应对现有土地管理体制进行改革，管地和卖地应当分家，并成立相应的监督机构，制订监督土地管理的有关法律或条例，由监察机关执行，形成严密的土地管理和监督机制，使土地法规得以有效地实施。
参考文献
1. 陈朝辉。论“县市化”弊端及城市化进程。热带地理，1994，14(4)
2. 广东省统计局。广东省统计年鉴。北京；中国统计出版社，1995
LAND RESOURCES SUSTAINABLE UTILIZATION IN
THE PEARL RIVER DELTA
Chen Chaohui
( Guangzhou Institute of Geography, Guangzhou 510070)
Abstract The Pearl River Delta is not only an economically developed region in Guangdong Province and China, but also an important agricultural region in Guangdong Province. With dense population and agglomerated cities, the delta s activities of society and economy are brisk. The situation of land use is complicated. The relations between man and land are strained. Since the 1980s, there have existed some troubles as cultivated land was constantly decreasing and the natural environmental pollution was becoming serious day by day.For the purpose of guaranteeing sustainable development of society and economy, it is necessary to take effective measures and policies to maintain sustainable use of land resources and a good ecoenvironment.
Key words land resources, sustainable use, the Pearl River Delta