原载《珠江三角洲地区国土规划(1996年～2010年)》 1995年1月　P19~26

　　土地资源是社会经济发展的基础，是最重要的自然资源。珠江三角洲土地总面积达471613平方公里，占全省土地面积的265％，本地区土地可垦率高，农业用地较为充裕，而且区位优势突出，开发潜力较大，但是，本地区又是全省经济最发达的地区，人口众多，城镇稠密，土地用途多样，用地也较为紧张。积极开拓后备土地资源，协调好用地结构，加强土地利用规划和管理，充分、合理和高效地利用好土地，是本地区土地利用的关键所在。

　　一、土地资源、利用状况和存在的主要问题

　　1.土地资源

　　根据土地资源调查，本地区土地面积及土地分类如表-l，另外，沿海还有滩涂(潮间带)面积102万亩。

　　本地区1992年人口平均密度为459人/平方公里，人均占地仅326亩，比全省人均414亩低27％。以平地计，包括陆地水域在内，人增仅126亩，其中有农用地和非农建设用地。1992年人均占有耕地058亩，略高于全省人均056亩的水平。

　　2.土地利用状况及存在问题

　　根据统计资料，1992年全地区已利用土地共626814万亩，占土地总面积的8861％，详见表-2。

　　表-1　　　　　　　　珠江三角洲土地分类面积表                    单位：万亩

　　土地分类　滩涂*　平地　岗台地　丘陵地　山地　合计

　　面积　102　272376　85336　252602　97107　707423

　　所占比重(%)　　3850　1206　3571　1373　100

　　*滩涂未作陆地面积计算，下同。

　　土地利用存在的主要问题是：

　　(1)耕地被大量非农建设占用而迅速减少，人地矛盾日趋突出。

　　从1980年～1992年全地区共减少耕地30274万亩，平均每年减少耕地2523万亩，其中，仅1992年一年便减少耕地8305万亩，这还未包括部分市未上报的减少耕地面积数，实际上全地区这一年减少耕地面积超过100万亩，人均耕地从062亩急减为056亩。

　　表-2　　　　　　1992年珠江三角洲土地利用现状表             单位：万亩

　　用地类别　面积　所占比例(%)　用地类别　面积　所占比例(%)

　　土地总面积　707423　100　居地点与独立

　　工矿用地　50698　717

　　耕地　126433　1787　交通用地　12016　170

　　园地　32598　461

　　　陆地水域

　　其中:养殖面积　70037

　　16880　990

　　林地　308536　4361　已利用地合计　626314　8861

　　草地　26496　376　未利用地　80609　1139

　　注：耕地、园地面积为统计数，其他用地面积为概查数。

　　(2)非农建设用地规划规模严重失控，不符实际。

　　自1992年以来，“县市化”和开发区热席卷珠江三角洲地区，各市县都争先恐后的要建成大城市，因而任意扩大城市规划面积。初步统计，全地区城市建设用地已超过6000平方公里，开发区面积将近1000平方公里，还计划建设30多个高尔夫球场和大批人工游乐景区，估计建设用地占地近1万平方公里，严重脱离实际，增加用地矛盾。

　　(3)环境污染日趋严重，尤其是乡镇企业遍地开花，“三废”污染难以管理，使土地环境质量逐年下降，农业生产环境受破坏，地力衰退。

　　(4)耕地丢荒和粗放经营现象较为普遍，浪费土地资源。

　　(5)林业发展未尽人意，生态环境容量尚低。80年代以来，林业取得长足进展，大部分县市造林均已达标，但林地多以针叶林、按树林为主，且多幼年林，林相又较稀疏，生态效益不高。

　　二、后备土地资源开发潜力

　　根据土地利用详查统计，1992年珠江三角洲土地利用率为8861％，未利用地面积80609万亩，占土地总面积的1139％。在未利用地中，除去田坎和碎部土地5164万亩，裸地、露岩和山脊陡崖等难利用地9372万亩。全三角洲后备土地资源，共为29797万亩(见表-3)。除沿海滩涂外，表中-5类荒地共19597万亩，但除个别开发程度较低、面积较大的海岛荒地较多外，多为零星，分散的荒地，开发、利用较难。三角洲主要后备地土资源为滩涂(102万亩)资源。

　　表-3　　　　　　珠江三角洲后备土地资源情况表    单位：万亩

　　一、荒地类　1.荒山坡地　2.荒地　3.荒滩地　4.荒水面　5.海岛荒地　6.滩涂　合计

　　面积　8507　4095　2888　1006　3101　10200　29797

　　(1)荒山坡地

　　本地区荒山坡地面积共1658万亩，其中难利用地面积8073万亩，可利用地8507万亩。可利用荒山坡地中宜垦植地约10万亩左右，可以开辟为耕地，其余75万余亩适宜林业利用，少量坡地可以造林、种果，实行林、果结合综合利用。

　　(2)荒地

　　全地区尚有荒地4095万亩，为低洼积水地、岗地和沿海沙荒地，部分经改造可作为农田，或作园地利用，但分布零散，除惠州市东江下游尚有较大片分布外，多为零星分布，较难开发利用。

　　(3)荒滩地

　　河心洲或河流沿岸滩地，共288万多亩，分布零星分散，土质较差，且有部分尚未稳定，近期能利用面积约8万多亩，可开发成农用地，发展粮食、蚕桑或水果生产利用。

　　(4)荒水面

　　即可进行养殖利用而未利用的水域，面积共1008万亩，其中，除少量为池塘外，大部分为水库和山塘，只要加强管理，开发利用潜力较大。

　　(5)荒岛

　　珠江三角洲沿海陆地面积大于500平方米的海岛344个，陆地面积共7858万亩，较大的岛屿有上川岛、下川岛、横琴岛、高栏岛、淇澳岛、大芒岛、担杆岛和万山岛等。目前只有22个岛屿有常住人口居住，大部分岛屿仍为荒岛，荒岛和已利用岛屿荒地面积达310l万亩。其中未有人居住的荒岛面积82l万亩，有人居住岛屿荒地2280万亩。二洲岛、北尖岛、直湾岛、小万山岛、白沥岛、隘洲岛、蜘蛛岛、大芒岛等岛及其他大部分岛屿都适宜居住，可以开发利用，面积较大的岛屿可以作为开发海洋的基地。

　　(6)沿海滩涂

　　珠江三角洲沿海岸线长达1059公里，滩涂面积102万亩，其中未利用滩涂达887l万亩，主要分布于珠江口西岸的珠海、江门、广州、中山等市沿海。滩涂大都连片集中分布，土质肥沃，淡水来源充足，适宜性广，围垦可利用率高，是本地区最主要的后备土地资源，也是本省可垦面积最大的后备土地资源，近期可围垦面积达65万亩。在伶仃洋西部、磨刀门、鸡啼门、黄茅海、广海湾和镇海湾等垦区连片分布，不但可以围垦造田，部分还可以作沿海城镇、工业区、港口码头及旅游等用地。未围垦的滩涂则可进行海水养殖利用。此外，本地区沿海还有水深2米以内的浅海147万亩，2～5米水深的浅海278万亩。这些浅海中部分可以进行网箱养殖等利用。同时，由于海积沉积作用，本地区滩涂面积仍在扩大，将来仍有一定的土地可供开发。

　　三、土地需求趋势、用地规划方针和目标

　　1.用地需求趋势

　　预计，本地区到2000年人口将达2462万，外来暂住人口将达600万，总人口为3062万。2010年本地区人口将达2863万，外来暂住人口降至300万。总人口为3163万。城市化水平将分别达60％和70％。2000年全地区国内生产总值将达3380亿元，2010年可达12500亿元，并基本实现现代化。根据人口和社会经济发展要求，各种用地需求的趋势首先是城市、乡镇、工业以及交通等建设用地将大量增加，从而部分农业用地(包括耕地、园地、林地等)将被占用，使农业发展受限制。

　　然而，由于人口的增加和人民生活水平的提高，社会对粮食及其他农副产品的需求将大量的增加，而且要求品种多样，质量高，因而需要更多耕地发展农业生产，使建设用地与农业用地矛盾更加突出。以丘陵地为主的林业用地也将部分为建设而被占用。

　　2．用地规划方针和目标

　　在未来20～30年内，珠江三角洲将继续发展成为我国以至世界上经济增长最快的地区之一，为解决用地的尖锐矛盾，必须以可持续发展的理论为导向，保证社会经济和生态相协调，坚决贯彻“一要吃饭，二要建设”，还要保护好环境的方针，合理安排用地。特别要强调：划定基本农田保护区，并以法律、行政、经济等手段切实保护好基本农田，以保证农业生产发展的基础；在非农建设用地方面，优先安排重大基础设施用地，保证城乡和工矿的合理用地。与此同时，要积极开发后备土地资源，充分挖掘土地潜力。还要充分利用区内的山地丘陵，发展林业，提高生态环境质量。土地利用的主要目标是：

　　(1)积极开发后备土地资源，充分挖掘土地利用潜力

　　首先是开发好“四荒地”、沿海滩涂、海岛和海洋，同时充分绿化荒山，争取到规划末期能增加利用地250万亩，其中，将增加农业用地200万亩，部分土地可用于建设。

　　其次，加强对“四低地”的改造和扩大冬种面积，提高耕地复种指数。“四低地”的改造，重点是中产田的改造和低产园、低产水面的改造，提高种、养土地的单产，促进农业的发展。

　　第三，对于建设用地，应处理好已平整而未开发利用的待建地和挖掘已利用地的潜力。

　　1992年以来，珠江三角洲被平整的土地，包括未完善手续征地等占土地约150多万亩，其中占用耕地约100万亩。实际上已利用土地不足50％。对这些土地应进行全面清理，部分被废耕地应尽可能复垦，部分土地尽可能安排急用项目以便开发，对违法占地应严肃处理，以警效尤。

　　第四，逐步挖掘已利用建设用地的潜力。1992年全地区居民点建设用地面积达41065万亩，人均占用土地126平方米。其中，城镇用地11184万亩，乡村用地29881万亩，城镇人口和乡村人口人均占地分别为90平方米和150平方米。由于目前城镇楼房层次尚少，容积率偏低，只要充分利用地面和地下空间，适当增加楼房层次，即可成倍地提高建设用地容积率，并可腾出更多的地面用于绿化，提高自然环境容量和质量。

　　农村建设用地则大多以平房为主，并且有许多旧宅基弃置不用，开发潜力较大，应严格限制征用农田，奖励复用旧宅基，并提倡多建楼房，以提高土地利用率，并且在搞好建设规划的基础上，逐步建成现代化的农村。

　　(2)基础先行，优先安排基础建设用地

　　交通、能源、通讯、供水和水利等为基础设施，是保证土地充分开发利用和经济发展的重要条件，应优先安排用地，并且应有超前意识，高标准规划建设。

　　目前本地区交通较为发达，但仍存在不少薄弱环节，尤其是周围丘陵、山区和沿海地区交通仍较落后，在加强中心地区交通建设的同时，应注意这些地区交通的均衡发展。

　　预计2010年交通用地面积将达20298万亩，比1992年增加6892％，主要是新增铁路、高速公路、机场和港口码头用地，大部分国道和省道也将改造成一、二级公路。农村道路也将有较大改善，故占地较多。能源、通讯和水利、供水建设也应安排好用地。

　　(3)在科学规划的基础上，保证城乡和工矿建设用地

　　城乡建设用地和工业用地是人口和社会发展的必须用地，应以“需要、可能和节约用地”为原则安排供给。针对当前珠江三角洲不少市在城镇建设用地规划上的贪大浮夸风，应严格根据城镇体系规划确定的城镇(市)规模，考虑土地资源供应的可能性，参照国家规定的人均用地标准合理供应用地。不合标准的应限期修编，严格控制城市规模。工业用地不但要考虑工业发展规模，还应以少占用农田，不污染农业生产环境和便于治理环境污染为前提，选择合适地点供应用地。

　　预计，到2010年全地区城乡居民点和独立工矿用地总面积达81340万亩，占土地总面积的1139％，比1992年增加6044％。其中，城镇用地将有较大幅度增加，达32235万亩。独立工矿和特殊专用地也有大面积增加，分别达162万亩和53万亩左右。农村居民点则由于农村人口向城镇转移，用地增加不多，应控制在260万亩左右，有少量乡村将发展成为小市镇，可适当增加用地。

　　(4)切实保护好农田，保证农业发展的基础

　　在严格控制非农建设用地的前提下，应根据有关法规，采取行政、法律和经济等手段，切实保护好农田，并从科学技术上提高土地利用水平，努力发展优质、高产和高效的“三高农业”，充分发挥耕地生产潜力，使因建设遭致耕地的减少得以补偿。

　　根据目前耕地数量，未来20年内建设用地占用耕地预测和后备耕地资源开拓的可能，到2010年全地区规划耕地保存面积为1104万亩，其中，1060万亩划定为农田保护区。应依照国务院和省有关法规，对农田保护区加以严格的保护。

　　珠江三角洲是全省经济最发达的地区，也是农业生产条件最好的地区。为适应本区社会经济发展的需求和发挥自然资源的优势。本区耕地利用应以发展粮、油、蔬菜、水果、花卉以及其他名、优、特产为主(见第五章农业部分)。规划760万亩粮田，95万亩蔬菜生产基地，并且包括坡地、园地在内，安排455万亩园地。

　　以耕地为基地的农业生产，不但是国民经济重要的组成部分，还有难以估量的生态作用，是自然环境最主要的净化器，必须把它作为自然生态环境建设的主要一环予以重视。在未来城市化的进程中，应把农业绿地作为城区绿化环境的一部分，纳入城市发展规划。尤其是城郊蔬菜基地和果园应作为城市的保护区，切实加以保护，一方面可保护居民的“菜篮子”，另一方面，可以保护自然环境，有的还可建设成旅游地。

　　3．保护和大力发展生态林，提高自然环境容量

　　象珠江三角洲这样人口众多，城镇密集，工业发达的地区，在保护耕地，发展农业的同时，还应尽可能保护好林业用地，大力发展生态林业。由于建设的需要，以丘陵山地为主的林业用地会减少部分，但不应任意占用，而且除部分山区外，大部分地区的林用地应发展以生态林为主的林业，并加强和全面绿化城乡和平原，使丘陵山地林地的减少能在平原和城乡绿化中得到补充，并从提高森林质量中，提高森林生态效益，增加环境容量。

　　预计，未来20年内林业用地将有所减少，但由于现有山坡草地的绿化，2010年全地区有林地面积将增加到314955万亩，森林覆盖率达445％以上。

　　四、加强土地管理的主要措施

　　面对珠江三角洲土地利用的尖锐矛盾，除开源、节流充分利用好土地资源外，还必须加强土地利用管理，使本地区成为全省以土地管理来保证社会、经济、生态环境协调发展的榜样。主要措施是：

　　表-4　　　　　　　2010年珠江三角洲用地规划表    　单位：万亩

　　用地类别　面积　所占比例(%)　用地类别　面积　所占比例(%)

　　土地总面积　1740*　100　居民点与独

　　立工矿用地　81340　1139

　　耕地　1104　1546　交通用地　20298　284

　　园地　455　637　陆地水域

　　其中:养殖面积　70482

　　240　987

　　林地　314955　4412　已利用地合计　646575　9040

　　草地　25　035　未利用地　68525　960

　　*规划围垦滩涂65万多亩，并计入陆地面积。

　　1．认真搞好土地利用总体规划，为土地利用管理提供科学和法律依据

　　土地利用总体规划是依法管理土地的基本依据，因此，应具有科学性，才能确立其法律地位，才具有权威性。该项规划工作已全面展开，但目前存在的问题是：有些地方不重视规划工作，认为无用或认为是束缚土地开发，或不按实际，任意规定用地指标。不少市任意扩大城市范围，都要建成国际大都市，以及不重视农业等，使土地规划工作受干扰，难以进行科学规划，这种情况在珠江三角洲地区尤其严重。同时，也存在有的规划队伍存在人员素质低，难以胜任规划工作的情况。要认真解决上述问题，使土地利用总体规划达到应有的要求，以保证其应有的权威。

　　2.加强土地管理立法和完善土地管理法规

　　经过10多年土地立法，目前土地管理已有一批法规，但尚未完善，有的法律也不合符科学性。城镇用地法规应以城镇规划为依据，完善地产管理和有偿使用土地的法规；乡村用地则应完善农业用地和农业生产环境保护的法规，不同用地类别应建立不同管理法规体系。同时，立法应讲究科学、准确。如在《暂行办法》中“耕地”的范围定得过宽，不利执行，更不利对耕地的保护，应尽快加以纠正。

　　3．加强土地利用监察和跟踪管理，有效地管理好用地

　　土地利用监察除了健全机构和人员外，必须逐步采用现代化的科学的监察手段和跟踪管理，全面地、动态地监察土地。另一方面，应该加强土地监察管理的监督工作，保证依法和有效地管理用地。

　　4．完善耕地保护法规，切实保护好耕地

　　珠江三角洲耕地的保护已刻不容缓，应在《广东省农田保护管理条例》的基础上制订耕地保护法，扩大保护范围而且应十分明确地规定耕地的恰切含义是种植短期作物的常耕地，包括水田和旱耕地，主要是指其土地类型，而不论种植任何作物。至于某些名优特产和生产基地的保护必须另列文明示。应克服当前建立农田保护区中不少地区把一切鱼塘、园地等，不论其土地类型，一律称作耕地划入保护区，而把城镇和交通线附近大片真正稳产高产耕地却留作待建地的非实事求是的作法。

　　同时，应制订农业生产环境保护法，农区应避免环境破坏和环境污染。在实现城市化和农业现代化过程中，农村中的污染工业、可能妨害农业生产环境和工业应逐步向工业区集中或向城镇集中，以利于统一进行环境污染的处理和加强环境管理。这样，才能使农田真正得到保护。

　　5．搞好农村土地使用制度的改革，建立适合农村土地管理的法律体系和管理制度

　　农村的土地主要是用于农业生产和建立有良好生态作用的自然生态体系。珠江三角洲正处于城乡一体化的进程，应特别加强土地利用的管理，引导土地向这种利用方向转化，因此，农村，尤其是农业生产地区应严格控制建设用地。农村住宅用地应严格按人定量批用，不能任意占用或购作他用。应采取行政、法律和经济手段限制建设占用农田，奖励农民利用旧宅基和非农用地建住宅。

　　6．建立正常的城镇土地市场秩序，加强土地市场管理

　　凡城镇土地(含开发区、度假区、别墅区等土地)应一律实行政府垄断，以便加强宏观控制。土地的开发应严格按城镇规划规定进行，并实行“五统一”(统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理)的管理模式，同时按规范开放房地产市场，鼓励公平竞争，以利更好开发城镇土地。

　　7．建立监督机制，严肃国家法纪，加强对土地管理机构及管理人员的监督，以利有效地实施土地管理。