改革开放三十年以来，珠江三角洲地区充分发挥“试验田”的作用，现已成为全国市场化程度最高、市场体系最完备的地区；是我国外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口；经济总量先后超过亚洲“四小龙”的新加坡、香港和台湾地区；奠定了建立世界制造业基地的雄厚基础，成为推动我国经济社会发展的强大引擎；人口和经济要素高度聚集，城镇化水平快速提高，形成了一批富有时代气息、又具岭南特色的现代化城市，成为我国三大城镇密集地区之一；城乡居民收入水平大幅度提高，覆盖城乡惠及全民的社会保障事业初具规模。这些雄厚的物质基础、经济实力，增加了珠江三角洲地区的竞争力，为珠江三角洲地区加快发展提供了有利条件和广阔的空间。现在，珠江三角洲地区已站在一个新的更高的历史起点上，处在经济结构转型的发展方式转变的关键时期，进步和发展既面临严峻挑战，也孕育着大机遇，实现《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称“纲要”），到2020年在珠三角地区将建成比较完整、保障有力的社会保障体系，即覆盖城乡惠及全民的社会保障网是完全必要和切实可行的。为实现这一宏伟目标、浩大的社会保障系统工程，本文分析建议如下：

　　一、“他山之石，可以攻玉”

　　社会保障成为一种社会制度，已有百余年的历史。社会保障的思想在我国源远流长，孔子主张实施“仁政”的社会要做到“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾皆有所养。”现代意义的社会保障制度始建于英国，1601年以英国的《济贫法》为标志。19世纪初英国又公布了新的《济贫法》。社会保障制度得到快速发展是德国，在“社会改革”的旗帜下，德国通过了一系列的法律、法规、规章、制度，形成了较为完善的社会保障法律体系。第二次世界大战以后，西方各国的社会保障事业普遍受到重视，迅速发展起来。

　　社会保障是市场经济体制的一个重要组成部分，是保障社会稳定和经济发展的必要手段，也是政府发挥其保证社会公平、服务社会和职能的手段。现代发达国家建成“福利社会”，一些发展中国家也先后直起猛追，社会保障事业备受关注。1952年国际劳工组织制定并通过了《社会保障最低标准公约》和国际社会保障组织更起到了积极、促进作用。

　　以国家为主体的“福利社会”保障制度，是以高税收为基础、对社会成员实行普通高水平的社会保障，原则上本国全体居民和外国留居者均可以享受医疗保险，由国家医疗机构免费供应医药和治疗；对所有老年人实行普遍保险；实行多种失业保险。这种保障制度带来的弊端是社会福利标准越来越高，超过了国家财政预算时，出现巨额赤字。高福利、高补助的社会保障助长了“自愿失业”的倾向，这很不利于生产和经济发展。许多国家开始反思，先后又进行了新一轮的改革。这种弯路我们不可能走，什么“高福利”想都不用去想它。英国是率先实行个人用劳动争取福利政策，很多国开源节流、想方设法增加社会保险收入，减少社会保障支出。现在这些发达国家普遍受到的最大挑战是人口老龄化问题，老龄化的医疗、养老保险支出日益增加，社会保障基金无力平衡，现在工作着的一代人税率负担不断增长，使他们感到不公平、压力大，对社会保障失去信心，激发了新的社会问题出现。据美国经济发展委员会测算，到2018年，美国的社会保障金入不敷出。可见，社会保障是不能靠不断提高税率和降低受益作为保证条件，而要进行结构性调整和政策改革。

　　在国际社会保障组织1996年25届年会上，许多有识之士已经认识到社会保障事业在世界许多发达国家和地区出现的一些严重问题，并看到处在十字路上的“第二次改革”的困难。首先，是许多以往的社会保障政策的重新优化和考虑，例如，社会保障是随着经济增长而自然得到解决的观点受到质疑，实践是不可行的。另外，目前在世界范围内备受关注的问题，一是社会保障资金筹集方式出现多元化发展趋势，从政府靠征收工资税独家承担式改为国家、社会、雇主及雇员共同承担，这样必然会涉入到利益格局调整问题，甚至酿成敏感的社会问题。另有一些学者主张用私人化的方式解决，即将全部或大部分工资税转入职工私人退休计划中，这有可能会使更多的职工个人帐户存款用于投资，用其收益提供保障。高收入者有了保障，而絶大多中、低收入者表示反对。政府只好对低收入者提供必要的救助，这并不能减少公共开支。私人投资还面临通货膨账以及商业破产等等多种风险，所以说，私人投资不仅达不到投资提供保障的预期目的，对青年一代来说是不公平的。这是个世界性难题，所以又提出了采用私人和公共混合式的办法来解决问题。社会保障体系深层问题和理论研究在我国改革进程中取得很大进展和成绩，同时我国的社会保障制度建立、健全工作已经取得不少经验，现在还在构建起适当、有效、公平合理的社会保障体系，而珠江三角洲承担的是完善和先行任务。

　　二、完善覆盖城乡惠及全民的社会保障网

　　《纲要》提出完善覆盖城乡惠及全民的社会保障网是一项宏大的系统工程，是总结改革开放以来我国的社会保障事业发展成果的前提下，更快更好地建立、健全全国的社会保障事业，造福珠江三角洲地区惠及全民的社会保障幸福网的重大举措。因为《纲要》规划的社会保障网是由国家和社会依法提供的、用以化解社会成员所面临的无保障风险的手段，它最基本的目的是保障每个社会成员的基本生活水平，具有很强的社会公平性。它以政府为主导，由政府给予必要的财政支持，通过社会组织和力量来实现。最主要的是需要个人自我保障的支付和补充，鼓励社会成员通过自我储蓄、购买商业保险，实行家庭养老等等加强自我保障能力来实现。

　　《纲要》规划的社会保障网是一个三维结构系统工程。它包括四个层次：社会救济、社会服务、社会保险、商业保险。四种支持力量，既国家、社会、单位和个人。四个方面有：失业、养老、医疗和意外事故等。这四个层次、四种支持力量和四个方面的内容组成相互支撑、相互作用、协调发展混合式社会保障体系。其中，资金筹集关系到其它方方面面，关系到整个系统工程的运转有效，运行有序，是基础、是保障。

　　许多发达国家建立健全社会保障体系经历百余年、几次改革，才有了今天的水平。我们经历了三十年改革发展过程，我们所遇到的即面对既有世界共同性的问题，又要解决自身人多、底子薄等等问题，所以我们不可能一步到位。《纲要》规划提出的是地区性的，但具有全局战略意义。《纲要》规划的珠三角地区具体指，以广州市、深圳市、珠海市、佛山市、江门市、东莞市、中山市、惠州市和肇庆市为主体，辐射环珠江三角洲区域，并将与港澳密切合作的相关内容纳入整个区域。就范围而言，这个工程浩大可见。它涵盖了多种社会保障制度体系、多个地区。既然是区域规划，区域内的互相协作、互相配合、协调一致才能发展。

　　三、《纲要》统领，顺理成章

　　社会保障是一部健全的法律制度，又是在一定范围内的社会、经济、文化发展的集中反映。现代絶大多数国家均以制定《社会保障法》为目标，政府视立法任务的完成而大功告成，可见法制化是社会保障体系的标志和载体。我们国家的社会保障事业始于50年代，直到1985年才正式在第七个五年计划中提出法制意义的“社会保障”概念。90年代提出社会保障制度改革的总方针和原则是：“努力推进社会保险制度，要以改革和建立养老保险和待业保险制度为重点……按照国家、集体和个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立养老保险，扩大待业保险的范围，完善待业保险办法，实行多层次的社会保险，同时努力改革医疗保险和工伤保险制度……”党的十五大提出“建立社会保险体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”，“逐步增加公共设施和社会福利设施，提高教育和医疗保健水平。实行保障城镇困难居民的基本生活的政策”。1999年温总理提出“三条保障线”，使下岗、失业和城镇居民的最低生活保障在全国范围内做实。在我国宪法和宪法修正案中多处明确规定了公民在社会保障方面的基本权利和义务。党中央、国务院多次多项政策出台、全国人大多次立法的基础上，《纲要》总体发展目标是，到2012年，率先建成全面小康社会，到2020年，率先基本实现现代化，实现全社会更高水平的社会保障。更高水平是指建立完善覆盖城乡惠及全民的社会保障网。具体是，建立健全养老保险制度，扩大城镇基本养老保险范围，逐步做实基本养老保险个人帐户，实现养老省级统筹，尽快实现养老保险关系无障碍转移；建立健全统筹城乡、保障基本医疗、满足多层次需要的医疗保障体系，实现全民医保；深化失业保险制度改革，建立国家级工伤康复基地；逐步建立覆盖城乡退休人员的社会化管理服务体系；完善社会救助体系，加强社会福利、优抚安置和救灾应急保障机制；建立健全社会保障待遇调整机制。这当然应该是比较完善、保障有力的社会保障体系。《纲要》的规划就是系统化、规范化的法制体系，在《纲要》统领下，依法治理，珠江三角洲地区的社会保障事业惠及全地区民众的同时，必将会对全国的社保事业起到先行示范作用。

 　　（毛宇峨）
　　2009年3月3日