一、应以积极财政政策为主，慎用货币政策

　　一个国家的国内需求是与财政政策和货币政策有着直接或深刻的联系的。我国总需求不足主要是由于国际金融危机和经济增长方式不当而导致出口需求急剧萎缩引起的，因而我们要解决的主要问题是如何将国际需求转换成国内需求，也就是如何扩大内需以弥补国际需求萎缩引起的国内总需求不足，这就必须有效地调整财政政策和货币政策，实行扩张性的财政政策和适度宽松的货币政策。

　　在当前的情况下，两种政策对于扩大内需都是十分重要的，它们之间也确实需要有效的配合，相比之下，我们现在应该更多地注重运用财政政策，而慎用货币政策，应该以积极的财政政策为中心，货币政策只起到旨在有效配合财政政策的作用，这样的宏观经济政策的组合，对于扩大内需保增长是有好处的。这是因为：

　　1.“两种”政策具有不同的调节功能，发挥不同的作用

　　（1）我国改革开放以来所形成的通胀，都是货币供应过量的结果。例如，1998年以前是因为投资拉动迫使央行在贷款上供应货币过多，形成通胀；而2003年以后又因为出口导向迫使央行在“外汇占款”上货币供应太多，形成通胀。此外，我国的央行体制现在还不是一种完全独立的运行体制，行政体制对它运行过程的干预还很大，在这种情况下，一旦我们也像西方一样，将货币作为启动经济的工具，那么就必然会使货币供应量过快增加，推动通胀的快速形成，最终不利于国民经济的持续发展。

　　（2）我国利用财政政策的空间还很大，而货币政策在我国的使用空间实际已经很小。当前我国国债占GDP的比重只有18%，而美国国债占GDP的比重是360%，日本是120%。如果按照欧盟的说法，国债占GDP的比重为60%也属正常的话，那么很明显，我国利用财政政策的空间确实还很大。现在，我国有能力再发10万亿元国债用于启动经济。如果我们每年新增GDP是3万亿元，那么每年可以连续再发2万亿元国债，用于启动经济。如果考虑到我国是一个国家大量控制国有资产和资源的国家，那么，借债能力就更大。货币政策的使用空间实际上已很小，这不仅仅是因为改革开放以来我国货币多发的现象很严重，而且还因为我国国有银行的“软预算约束”已经导致了呆坏帐的存在，因此，我国不宜过大地使用货币政策。

　　（3）财政政策目标是更多地负有启动经济的功能，而货币政策目标更多地是要追求币值稳定。因而我们不能过多地试图靠货币政策来启动经济，我们要将启动经济的重点放在财政政策上。美国的教训特别深刻，他们过多地动用货币政策，例如低息甚至无息地增加货币供应，盲目扩张自己的消费和投资，最终导致金融危机。如果考虑到我国正在经历着资产资本化和证券化的过程，若过多地使用货币政策，必将产生严重的资产泡沫化，最终将会出现严重的通胀现象。

　　（4）对于高储蓄的中国来说，使用财政政策更具有独特的作用。首先，国家可以通过举债的方式将储蓄转化为消费和投资。其次，国家举债也为居民高储蓄找到一个投资的渠道，可以提高人们的收入，促进居民消费。再次，国家通过举债相当于通过向富人借钱而为穷人提供就业机会，提升穷人的收入。如果我们过多地投放货币，那就必然会使人们的储蓄贬值，这对公众的财富和自我保障是一种重大的冲击，从而使人们的预期非常不好，更不敢消费和投资。

　　2.充分发挥财政政策的调控作用

　　需要把握以下两个问题：

　　（1）要把握好财政收入的使用方向

　　要严格区分两种不同的财政收入的使用，即一般性财政收入的使用和国债收入的使用。在一般性财政收入（包括各种收费收入及国有资产和国有资源转让收入等）的使用上，要实现几个转变，即：一是由生产性财政到公共性财政的转变；二是由重增长而轻就业到重就业的转变；三是由重基础设施建设而轻保障到重保障的转变；四是由重外需而轻内需到重内需的转变；五是由重总量而轻结构到重结构的转变；六是由重国有经济而轻民营经济到重混合型经济的转变。也就是说要彻底实现原有财政支出结构的真正转变，才是真正实现经济增长方式的转变，我们经济才有新的健康发展。

　　在国债收入的使用上，要将国债收入完全使用到有利于启动内需的方面，为此，必须着重解决以下几个问题：一是国债要向公共产品投资倾斜，而且在公共产品投资中，不仅要重视基础设施建设，而且要更加注重社会保障制度的建立。二是国债收入要向有利于提高居民收入和启动居民消费的方向上倾斜，比如对居民进行减税，对居民消费进行补贴。三是国债收入要向有利于促进就业的方向倾斜，把保就业作为国债收入的重要使用方向。四是国债不能代替企业进行生产性投资，更不能代替企业进行产业转移，而是要以财政贴息和减税等方式实现对生产性投资和结构调整的导向性作用。

　　（2）要加大对财政收入使用过程的监督和约束

　　有三条原则必须坚持：一是不能将国债收入用于政府行政开支，要实行收支专门管理，确保国债收入能真正用于启动经济，而不被挪作他用。二是防止国债收入在使用过程中出现腐败，要坚决打击权钱交易。我国在1998年国债收入启动内需时，曾经发生过大量权钱交易的问题，这就必须引起我们的高度重视。三是要防止垄断趋势的加剧，因为国债收入一般很难用于民营经济的投资，往往会被运用于国有经济投资。国债收入在原则上不能作为资本金而投资于国有经济，尤其是不能投资于垄断性很强的国有经济部门中。国债收入若要投资于国有经济，只能作为债务资金，而不能作为资本金。

　　二、改革收入分配制度，增加老百姓的收入

　　改革30年来，我国经济发展的最大问题是收入分配不公。经济发展的终极目标是为了消费，消费靠收入，收入分配不公，最终制约经济发展。

　　分配问题也是发展中的问题，分配问题解决不好，发展问题就不可能解决好。分配与经济增长之间应形成良性互动，合理的分配成为经济长期发展的最根本动力，而不合理的分配最终会因消费能力不足而使经济发展动力衰竭。

　　去年8月中国社会科学院披露该院社会学所调查撰写的《中国社会和谐稳定研究报告》中显示，收入差距的扩大态势非常明显，2006年人均年收入差距的基尼系数达0.496，而家庭人均资产差距的基尼系数更是高到0.653。按照国际通行标准，0.4—0.5表示收入差距过大，0.6以上表示收入差距悬殊。报告认为，收入差距过大成为公众高度不满的社会问题，也是诱发社会不和谐的“祸首”。

　　中国财政部最近公布的数据显示，我国个人所得税收入在2008年达到3722.19亿元，比前一年增长16.8%，创下历史新高，相比于1998年的338.64亿元，中国个税收入十年间增长10倍。而居民的年均收入增长则在10%以下，农民年均收入增长更低。在广东，政府所得的生产税净额从1978年的25.13亿元，增加到2007年的4399.45亿元，增长174.1倍，年均增长19.5%，大大高于城镇居民收入年均增长数。政府财政收入“取之于民”，但并没有很好“用之于民”，民富才能国强，才能促进扩大内需。为此，改革收入分配制度，已成为扩大内需的当务之急，切不可怠慢了。

　　如何改革收入分配制度？建议如下：

　　1.调整不合理的初次分配制度

　　我国百姓收入在初次分配中偏低，10多年来，劳动者报酬的比重呈下降之势，职工工资占GDP的比重，由最高时1980年的17%，下降到2007年的11%，是值得令人深思的。

　　初次分配注重效率，二次分配注重公平，但是初次分配也应该体现公平，初次分配中不公平的问题，主要应在初次分配中解决，不要推给二次分配。二次分配之所以不能解决初次分配中的问题，主要原因是：一是在市场经济条件下，企业内部的分配问题，政府不能通过财政手段直接干预，只能进行宏观管理和调控。二是政府面对众多企业，由于信息不对称，不可能具体掌握每一个企业内部的收入分配状况，没有能力和手段削峰填谷。三是二次分配的收入调节功能主要是面向全社会的粗线条调节，解决社会意义上的公平问题，而不是解决企业内部工人工资偏低、管理者收入过高这类微观问题。因此，初次分配的大格局一旦确定下来，二次分配（主要通过财政分配）是无力从根本上改变的，只能在此格局基础上通过财政分配政策和手段，在局部或一定环节上作出适当调整和修正。

　　加强初次分配调整，关键看初次分配中劳动者报酬的比重，在初次分配中要适当提高劳动者报酬的比重，改变目前初次分配资本所得偏多，劳动者所得偏少的局面。

　　自从党的十六大以来，中央就已经强调着重提高中低收入者的收入，扩大中等收入者的比重，逐步形成两头小、中间大的“橄榄型”收入分配结构。改革开放逐渐形成的“金字塔型”的收入分配结构带来的收入差距过大，使社会的许多矛盾都从分配领域反映出来，而中等收入者被认为是维护社会稳定的重要力量和社会支柱。

　　按照国家统计局的定义，家庭年收入6—20万元是中等收入者，而国家发改委宏观经济研究院则确定“家庭年均收入5.37万—16万元、个人年收入3.4万—10万元”为中等收入者的标准。按照这一标准衡量，目前我国中等收入者占全国总人口仅7%左右，比例很低，与占全国总人口的70%以上的“橄榄型”收入分配结构相差甚远。因此，扩大中等收入者的比重是改革收入分配制度的关键，而再分配只是辅助手段。重点是缩小收入差距，解决中等收入者的后顾之忧，使低收入者生活有一个基本保障。

　　要从根本上提高劳动者报酬所得，必须从根本上改变资源配置的方向，最好的良方是资源向私人资本和中小企业倾斜。其着力点是：要支持资源向其先进制造业和现代服务业转型；延伸现代制造业的价值链，向上做原材料采购、做好研发设计，向下做物流、做销售网络，做品牌和商誉、做零售。

　　主要措施：进一步健全收入分配法律法规。具体包括：

　　（1）提高收入分配法规政策的层次，逐步健全收入分配法律体系；将现行收入规章政策上升到法律层次。

　　（2）将初次分配领域中资源配置制度、薪酬分配制度、农村分配制度以及个人分配调控制度法制化，均纳入收入分配法律体系，使其具有系统性。

　　（3）按轻重缓急抓重点立法。加快健全完善工资分配法律法规，进一步规范工资分配行为，预防和有力打击拖欠和克扣工资行为。

　　（4）进一步健全收入分配调控法律法规，健全打击非法收入的法律法规并增强处罚力度。

　　2.改革二次分配制度

　　初次分配在企业内部进行，二次分配（也叫再分配）是以政府为主体的、以财政分配形式在全社会范围内进行分配，它主要解决市场不能解决和无法解决的、满足社会公共需要的产品和服务，如社会保障、义务教育、生态环境保护、公共基础设施、国家与社会安全等涉及国计民生的公共产品的供给问题。二次分配体现公平原则，主要通过税收政策与制度来进行。根据经济学的原理和各国的基本做法，应对经济危机、扩大需求，普遍采取减税和增加政府投资两项基本政策。

　　（1）全面实施结构性减税政策

　　减税，从短期看，确实会减少政府的财政收入，但从长远看，由于政府减税，减轻了纳税人的负担，增加了企业和个人的收入，增强了企业的发展后劲，有利于扩大国内需求，促进企业发展。企业发展了，税收增加了，最终也增加了国家财政收入。因此，减税对政府来说，是短期让渡，长期获益。

　　减税是指结构性减税，并不是全面减税，有增有减，以减为主。在减税方面，当前，主要解决以下几个方面问题：

　　一是调整所得税负担。所得税主要包括企业所得税和个人所得税。在企业所得税方面，为鼓励中小企业发展，扩大就业，建议把小型企业所得税的税率由20%降为15%。这一调整，减少的税收收入不多，但带来的社会效应和经济效应则很大，社会影响也大。在个人所得税方面，改革的关键在于如何公平尽征。现在个税的主要问题是，如何实现应征尽征，如何解决其中的不公平以及征收体制存在漏洞的问题。问题的集中点在于：很多高收入阶层作为最大的税收主体，却只占“个税”总收入的30%左右，而作为广大工薪阶层的中等收入阶层则是“个税”纳税的主体，约占65%左右。这种“劫贫”的个税政策，对当前扩大内需是有害无益的。“个税”改革的原则，应反映纳税人的综合收入和真实的纳税能力，体现公平税负、合理负担，实现纳税人权利与义务相统一的征税原则。在此基础上，进行税负设计、税率设定才能直指“靶心”（改革“个税”制度，本人在《省政府参事建议》2009年第38期——《加快改革个人所得税制的几点建议》一文中已详明，这里不多熬述）。

　　二是调整和扩大税收优惠政策。应该提高增值税和营业税的起征点，对农民购买的农用生产资料实行退税制度。同时，为促进社会福利事业的发展，建议提高所得税捐赠税前扣除比例，可考虑企业所得税由12%提高到20%，个人所得税由30%提高到50%，以促进社会公益事业的更大发展。

　　三是与国际退税制度接轨，在降低增值税负担的同时，恢复出口产品征多少退多少的彻底退税制度，以减轻我国出口产品的税收负担，增强我国出口产品的国家竞争力，促进产品出口。

　　四是适时开征新税。当前需要考虑开征的新税主要是：社会保障税、环境税、资源税、遗产赠与税和物业税。

　　（2）增加政府投资

　　增加政府投资可以扩大对社会产品的需求，刺激生产的发展，同时拉动民间投资，增加就业，缓和社会矛盾，促进社会稳定。但政府投资不能一哄而起，要做好规划，协调地区平衡发展，讲求社会效益和经济效益，其追求的目标是为民谋利。政府投资所需要的资金，主要靠加强税收征管、减少逃税漏税来保证，靠发行公债来补充。

　　三、加强促进就业的制度建设，维护就业形势稳定

　　就业是民生之本，就业问题成为当今社会最迫切要解决的首要问题。鉴于当前我国就业形势越发严峻的现实，为了实现长治久安，重点应从消极的保障基本生活转向积极的促进就业，由短期“输血”功能的体制转向长期“造血”功能的制度建设。为此，建议如下：

　　1.建立财政对就业投入的长效机制

　　目前我国财政对就业的投入主要是针对存在的突出问题和需要提供相应的财政支持。这种财政支持虽然列入财政预算中，但却是一个短期性安排，没有形成制度化的就业促进预算，这对于解决就业这一长期性重大社会问题具有明显的局限性。对此，应该建立财政对就业投入的长效机制。必须进一步完善《就业促进法》，明确和细化财政就业投入的相关规定，将促进就业预算在预算科目中单列，并完善就业经费预算的编制、审批、执行、评价和监督等程序和制度，提高财政就业投入的稳定性和可预见性。

　　2.将就业增长纳入各级政府政绩考核内容

　　我国国有企业原先是吸纳就业人员的主渠道，目前变成了向社会排放失业人员的主渠道，国有企业和集体企业最高峰时从业人员有1.1亿,而现在只有不到3000万人,累计流向社会下岗人员有8000万；与此同时，我们城镇新生劳动力初次就业人数持续处于高峰，还有农村富裕劳动力1.5亿，每年大学毕业生约600万，加上往年积淀下来的约有100多万，共700多万。这么庞大的待业人群，在世界上是独一无二的。

　　各级政府必须将就业摆到经济社会发展更为突出的位置，为民解难，将地区就业增长纳入各级政府考核目标。同时，要特别关注以下三个问题：

　　一是选择有利于扩大就业经济发展战略。这个原则，应该成为国家和地方发展战略及经济与产业政策的依据，成为评价各级政府经济社会发展和各种建设项目的标准，从现在至更长的一个时期，应该把发展劳动型制造业和吸纳劳动力大的服务业作为经济发展的基本战略和重点目标。

　　二是确定GDP增长目标时，应优先考虑就业。事实上，30年来我们GDP平均每年9.7—9.8%这样一个增幅，正好每年平均解决1200万新增劳动人口的就业问题，还有以前积淀下来的劳动人口要进入劳动力市场，为此，我们每年还要保证2000万左右劳动人口进入市场。所以，我们在考虑经济发展速度时，必须将就业优先纳入全盘考虑。在发达国家，则把“充分就业”作为衡量经济增长的第一要素来看待。

　　三是在宏观调控的时候，应该优先考虑就业。老百姓最关心的是，能不能找到“饭碗”，买东西贵不贵这些民生大事，这也是政府有没有真正为老百姓服务的最实在的体现。

　　3.加大促进农村劳动力技能培训

　　农村是中国最广阔的市场，农村人口约占全国人口的70%，解决就业问题，重点应放在农村，稳定农村，就稳定大局，而农村劳动力的就业和再就业问题，是解决“三农”问题的关键环节。如何加大促进农村劳动力的就业和再就业，建议如下：

　　（1）要做好实施农村劳动力职业技能培训规划，建立农村劳动力终身职业培训制度。

　　（2）对未能继续升学的农村初高中毕业生、被征地农民、其他农村劳动力开展转移培训和农村实用技术培训，培训费基本由财政支付。

　　（3）对农村家庭大学生就业给予重点保障。主要做法是：对零就业家庭的高校毕业生，在公益性岗位安置方面应优先考虑，并按规定落实社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业援助政策；对登记失业的高校毕业生，应纳入当地失业人员扶持政策体系；对困难家庭和农村大学生响应国家号召，通过“三支一扶”落实就业的，给予学费加倍返还、贷款代偿或者财政奬励；政府可以通过财政补贴的方式，鼓励企业招用符合就业困难条件的高校毕业生。

　　（4）进一步完善对乡镇企业财政、税收扶持措施，帮助农村劳动力就地就业，可以考虑加大为乡镇企业提供财政贴息贷款力度。

　　（5）对吸收失业人员达到一定比例的乡镇企业除了给予税率优惠和减免税外，还可以参照国外通行的做法给予加速折旧、投资扺免和延期纳税等间接优惠。

　　（6）通过扶持中小企业，完善省内对口劳务帮扶机制，实行“一企扶一村”计划，建立一批培训转移基地和企业安置基地。

　　（7）完善失业保险制度，为促进就业创造良好环境。建立完善的保障失业人员基本生活的失业保险制度，能够在短期内缓和就业矛盾，为促进就业创造基础条件。可以着手进行：一是财政部门要认真研究、合理确定失业救济金的标准和领取条件，适当拉开社会保障标准与最低工资标准之间的差距，防止养懒现象。总的原则是既要保证失业者在失业期间的基本生活需要，又要有利于激励失业者在法定期限就业。二是规范失业救济金的发放管理，防止出现隐形就业的现象。三是改变现在的统一费率标准的做法，采取差别费率。主要做法是，对于解雇人员较多、解雇频率频繁的企业，应当提高企业缴纳失业保险费的比例，反之，降低企业缴纳失业保险费的比例。四是对于吸纳就业困难群体达到一定比例的企业，财政给予适当的雇佣补贴。

　　四、大力发展第三产业，千方百计增加就业岗位

　　从世界各国的情况来看，发展第三产业是经济社会发展的必然趋势。在我国，目前第一产业已经不再是吸纳就业的产业，第二产业的就业弹性趋于下降，只有第三产业成为目前中国经济发展和就业增长的重要支柱。我国目前第三产业产值占GDP比重为40%左右，而发达国家第三产业产值占GDP比重在75%以上。因此，大力发展第三产业势在必行。

　　政府如何扶持发展第三产业？建议：

　　1.财政要加大对第三产业的投入力度，在对传统服务业进行现代经营方式和服务技术改造的同时，积极发展信息、金融、交通、物流、会计、法律服务等现代服务业。

　　2.各级财政可以设立第三产业发展专项资金，专项用于对第三产业项目的规划编制、项目投入的贴息补助等。重点扶持自主创新、转变经济增长方式的现代服务业。

　　3.对小型服务业提供税收优惠、政策性信贷支持等，以解决其融资担保难等问题，促进小型服务业发展。

　　4.可以考虑对第三产业中安排就业人数多、人工成本大、获利较少的企业，给予适当的税收优惠。

　　5.对从事就业介绍、职业培训、对外劳务输出的合法中介机构给予税收减免和财政补贴，鼓励其为失业人群提供公共就业服务。

   　（吴厚德）
　　2009年7月17日