席卷全球的金融危机，本质上是经济全球化与利益国家化的一场博弈。就业问题成为各国最关注的问题之一，全球都面临失业率增加和就业岗位减少。我国返乡农民工和大学生就业问题成为温家宝总理“最担心的两件事”。

　　一、我省就业形势的特点

　　我省经济受国际金融危机影响更为直接，相对内地省份就业形势而言有其独特方面。

　　（一）优化产业结构与提高生产率会使珠三角在一定时间内减少部分就业岗位

　　汪洋书记、黄华华省长在“双转移”工作会上的讲话指出，要坚定不移地继续实施“双转移”既定战略，“不转移没出路”。而要落实“双转移”，促进产业优化，企业升级，提高生产效率，珠三角地区在一段时间里势必减少部分就业岗位。反过来，没有企业升级，产业优化，提高效率和经济平稳快速增长，也不可能持续保持珠三角吸纳就业的优势。

　　（二）“腾笼换鸟”将使外省低素质劳动力边缘化，可能影响全国就业大局

　　近年来，广东吸纳外省农民工近2000万，为全国就业作出重要贡献。今后，为了稳定全国就业形势大局，不但中央会对广东提出要求，广东也应自觉承担更多的责任和义务。珠三角腾出“笼”换什么“鸟”？无非是产业链高端的优势企业和具备较高文化素质、丰富实践经验的高级人才。而进入广东的外省农民工多是初中以下文化水平的熟练工，简单地把这些低素质劳动力边缘化，不但影响全国就业大局，也会引发新的社会问题。更重要的是，我省欠发达地区农村富裕劳动力也亟待转移。随着珠三角产业向粤东、西、北部转移，如何兼顾我省区域经济发展和维护全国就业大局，是值得研究的新问题。

　　（三）中小企业转型升级，可能使其就业“蓄水池”作用弱化

　　我省中小企业创造了占全省82.7%的就业岗位，但相当部分中小企业同时具备劳动力密集和产品附加值低的双重特点。不转型升级，面临被淘汰的风险；转型升级，可能由于生产率提高而失去就业“蓄水池”的特点。要走出国际金融危机的阴影，东部沿海地区如何把握和调控劳动密集型产业的比例？是广东值得研究的问题。

　　（四）贯彻“就业优先”原则与劳动主管部门职能单一、缺乏整合协调职能的矛盾突出

　　国际经验证明，“就业优先”，不是权宜之计，而是事关经济社会发展和人民生活的长久之策和战略原则。协调城乡发展、区域发展、工农业发展和劳资关系，都必须把促进就业作为核心指标。而保增长、保民生、保就业、促稳定是一项系统工程。由于劳动部门不直接参与财政政策、货币政策和产业政策等大政方针的制定，把促进就业的责任过度压在劳动部门，确实勉为其难。劳动部门做了不少工作，发挥了积极作用，但并不能根本改善就业形势。据省信访部门介绍，2008年1-11月珠三角8市劳动部门共受理群众信访33.5万批、72.2万人次，发生30人以上劳资纠纷群体事件1764宗。在深圳百灵达公司倒闭事件中，千余名失业工人走上街头，造成很大社会影响。据省劳动和社会保障部门预计，2009年广东新增就业人数和用工需求继续呈下降趋势，农民工失业人数呈平缓增长趋势，高校应届毕业生就业仍有压力，部分企业关停、裁员导致的暂时失业人员再就业空间有限，社会不稳定因素的潜在风险仍还存在。因此，有必要把各相关部门的职能整合起来，齐抓共管，形成促进就业、稳定社会的合力。

　　二、对稳定我省就业形势的建议

　　（一）遵循社会主义市场经济原则，优化劳动力资源配置

　　就业难的背后是我省经济结构和社会改革中存在的深层次问题。我国的市场经济有别于古典自由主义市场经济和新自由主义市场经济，也不同于凯恩斯主义。在就业问题上，我们既要坚持市场配置劳动力资源的基础作用，又要坚持社会主义本质特征，统筹全局和局部、长远和眼前、城市和乡村、对全国承担责任以及区域经济平稳较快发展等一系列关系。我们认为，这是解决当前就业难题，优化我省劳动力资源配置的基本政策目标和法律原则。

　　1.坚定不移地优化珠三角地区的劳动力结构。促进珠三角地区经济平稳较快发展，保持我省经济先发优势，是我省贯彻中央应对和化解国际金融危机影响总体部署的根本。三十年前，我省顺利承接“四小龙”特别是港澳地区的产业转移，迎来了广东经济走在全国前列的良好局面。三十年后中央下发了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》。我们必须以此为动力，紧紧抓住珠三角产业优化，实现“双转移”的契机，提高珠三角劳动者的素质，吸纳适应新型产业结构的高层次人才，以适应珠三角新一轮产业升级。这是经济发展的必然规律，也是市场和企业的自主选择，它不以人们意志为转移。在全国已经普及九年义务教育的基础上，适当提高进入珠三角劳动力门槛，不但必须，而且可能。建议以政策引导或地方法规的形式，吸引较高素质的技术工人和农民工进入珠三角就业。除保留仍有市场需求的劳动密集型产业外，引导他们有梯度地往粤东、西、北转移，或者随着企业就地转型升级，加强培训，提高素质，确保我省“三促进一保持”的目标得以实现。

　　2.准确测算我省资源和公共服务承载能力，控制外来务工人员容量，确保我省经济社会可持续协调发展。作为经济相对发达的省份，在稳定全国就业形势中，广东理所当然应承担更大责任。但我省水、电、气、土地等资源和公共服务、社会管理承载能力超负荷，对全国富余劳动力的安排，不可能“包打天下”。要遵循区域经济和社会、生态协调发展的规律，以市场配置资源为基础，政府积极参与对劳动力资源的宏观调控。政府和市场两只看得见和看不见的手都要“硬”。建议公安、劳动部门抓紧整合暂住证与就业卡信息的立法，实行一卡通的社会管理，从执法层面提高地方政府调控劳动力资源的能力。

　　3.确保粤籍城乡居民充分就业，办好32个产业转移园，为“双转移”和粤东、西、北农村富余劳动力就近转移就业提供平台。在尊重市场配置劳动力资源原则的基础上，也要遵循区域发展的客观规律，下决心改变我省经济发展不平衡的局面。目前，我省欠发达地区人均GDP低于邻近省、市，农业人口向城市化转移的任务还十分繁重。为此，建议出台政策规定，产业转移园招用当地农村富裕劳动力不得低于一定比例；鼓励本省籍失业人员到粤东、西、北部就业，可制定保留原户籍、原社会保障基金、来去自由等一系列便利政策，并在购置住房、家属子女安置等方面给予照顾；与此同时，适当吸收和照顾文化层次较低的外省务工人员，特别是“双转移”的外省农民工。为避免招工中产生省籍矛盾，在政策规定中应突出征地劳力安置、扶贫安置以及老少边区政策性安置等刚性条款。对暂时找不到工作的本省籍返乡农民工和失地富余劳动力加强培训。培训经费建议借鉴2007年全省培训复员兵的办法，由省、市财政资助。

　　4.从政策层面进一步化解大学生就业难问题。根据国办发[2009]3号，粤府办[2009]34号文件，建议省出台几条刚性措施：一是大学生到32个产业转移园区就业，可享受省政府“三支一扶”待遇。二是大学生到粤东、西、北部中小企业就业可享受到基层农村就业的待遇，实行校企挂钩优惠。三是出台更加灵活、亲民的自主创业政策。允许大学生低起点创业，如：在城镇摆摊修电器、修汽车、摩托车，辅导英语、奥数、钢琴等等。不要把他们看作“走鬼”，而应作为服务型小经济加以扶持。

　　（二）千方百计保证中小企业稳定幷力争增加就业岗位

　　省政府去年12月出台的关于促进中小企业发展的意见（粤府[2008]104号文件）是我省应对金融危机的一个重要文件。建议省政府办公厅或省经贸委牵头，对各地贯彻落实的情况进行一次检查，解决几个问题：一是“救市”资金的投放，要适当向中小企业倾斜。目前中小企业承载了我省90%左右的就业比例，但得到的贷款不到总数的10%，融资难问题未根本解决。一定要认识到保中小企业就是保民生、保就业。建议增加对中小企业的资金投入，专款扶持困难企业渡过难关。二是积极引导中小企业通过行业协会、商会，“抱团取暖”，提高市场竞争力和抗风险能力。总结、推广省美容美发协会、顺德鳗鱼商会、深圳家具业协会等行业组织的经验，“抱团取暖”，增强市场竞争力和抗风险能力。对在金融危机中不裁员、不减薪企业予以表彰；对多吸纳“双转移”人员就业的企业予以奬励。三是司法部门要为中小企业提供优质法律服务和法律保障。清理市场壁垒，保障中小企业在市场活动中独立自主、公平竞争的主体地位；承认雇主与员工在双方意愿真实表达基础上，签订自愿加班补偿“合约”的合法性。要为规模以上企业或行业协会、商会推荐和培训法律顾问，增强中小企业家的法律和诚信观念，提高他们的法律素质等。四是依法打击恶意欠薪逃匿的违法犯罪。在国际金融危机影响中，省内一些企业老板恶意欠薪逃匿，员工被迫下岗。仅东莞市就发生500多起，涉及员工6万多人。地方政府或厂房业主被迫无辜地为其垫付工人工资，给本来就严峻的就业形势雪上加霜。建议公安和有关部门要紧密合作，协同作战。掌握政策，区别对待，采取积极措施，依法打击恶意欠薪逃匿的违法犯罪。

　　（三）建立就业形势预警和维稳协调机制

　　国内外经验教训表明，就业问题积聚，失业率攀升，很可能引发群体事件，处理不当会转化为社会危机。为此，建立就业预警和维稳协调机制很有必要。其任务是：（1）整合信息资源，统一发布就业信息，农民工流入、流出信息。将分散在劳动、人事、经贸、民政、科技、公安等方面的就业需求、预警信息以及问题集聚的动向，加以收集、汇总。（2）组织、协调处置我省大规模劳资纠纷群体事件。特别是老板恶意逃匿、工厂突然倒闭引发的群体事件。（3）检查指导各部门、各地区的就业及维稳工作，及时向省委、省政府报告，提出解决的办法和建议。

　　建议成立就业形势预算和维稳协调小组，由省委政法委和省劳动和社会保障厅牵头，经贸委、外经贸厅、劳动厅、人事厅、公安厅、司法厅、民政厅、财政厅、教育厅、信息厅、科技厅、银监局、证监局等有关部门参加。协调小组下设办公室，办公室设在省政法委维稳办。各单位要确定一名联络员，由省政法委和省劳动和社会保障厅定期或不定期地轮流召开成员单位或联络员联席会议，分析研究就业形势和维稳工作。

　　执笔：曾添贵（广东省人民政府参事、广东省法学会副会长）

　　广东省政府参事室（文史馆）专题调研组（本文系国际金融危机的发展趋势及对策研究专题之十二）
　　2009年8月18日