为落实省委、省政府关于构建城乡一体化的社会安全网,确保社会大局稳定的重要精神,我们组织了参事、馆员先后到省劳动保障厅、省公安厅、东莞、惠州、河源市等开展调研,现将调研情况汇报如下:

　　一、我省社会保障工作的现状

　　我省是全国社会保障制度改革的先行地之一。目前与我省经济体制相适应的社会保障体系初步形成,总体工作走在全国前列。至2008年底,全省参加城镇职工基本养老、失业、医疗、工伤和生育保险的参保人数分别达到2444万、1442万、2400万、2302万和1011万,五个险种参保人数均居全国首位。当前的国际金融危机因经济下行,部分企业经营出现困难,社会保险扩面空间将变小,社会保险基金收入增幅将放缓,社会保险工作的难度进一步增大;但同时也是加快完善保险体系的有利时机,金融危机会影响到人民群众的生产和生活,群众对社会保险的需求和期盼将更加迫切,特别是一些关闭破产企业的失业人员对失业保险即时需求明显增加。因此，这个时候也是加快推进社会保险体系的有利时机。

　　我省社会保障体系建设虽然取得了较好的成效,但与党的十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系,实现全体人民“老有所养”、“病有所医”的要求相比,还存在较大的差距,有不少突出的困难和问题:

　　1.社会保险覆盖面仍然较窄

　　虽然我省五大保险参保人数均居全国首位,但离实现全民社保的要求还相差很远。据统计,2008年第三季度末,我省城镇二、三产业从业人员为3800万人,参加城镇职工养老保险为2184万人,参保率仅为57.5%;尚有大量人员没有纳入保障范围,困难群体的参保问题仍未彻底解决,农村社会养老保险仅建立了被征地农民的养老保险制度,仍未开展面向全体农民的农村社会保险试点工作,而全国已有23个省开展了新型农保试点工作。目前,我省第一产业从业人员1580万人,参保人数只有167万人。医疗保险也未实现全覆盖,以二、三产业从业人员为基数计,我省城镇职工基本医疗保险参保率为63.2%,此外,失业、工伤、生育保险也还没有实现应保尽保。

　　2.社会保险体系建设发展不平衡

　　一是地区不平衡。如全省96%的养老保险积累基金集中在珠三角(含省直)地区。二是城乡不平衡。城镇社会保险发展相对较快,大部分农民还没有养老保险制度安排。三是人员覆盖结构不平衡。城镇职工由于有稳定单位缴费,覆盖率较高,而其他如灵活就业人员、农民工群体等因缴费基数过高、流动过于频繁等原因,参保积极性不高,覆盖率较低。

　　3.多渠道筹集资金和基金保值增值长效机制仍不完善

　　近年来,各级财政社会保障资金安排逐步增加,但相对事业发展和群众需求仍有一定差距,资金筹集渠道狭窄单一,所积累的社会保险基金如何做到既安全又保值增值办法不多。

　　4.社会保障基础服务能力不足

　　全省社会保险信息化建设总体滞后,社会保险经办机构工作人员人均管理业务量远远超过了全国的人均管理量。社保服务的网点设置无法满足城乡保障发展的需要,社保经办机构的业务经费保障不到位,建设水平低于人力资源社会保障部要求的标准。

　　二、加快构建城乡一体化的社会保障体系的几点建议

　　1.按照“城乡一体,普惠民生,均衡发展,均等服务”的思路，加快推进保险扩面征缴工作，率先基本实现人人享有社会保险的目标

　　实行省级统筹,加快完善城镇职工养老保险,实施养老保险关系省内转移;建立农村社会养老保险制度,制定农民工养老保险办法,逐步建立覆盖城乡居民的一体化社会养老保险制度,并以此为龙头,全面推进医疗、失业、工伤和生育保险的扩面征缴工作。我们在惠州和河源市都瞭解到大力开展和推进城乡居民一体化的社会养老保险制度,通过个人缴费、集体补助、政府补贴、社会捐助多渠道筹集资金的情形。

　　2.转变观念,加大投入,确保社会保险事业可持续发展

　　政府应进一步转变职能,加大社会保障的投入力度,不断提高保障水平,资助城镇居民参保,建立农村养老保险制度,加强社会保障基础设施建设、人才培养以及困难群众的救助等均需要政府资金投入。据瞭解,惠州市博罗县泰美镇(约3万人)和大亚湾经济开发区(约2万人)开展农村养老保险试点,如按今年底前参保率达30%,参保时间从今年7月起计算,博罗县财政需投入144万元，大亚湾需投入96万元,全市农村居民养老保险共需投入240万元，这对于经济发达地区可能不成问题,但对经济欠发达地区来说就会面临较大压力,需要省政府给予政策上和财政转移支付等方面的支持。此外,还要多渠道筹集资金,支持社会保障事业。

　　3.强化社会保险基金的监管,积极探索资金增值途径

　　社会保险基金是老百姓的养命钱,一定要增加透明度,加大监管力度，加快制定和完善社会保障法律法规,确保基金安全。同时,要积极探索资金增值的途径,絶大多数国家均由政府成立相应机构独立运营。国外政府这一谨慎做法,主要是基于社保基金的安全性要求的考虑。中国是世界上为数不多的将社保基金委托商业机构进行投资的国家。负责管理全国社保基金的全国社保基金会成立于2000年,该机构直辖于国务院,定位为机构投资者而非行政机构。成立之初就将“保值”列为第一目标,但是在“增值”压力下,其投资范围也由最初的仅限于银行存款、国债,逐步扩大到股票、基金、企业债、金融债等投资风险相对较高的领域。截至2008年底,受累于股市暴跌,全国社保基金会管理的资产总额从2007年的近6000亿元,缩水为5623亿元。看来,社保基金如何在保值和增值之间取得平衡仍是一个十分需要深入研究和实践的课题。

　　4.依法合理用好基金，建立适当规模的战略储备金,逐步提高保障水平

　　2008年全省社保基金(包括养老、失业、医疗、工伤、生育等保险)收入和基金结余总量继续位居全国首位,分别达到1141.63亿元和2260.32亿元,增幅分别为25.21%和28.55%。今年第一季度已完成年度预算的四分之一,进度基本正常,结余100.34亿元,结余总量继续增加。建议适时逐步提高保险待遇水平,失业保险基金应充分发挥作用,保障失业人员的基本生活,通过合理调剂确保欠发达地区养老保险按时足额发放等等。当然,我国的国情是人口多,底子薄,老龄化来得早,就拿医疗保险来说,长期以来,由于资金不足和社会福利体系不完备,我国的医疗保障体系一直是薄弱环节,要为全民提供基本医保难度仍很大,对此要有足够的思想和资金准备。美国实行的是商业型保险,政府只负担老人、儿童和穷人,政府负担较轻;加拿大、英国、澳大利亚等实行的是福利型的,政府负担重。我们必须充分瞭解和认识国际上两种医保模式的利弊及各国遭遇的难题,探索符合中国国情的路子,即建立一个覆盖率相对最广、效率相对高的医疗保障体系。医保基金应充分而科学地加以利用,根据目前医保基金结余率高,其中个人帐户结余十分普遍的现状,建议推行医保“家庭帐户”,可用结余为其直系亲属缴纳医保费,盘活结余的医保基金。

　　5.加强社会保障经办能力的建设,提高社会保障管理服务水平

　　加快建立和健全统筹城乡的社会保障经办机构服务网络,按城乡参保人数以及各种险种工作特性安排,调整充实社会保险经办机构人员,规划和推进社会保险信息系统建设和其他基础服务能力建设。建议由劳动保障部门主管的城镇居民医疗保险和由卫生部门管理的新型农村合作医疗“合二为一”,统一标准,统一管理,体现医疗保险制度城乡一体化和社会公平性。由于城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的缴费办法和医疗待遇比较接近,城乡经济差距不太大的地区应优先考虑这两种制度合并,然后逐渐与城镇职工基本医疗保险制度接轨。

　　6.鼓励和支持商业保险的发展

　　当前,我国政府推行的各项社会保险均为基本保险,保障水平不高,需要商业保险来补充,建议大力发展商业保险,让有条件的参保人能够通过商业保险获得更高水平、更全面的保障。但同时,政府应对商业保障机构加大监管并对投保人加强风险意识的教育。

　　执笔：王智琼（广东省人民政府参事、广东省医师协会会长）

　　广东省政府参事室（文史馆）专题调研组（本文系国际金融危机的发展趋势及对策研究专题之十一）
　　2009年8月18日