张开城 

　　20世纪90年代初，我在光明日报发表文章，使用“中心村”和“卫星村”的概念，提出“村镇向心式定向发展”的村庄合并思路［张开城：《村镇“向心式定向发展”的构想》，《光明日报》，1993年5月9日。]。此后，人们对村庄合并问题渐渐引起注意并采取措施加以推进。山东、江苏、浙江是推进这一工作较早的省份。世纪之交，扩乡并村成了人们关注的话题，许多专家学者研究村庄合并的必要性、方法和步骤等问题。［朱志伟：《村庄合并是农村城市化的必由之路》，《村镇建设》，1999年第9期；曹大贵：《镇乡域规划中村庄合并的方法与步骤》，《小城镇建设》，2001年第3期。]进入21世纪，村庄合并在农村经济发展和城市化的进程中步伐加快，规模更大、社会普及面更广。村庄合并已经成为中国改革的一个重要举措。

　　一、村庄合并具有明显的积极效应

　　人民日报海外版的报导《中国正推动村庄合并“大村庄制”成未来政改新目标》就列举了村庄合并的积极效应：

　　（一）实现资金资源优势互补

　　与“大部制”改革同步，中国近期正在广大农村推动村庄合并，“大村庄制”将与“大部制”一起，成为中国未来政改的新目标。专家表示，村庄合并是继前一时期中国对于不同省区乡镇实行合并之后推出的又一重大改革。

　　著名“三农”研究专家高以诺表示，2008年中央发布的1号文件，明确提出“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地。继续发展小城镇和县域经济，促进基础设施和公共服务向农村延伸。”［刘越山：《中国正推动村庄合并“大村庄制”成未来政改新目标》，《人民日报海外版》，2008年1月30日。]“大村庄制”的实行，可以说完全能够适应新形势下的农村治理，更好地建设农村社区，为农民提供更多公共服务，加快推进农村城镇化建设进程。

　　（二）减少行政村及乡镇数量

　　十七大闭幕之后，政体改革就“下头”而言，内地的广大农村地区近一时期正在探索村庄合并，这是继十一届三中全会以及不久前中国对于乡镇实行合并之后的又一农村重大变革。据悉，目前，在浙江、山东、江苏等一些经济比较发达的地区，基层政府正着力推行乡村合并，大大减少了行政村乃至乡镇的数量，精简政府架构已取得较好效果。 

　　高以诺指出，伴随着农村城镇化进程的不断深入，农民进城务工或者转变成城市居民的人数日益众多，已造成一些村庄，包括东部沿海发达地区的农村呈现“空心化”急增的趋势。另外，由于农村经济社会发展的不平衡性以及各个村庄拥有资源量的不同，强村与弱村之间也形成了较大差距。

　　（三）精简机构

　　相关资料表明，目前，中国农村有3.75万个乡镇，村级组织有64.5万个；乡镇机关干部约110万名，乡镇站所干部约170万名，村干部约为400万名左右。并村有利于精简机构。

　　（四）村民自治迈向社区化管理

　　据有关专家介绍，山东莒南县实行的村庄合并，为内地提供了未来村级管理的样本。该县行政村已由原来的近千个减少到700余个。其中，三义口村六村合并后，解决了排水问题，新修了大道，设立了居民小区，在腾出来的空闲地上引进了农产品加工项目。整个村子成为一个较大的整体，既能使村子有条件集中精力完善基础设施配套，亦能使村庄整齐划一，改变了过去一村一个小加工区的“小而散”、“小而乱”的局面，提高了农村规模化和专业化经营，土地的集约利用率显着提高。同时，相对集中的居民小区更有利于实现农村小区管理，消除城乡二元结构。

　　专家指出，实行村庄合并的“大村庄制”，对于加速农村城镇化建设，构建社会主义新农村具有“起好步”、“开好头”的重要作用。村庄合并其真正意义，还在于推动中国农村由村民自治迈入“社区化管理”，令农村变成城镇，农民变成市民。

　　二、村庄合并中需要注意的问题

　　村庄合并中，有几个问题是需要引起注意的：

　　（一）村庄合并必须因地制宜，不能靠行政命令一刀切

　　2003年，《中共广东省委、广东省人民政府关于调整我省村民委员会规模的通知》出台，决定调整全省村委会规模，要求粤东、粤北、粤西的农村地区和山区，对凡少于2000户、区域面积少于2平方公里的村委会建议予以撤并。其实，越是山区，村庄规模往往越小，村与村的距离也大，交通不方便。并村委会带来的工作上的困难是显见的，如果并村委会和并村联动进行，更会造成不良后果。广东广宁原粗石口村主任叶新林接受记者采访时苦笑着说：“山路不好走，最远自然村的村民到村委会盖个章来回要1天时间，是以前的2倍。”位于广宁县北部的北市镇9个村并成了4个新村，该镇在一份报告中说：“新村人口增多，山区村庄分散，干部减少，管理上难以到位。”宾亨镇也说，“边远分散村难以管理。”［向振中：《广宁并村：“大村庄制”水土不服》，《南方农村报》，2008年3月3日。]

　　可见，哪些村庄应该合并，哪些村庄不需要合并，要具体问题具体分析，不能搞一刀切。

　　（二）村庄合并要本着方便群众，造福人民的精神

　　据报导，广东广宁并村导致方圆60平方公里只1所小学。10年间，广宁洲仔镇芒头坝自然村的小孩上学经历3个地方：1995年以前是在芒头坝小学，之后这所小学被撤消，孩子们只得就读较远的粗石口小学。2004年，粗石口小学随着粗石口村委会一起被撤消，孩子们又不得不到10公里外的清水小学上学。2004年，桂水村与粗石口村一起并到了清水村，60多平方公里的清水村一跃成为广宁面积最大的村，此范围内6岁至13岁的小孩都要翻山越岭到清水小学读书，有的每天从家远程徒步往来，有的则在清水村亲戚家借宿。由于并村，该县古水镇太和村的4所完小并为一所，虽然“把好老师集中起来了”，但100多位小学生不得不把更多的时间花在上学的路上。［向振中：《广宁并村：“大村庄制”水土不服》，《南方农村报》，2008年3月3日。]

　　（三）村庄合并要充分尊重群众的意愿,不能搞“拉郎配”

　　村庄合并并不只是简单地域关系上的“拉郎配”，而应充分尊重农民的意愿。从历史渊源、文化纽带等方面寻找契合点，增强村民间的认同感和凝聚力；以经济为本，根据村庄间经济发展的相同性与互补性，找到村庄合并的契合点，实现资金、资源、人才等方面的优势互补，产生“1+1>2”的效应，让村庄合并真正达到农业发展、农民增收、农村稳定的目的。否则，不顾民意，强拼硬合，不仅不会暖民，而且可能会生出民怨。［晋登岗：《村庄合并莫搞“拉郎配”》，《农村大众》，2007年11月2日。]

　　建设大村庄，最忌讳的是什么？是一些为政者脱离农村、农民、农业的实际，不尊重农民的意愿，将其搞成“面子工程”和“政绩工程”。大村庄建设的规划必须反复征求农民的意见，并经村民代表大会通过后方能实施。这应该成为政者必须遵守而不得逾越的规矩。

　　（四）“大村庄”不是千村一面的大楼房

　　一些地方在进行村庄合并工作时，出现了将大村庄合并简单地视为大楼房建设的苗头，引起了农民的不满。据报导，一些地方的农民住上了村庄合并后的五层高楼，然而农民却面临着将一袋袋粮食搬运上楼的尴尬。有的地方建了十几层、二十几层的高楼，农民坐电梯上下楼，拿着镰刀、锄头，同样是陷入很不方便的窘境。有的地方将城市的广场、街道、緑化、建筑风格搬到农村，造成了农村本土文化的失忆。大村庄的规划布局絶不能将城市建设的模式原封不动地搬到农村，必须符合农民生产、生活以及风俗的实际。一句话，要方便农民，要体现传承农村本土文化的精神。比如住宅样式要体现地域特色，江南农村住宅就不应丢掉黑瓦白墙的水乡特色，土家族的吊角楼更不能在建设大村庄中失忆等等。［杨金溪：《“大村庄”不是千人一面的大楼房》，http://comment.northeast.cn/system/2008/01/31/051134101.shtml。]

　　（五）大村庄建设要量力而行，要考虑农民的经济承受能力

　　大村庄建设要量力而行，要考虑农民的经济承受能力，兼顾各方面利益，协调好各方面关系。通常要分阶段分步骤进行、量力而行、不要急于求成，不要乱摊派、强行拆迁，避免给农民带来过重负担。兼顾好各方面利益和关系非常重要，诸如个人与个人、个人与集体、局部与整体、地方与国家、眼前与长远的关系等等。脱离实际的贪大求洋，往往会出现盲目上工程，造成地方财政支持困难的现象。继而引发摊派搞建设，加重农民的负担。在这方面也是有教训的。一些地方在大村庄建设中，统一为农民贷款建楼，农民住上别墅之时，就是沦为“房奴”之日。这样的大村庄建设，不是为农而是害农。

　　（六）合并不是目的，大村庄制不是简单合并

　　村庄合并不能为合并而合并，村庄合并不是目的而是实现良性发展的手段。有论者指出，大村庄不是简单摊大饼，将“农村变社区，农民成市民”，如果农民的身份没有改变，形式的改变无足轻重。建立大村庄制，核心应该在更大范围建立农村共同体，关键是改变农村治理结构，有利于乡村善治。［廖保平：《大村庄制不是简单合并》，《海峡都市报》，2008年2月1日。]

　　村庄合并带来的最直观的好处是农村基础设施和公共服务设施的集中供给，在相同成本投入或者减少成本投入的情况下提高农业的生产能力以及公共基础设施和服务设施的利用效率，提高农民的生产生活水平。农村土地的整理与合理利用以及农村人力资源的整合，也是大村庄制推进农业生产规模化和现代化进程，进而增加农民收益的一个有效途径。村庄合并后，必然带来村级领导班子人员的大量精简，尽管节约了开支，但村庄扩大、管理力量减少也会给乡村治理带来一定难度，同时由于各个村庄之间经济条件以及发展的不平衡性，村庄合并后带来的权利分配等诸多问题也将在一定时期内集中显现，这就需要具有管理和服务功能的强有力的基层组织进行支撑，进而更加需要村民自治的完善和发挥效用。这对基层民主是一次机遇，也是一次考验。

　　（七）村庄合并要贯彻经济效益、社会效益、环境效益三者统一的原则

　　要提供适应农村特点、地区特点的标准化住宅方案和街道整体规划，在村庄定向滚动、更新中使千百年来的脏乱局面得到改观，形成整洁文明的村容村貌，具体地应做到如下几点：一是家畜相对集中圈养、家禽笼养、畜圈天天打扫；二是污水池、便池全封闭，村内不准堆积农家肥；三是在发展生态农业中搞好作物秸杆的合理有效利用，短期内消化不了的不准在街道上堆放，而应集中专门场院堆放，也可紧压打捆放置于各户储室内；四是使用自来水并有相应的排污系统；五是改进炉灶、推广使用沼气、型煤、煤气，降低能耗、减少污染；六是搞好緑化，村镇规划中，除了要安排好街道、宅院緑化外，还要有一定比例的緑地；七是乡镇企业受资金、设备的限制，条件比较差，因而要妥善解决好大气、噪声和水污染问题，适当选址并有必要的投资和管理，要在设计、施工、验收时把好环境保护关，不能走西方资本主义国家先污染后治理的老路。

　　（八）村庄合并要关注产权关系龢利益分配问题

　　村庄兼并涉及到复杂的产权关系龢利益分配关系，搞不好会引发矛盾和纠纷，不利于社会稳定。一般富村、强企业经过多年创业，集体经济实力都比较雄厚。按集体所有制性质来说，资产应属于集体的每个成员共同占有。如前宋村原有1000口人，集体固定资产6.3亿元，平均每个人拥有63万元。目前在兼并中一般都实行了分期过渡的办法，但人口少的村较容易被接纳，可以直接享受到富村的住房、养老等福利待遇，而人口多的村虽然也贡献了土地和劳动力，却很难享受富村的村民待遇，出现了同村村民的不同待遇问题。这就使兼并村和被兼并村的村民均有不公平感，容易引发社会矛盾。如何解决好这一问题，还须进行深刻细致的探索。［秦庆武：《村庄兼并：现代化中的农村社会变迁——山东村庄兼并现象考察》，《战略与管理》，1996年第5期。]

　　综上所述，逐步城市化是农村社区发展的必然趋势。但在我国社会主义条件下，农村城市化不能在村镇自然扩张的过程中自发地实现，而必须纳入农村建设总体规划之中，走村镇向心式定向发展的道路, 针对村庄自然布局等情况采取3种不同的方法：平行位移法、蛇出巢穴法、一步到位法。具体实施中要注意：必须因地制宜，不能靠行政命令一刀切；要本着方便群众造福人民的精神；要充分尊重群众的意愿；不建千村一面的大楼房；要量力而行，考虑农民的经济承受能力；要贯彻经济效益、社会效益、环境效益三者统一的原则；要关注产权关系龢利益分配问题。

　　

　　（作者系广东海洋大学海洋文化研究所所长、教授）