李　扬　周永章 

　　中国水能资源技术可开发量为6亿千瓦，是当前具备规模开发条件的第二大能源。水能开发是未来15年我国能源发展的战略重点。 2005年底，全国水电装机1.17亿千瓦，其中农村水电4390万千瓦，水电三分天下有其一。水电在增加能源供应，改善能源结构，保护环境，促进国民经济社会发展中发挥了巨大的作用。开发水能在带给人类緑色电力的同时，也可能会带来生态影响和移民等环境和社会问题，随着近几年水电开发加快，这些问题成为社会主义新农村建设中新的课题而受到社会的关注。

　　一、水库移民问题事关可持续发展、社会公平

　　（一）水库移民问题的来龙去脉

　　水电开发项目中的水库建设不可避免地会造成土地淹没与人口迁移，导致一定区域范围内社区结构的解体与重组。根据世界银行统计，全世界300多座大型水库建设形成平均每年400万水库移民。在1960—1990年的30年间，约有2000万人以上的人口因修建水库而被迫迁移。据不完全统计，在过去的50多年中，中国由于大规模水利水电工程建设而产生的水库移民多达1500万，规模巨大的三峡工程所产生的移民将近120万。而移民生活生产安置投资占工程总投资的比例也在不断加大，在大部分水电工程中已占40%，有的甚至超过70%［朱东凯、施国庆、张彬：《水利水电工程移民问题的经济学研究现状和展望》，《中国软科学》，2005年第3期第55-57页。]。作为西电东送珠江流域的输出区云南、贵州，水电开发是区域电源建设的重要组成部分，通常水库移民多居住在偏远山区，搬迁安置区的自然资源条件也比较恶劣，水库移民受教育文化水平所限，其在移民之后的若干年内生活面临困难。以往的评估方案只限于技术与经济的，很少涉及社会、环境等方面的评估。本研究着重研究水电开发对水库移民等相关风险承担者的影响，以此来对水电工程的社会效应进行评估。

　　（二）水库移民问题的重要意义

　　水电开发项目有明显的经济效益，在开发利用自然资源造福人类方面有着积极作用，但同时也产生了移民安置、人口就业、生活水平保持、文化历史资源保存、民族宗教纷争等一系列问题。这些问题的处理关系到国计民生，涉及到社会公平性。水库移民是水利水电工程建设的重要组成部分，涉及政治、经济、社会、人口、资源、环境等多个领域。水库移民问题关系到移民群众的切身利益，库区安全、社会稳定，已成为水电事业发展的重要制约因素。由于涉及整村、整乡、整县的人口迁移与经济社会系统的重建，水库移民工作艰巨而漫长。

　　世界各国大型水库建设实施过程中，往往没有体现全面的参与性与公开透明性。中国的水库移民占全世界的水库移民比重大，由于发展中国家对水和能源的需要日益增强，水库电站、大坝建设的重心已由发达国家转向发展中国家，中国目前在建大坝88座、土耳其60座，据2003年统计数据表明，中国、土耳其、伊朗、日本四个国家的在建大坝占世界在建大坝总量的67%。妥善处理水库移民问题不仅关系到中国社会经济的可持续发展，而且对于移民安置这一世界性难题的突破有重要的示范意义。

　　二、水电工程的社会效应评估

　　（一）对水库移民的影响持久深远

　　迁移的初始期（第1—2年），大型水电工程规划建设周期长，库区社会经济的发展在迁移前几年会减缓甚至停止下来，迁移前就不可避免地影响着库区村民的生活水平，平均收入水平一般都会下降。正式迁移后，水库移民要承受离开故乡土地及适应新环境的巨大压力，包括经济上、生理上、心理上的诸多压力。水库移民失去原有土地，从原来成熟居住区向两岸山地丘陵搬迁，出现住房难、交通难、饮水难、上学难、就医难、就业难等问题。当所得到安置补偿费用完后，生活面临困难。多数移民缺乏对新环境的认同感和适应能力，仍留恋过去故乡的生活方式。

　　安置区新社区形成阶段（第3—10年），迁移后造成的社会文化损失，失去家园、社会解体、多数人身心受到损害，加之生活环境一时间难以改善、生活水平降低、会产生普遍的失落、抱怨、责备，这种负面心理又将强化这种客观上的损害。移民文化生活的恢复重建相当重要。一般在移民后第3年开始，移民开始正视新的环境，基本适应安置区的生活和生产方式，不再依靠政府补贴，自身经济发展实现良性循环。开始与当地社会进行交融接触。

　　移民的第二代出生成长与当地完全无差异地融合（第10—20年），多数移民政策只考虑到移民头几年的生活情况，对于移民的第二代缺少关注。当前移民规划中实行以就业换取土地的政策，缓解了耕地减少的矛盾压力，但又产生移民下一代就业问题。土地的使用权可以付给下一代，就业岗位则不能，移民在教育程度、职业技能、创业资金拥有量及人际关系上往往不能和本地人相竞争。因此只有当移民的第二代成长起来，在就业、土地等资源分配上与当地居民具有等同竞争力时，移民与当地居民完全融合才得以真正实现。移民工作的持久性、艰巨性也体现在这里。

　　（二）挤占安置区的原住居民的生活资源

　　移民安置区，由于增加了社会人口，耕地、牧地、水源等自然资源以及就业机会等社会资源不可避免地被移民占用，排斥了原享有者的利益。当安置区资源有限时，资源竞争压力会在移民与原居住人口之间产生冲突矛盾。非洲赞比西河上的卡里巴水库工程，移民被安置到卢西图，移民人口压倒了当地人口，接纳区原住民认为移民抢占了地盘，要求移民归还土地。加纳克蓬水库工程的移民与安置区原住民因土地及村长选举分歧而发生纠纷，移民要选举自己的村长，认为土地是政府给的，不关本地人的事，最后演变成武力冲突。因农业灌溉用水、饮料供应等问题暴露的移民与原住民之间的矛盾从移民一进入安置区就开始显现。

　　（三）对下游村民的潜在威胁

　　水库对河流径流量的调节造成下游水田和水产环境萎缩，依靠种植、养殖业为生的村民收入会减少趋于贫困化。下游依赖渔业资源的居民不得不选择新的就业谋生，祖祖辈辈以此为生的人们将面临就业困难。跨流域的引水式电站造成河段失水和时段性断流，使下游、蓄用水和灌溉水受到影响。水库蓄水使水体重金属及化学污染增加，在鱼类体内富积，对下游人口的身体健康造成影响。加拿大詹姆斯湾超大水电工程共10几座大坝总装机容量达2500万KW，这一工程最大受害者是下游村民魁北科的克里人。克里人80%的土地被征用了，只保留了5%原有土地和15%的渔猎特许区。蓄水造成水库鱼类遭到汞污染，克里人的主要食物是鱼，所受到的汞侵害大超过世界卫生组织的标准［王景福：《水电开发与生态环境管理》，中国环境科学出版社2006年版，第97页。]。

　　水库蓄水后，库岸地下水位会显着抬高，使岩层含水量由不饱和变为饱和，内部应力及物理、化学性质发生变化，凝聚力抗剪力下降，在水位升降和风浪冲蚀作用下，出现库岸失稳、坍塌。水库库岸稳定性关系到航运、大坝以及水库周边城镇建设、企业和人民生命财产。世界上由滑坡导致的水库水坝致命性灾难发生在意大利瓦依昂水库。该水库1.65亿m3，蓄水深度越过180米后，左岸岩体整体突然下滑，滑坡体积达3.5亿m3，掉进水库，高出大坝顶端110米的巨浪渲泄而下，2分钟之内冲毁了1公里以外的4个村镇，居民无一生还，造成2600人死亡。国内黄河中游托克托至龙口河段的万家寨水利枢纽工程在蓄水后第二年即1999年，开始发生库岸坍塌，到今还未稳定，毁损的耕地达数百顷。在中国，发生库岸失稳坍塌严重的水库多为库岸为黄土的水库，但这并不意味着珠江流域上西电东送的大型水库不会发生坍塌。

　　（四）水电工程改变自然景观，造成当地历史文化资源流失

　　水电工程的兴建使原有的河流型景观变为湖泊景观，蓄水后局部山体变成岛。对历史文化遗产也可能造成影响。水库淹没历史遗迹、考古场所、风景名胜，水电工程导致的地下水位变化、水环境变化、施工震动、水库引发的可能地震等都会对考古建筑、古代遗址、遗迹造成不同程度的破坏，如地下水位下降会使考古址的地基坍塌，空气湿度增加会加速遗迹腐烂等。水库建设还可能损伤无形的文化遗产，随着当地移民社会的解体，移民迁移到新的安置区后，人口数量被分散，在渐渐融入当地社区后，许多文化观念、历史传承、价值认同、口传身授、心灵记忆、民间知识将会失传。尤其是西电东送珠江流域段是少数民族居住区，其特有的宗教信仰习俗若保护不当将遭受到冲击、遗失。

　　三、西电东送产生的移民问题

　　（一）移民总量及其构成

　　水电开发的目标是促进经济社会发展，提高生活水平，但工程受惠区远离工程建设区，形成部分人群受益，而工程建设区的相关人群受损的不公平现象。实践证明，移民安置不当会造成人口的贫困化，当地生态恶化。作为西部大开发的标志性工程，西电东送在实施过程中产生了云南移民45万，贵州移民30万。由于各级政府将移民工程作为一项长期持久的工作来抓，对受损人群进行有效补偿，至今为止西电东送工程水电开发项目未造成社会不和谐。

　　（二）移民安置的基本情况

　　云南贵州地区修建水电站淹没区多为边远偏僻的贫困区或少数民族居住区，这些区域自然资源匮乏，环境容量低，生态脆弱，移民安置途径少，移民教育水平低，自愈能力差，社会生产力恢复慢。云南省南涧县与凤庆县交界的澜沧江中游河段与支流黑惠江交汇后下游1500米处的小湾水电站，系澜沧江中下游河段规划八个梯级的中第二级。小湾水电站移民安置涉及大理、临沧、保山3个地（州、市）11个县（区），水库淹没面积172．16km2，淹没耕地55678亩，淹没各类房屋47.7万m2，移民人数36153人，涉及水平年（2009）的移民安置人口41243人，其中外迁安置人口达11431人，征地移民安置静态投资达25.07亿元，是云南省水电建设史上移民人口最大的、移民投资最大的移民工程。在2005年10月底完成1032米高程以下涉及人口移民安置，2010年12月底前完成1032—1240米高程部分，到2012年8月底完成全部征地移民安置工作。预计小湾电站征地范围内的所有居民都迁移到新安置区，建设供水、电，道路配套、学校、医院的移民新村，云南省各级政府结合扶贫，帮助移民发展经济，提高教育水平，引导原来处于温饱线以下的贫困山区村民走上致富之路。

　　洪家渡电站位于贵州黔西、织金两县交界处的乌江干流上，是西电东送的重点工程之一，水库移民涉及毕节地区的2627人，土地4557.44亩，自1999年3月开始实施搬迁。由于施工区移民属于农村移民，当地政府以“以农为本，有土安置”原则，使集中安置的移民人均配置耕地1.5亩，移民安置征用土地5009.01亩，安置后的耕地面积基本与搬迁前的总量达成一致。移民建房3985 m2，其质量结构面积都超过搬迁前的水平，人均住房面积在搬迁前后分别为：14.98 m2、15.17 m2。政府为改善移民生产生活条件，投资380万元解决集中安置区的水、电、路等配套公共设施［陈秀山：《西电东送工程区域效应评价》，中国电力出版社2007年版，第155—156页。]。2001年3月，提前一年实现移民搬迁目标。

　　一般而言，移民会失去赖以生存的土地，陷入长期贫困。移民搬迁中存在移民心态不稳，少数民族文化、其特有的生产方式遭受一定程度的破坏。通过对西电东送中大型移民工程的案例解析可知，由于西电东送是国家西部大开发的战略工程，国家、各级政府重视移民工作，上述案例中的移民并没有因搬迁而失去土地、降低生活水平，相反搬迁还提供了致富机会，带动农业经济发展，借此机会，山区村民的生活条件还有所改善。其主要原因在于构建了水电开发的分享机制，从水电收益中提取一部分资金用于妥协安置水库移民，平息了社会矛盾。

　　四、水库建设引发的国际争论及达成共识

　　（一）争论的焦点

　　随着大型水库、电站的建设快速发展，其负面效应日益突显。有关水库生态影响的理论实践研究的日益深入，国际社会对仅仅追求水库电站经济利益的做法开始反思，引发了世界范围的水库建设的争论。其焦点在于两点：1.水库大坝对河流的流量、水资源的使用权的归属问题，一条河流上兴建多座大型引水水坝，导致上游、中游、下游之间在分水问题上关系趋于紧张。2.水库建设形成的移民在背井离乡的过程中，是否面临生计问题、是否会遗失瓦解当地习俗？

　　（二）达成的共识

　　1997年世界银行和自然保护联盟的支持下，国际社会就大型水电站水坝建设的有关问题召开了第一次专题研讨会，呼吁成立“世界水坝委员会”，研究评审大型水坝的综合利弊。2000年完成了题为《水坝与发展——新的决策框架》的“全球审议报告”，这是世界上针对水坝在达到促进发展方面的成功与失败经验的第一份世界性综合性的独立评估报告。报告从经济、环境、社会等方面得出了崭新的结论，达成共识：肯定水库大坝为人类发展作出的贡献，人类从工程建设中获得了可能的经济利益。同时也付出了不可接受的的、不必要的环境、社会、经济的巨大代价。应将不适宜的项目淘汰在早期，从而提高真正意义上的综合效益，做到水资源、环境、经济与社会的协调发展［王景福：《水电开发与生态环境管理》，中国环境科学出版社2006年版，第165页。]。

　　五、妥善解决水电工程移民问题的对策

　　（一）引入公众参与机制，化解不同利益团体的矛盾冲突

　　公众参与是推进环境保护的巨大动力，水电工程给社会经济环境带来影响广泛，没有公众认可、支持，工程实施和移民工作将面临巨大困难。本着“向公众开放”的原则，召开由不同区域、不同专业背景、相关利益关系的代表如政府决策执行者、专业机构、社会公众、水库移民、安置区的原居住者、下游村民参与的听证会，特别应邀请工程开发风险可能的承受者参加并对之进行调查，广泛听取来自不同利益集团代表的意见。使各方利益诉求都得到公开呈现，这是寻求解决利益与意见冲突的必要途径。建立公众参与机制，有利于瞭解公众对水电工程的认识评价建议，是维护公众利益的重要决策依据。让工程项目的相关人群及时瞭解环境问题的信息、通过正常法律渠道表达自己的合理诉求，发挥公众监督作用，将能保证水电工程最大发挥综合长远效益。解决移民问题最切实的原则是共享工程发电效益，从工程效益中提取资金用于对库区移民和安置区原住民的生活扶持就业安置，实现社会公平。

　　（二）采取库岸稳固措施，减少对库区周边村民的威胁

　　大型水库的坍塌、淤积、库盘沉降，可能毁坏良田，水库、渠道、坝基和绕坝渗流，可能引起库边或下游土地的浸没、沼泽化、盐渍化、边坡失稳。针对水库环境地质不利影响，通过水电工程措施、植物措施来加强库岸稳定性。对水库塌岸区的土质库岸进行修建浆砌石重力挡墙、铅丝石笼、浆砌石护坡处理，岩石体边坡失稳区可采用特长锚杆对边坡进行加固处理。植物措施包括对水库周边防护林、水土保持林来保护库岸、涵养水源。

　　（三）开展文化资源的清点调查，保证考古保护工作与工程建设相衔接

　　对工程区的社会结构、风俗习惯、文化遗产进行调查研究，对有形的文化遗产采取转移保护的方法，如湖北省秭归县境内的屈原故里近20余处三峡库区淹没线以下的古建筑被整体移建到凤凰山。库区附近的古建筑遗址应视工程情况采取加固地基、防腐、防震措施。对于无形文化遗产应建立档案，列出急需抢救的重点有代表意义的遗产项目，通过正规和非正规教育途径、法律手段、经济办法来传承无形文化遗产。

　　               

　　（作者分别系广东省精神文明学会副秘书长、广东省社科院现代化发展战略研究所副研究员，中山大学地球环境与地球资源研究中心主任、教授）