李　娟 

　　如何把法制建设和新农村建设结合起来，发挥法制在新农村建设中的积极作用，已成为我们必须面对的一个重要研究课题。农村法制建设的问题主要存在于农业立法、农村基层干部和农民法律意识、农村法律服务、农村行政执法监督等方面。有鉴于此，本文谨在分析新农村法制建设的价值、内容、现状的基础上，提出新农村法制建设的相关建议。

　　一、 新农村法制建设的价值与内容

　　（一）价值简说

　　从落实科学发展观、建设社会主义新农村的全局高度来认识,新农村法制建设具有极其重要的价值。建设新农村, 是我们党在深刻分析国内外形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上, 从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。新农村建设是一项庞大的系统工程, 需要从多方面推进, 而法制建设是其中必不可少的重要一环。没有新农村法制建设，新农村经济建设就会缺乏良性的运行秩序，缺乏浓厚的民主氛围，缺乏先进的规范支持，缺乏理性的制度安排，缺乏有效的刚性约束。正因为如此，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出：要“加强农村法制建设, 深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性。”可见，建设新农村必须完善法律与制度，把农村、农民、农业重新植入一个新的法律环境和制度环境中，并以法律和制度保障新农村获得更多的发展空间与发展动力；必须树立以人为本的理念, 通过加强新农村法制建设服务基层干部群众，维护广大农民群众的根本利益。

　　（二）概念诠释

　　“新农村”这一概念最早在20世纪50 年代提出，80年代，我国又提出了“小康社会”的概念，而建设“新农村”就是“小康社会”的重要内容之一。2005年10月，十六大再次提出全面建设小康社会，“新农村”建设再次引起全国的高度关注。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，并对社会主义新农村作了明确的描述和界定，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这五个方面缺一不可，共同构成了新农村的完整内涵。法制，指法律和制度。法制建设是指进一步建立健全、改革完善国家的法律和制度，以及法律秩序的巩固和发展。它是一个多层次的静态和动态相结合的大概念。法律制度应当包括现行法律、法律实践和法律意识等三方面的内容［谷春德：《论依法治国与法治》，载刘海年等主编：《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996 年版，第180至190页。]。农村法制，是指运用农村法律制度和法律手段保护农业和农村经济持续、稳定、协调发展的治农措施或治农方式［丁关良：《农村法制》，中国农业出版社2000 年版，第7页。]。

　　（三）内容探讨

　　新农村法制建设是一个系统工程。主要内容大致可以包括以下六个方面：第一，加快和加强农村立法和完善法律体系，建立起一套适应农村社会主义市场经济的农村法律体系。第二，强化农业行政执法，建立和完善适应农村社会主义市场经济要求的农业行政执法体系。第三，完善为农村服务的司法机构和农业仲裁组织，建立健全农村法律服务体系。第四，培养和提高农村干部和农民的法律意识。第五，进一步办好法律教育和建立农村法制建设研究机构，加强农村法制建设研究。第六，建立和强化农村法律立法、执法、司法、守法的监督机构和完善监督体系。

　　二、 新农村法制建设的现状

　　（一）已取得的主要成效

　　1．立法工作硕果累累。党的十一届三中全会以来,农村法制建设有了很大发展,国家有关部门已制定和颁布了《农业法》、《农业技术推广法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》、《村民委员会组织法》、《乡镇企业法》等20 多部农业法律、60 多部农业行政法规、460 多部部门规章，地方人大和政府还制定了一大批地方性法规和规章，初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。

　　2．普法教育全面铺开。自“一五”普法以来, 法制宣传教育工作已经开展了20多年, 各地在实践中创造了许多好的做法, 也积累了一些经验。经过多年的法制宣传教育，农民守法用法的自觉性有所提高，法律知识逐渐丰富，法制观念不断增强。农民参与村务管理、自觉履行义务、依法维护自身合法权益的意识和能力进一步提高，农村基层干部带头学法、用法，依法办事、依法管理的观念正在逐步形成。以广东为例，到2006年达到“民主法治示范村”标准的农村占广东省农村总数的50%，有13个村被授予“全国民主法治示范村”称号，有130个村被评为广东省“民主法治示范村”。［广东年鉴编篡委员会：《广东年鉴2006》，广州年鉴社2006年版，第186页。]广东省通过“送法下乡”、“民主法治示范村创建”、组织法律知识竞赛、以案说法、法制文艺演出、农民夜校、集市谘询等生动活泼、农民喜闻乐见的形式，广泛开展法制宣传教育，让法制理念在广大农民的心目中深深扎根，提高了农村基层干部、群众的法制观念和法律意识。

　　3. 农村社会秩序相对持续稳定。通过在农村中开展普法和依法治理,部分农民群众的法律素质、权利义务观念和以法维权观念明显增强,农村民事纠纷、信访案件和群体性事件明显减少,农村秩序向着持续稳定的方向发展。

　　4. 农村地方政府和执法机关依法管理进一步规范。全国各地普遍推行了政务公开制度,设立了政务公开栏,自觉接受群众监督,工作作风不断改进,服务效率明显提高,从而逐步树立了政府和执法机关在群众中的形象。依法管理，按程序办事的自觉性不断提高；独断专横、个人代表组织、“两委会”代替村民代表会的现象越来越少，和谐乡村局面逐步形成。

　　5. 农村基层政权组织和自治组织的建设得到促进。农民对贯彻实施《村民委员会组织法》有了更深刻的认识,充分认识到村班子的重要性。“送法下乡”还使农民对村民自治有了进一步认识。一些农村地区的村组，特别是村民委员会、居民委员会的民主选举,使一些在群众中有影响、值得群众信赖的人当选了村委会主任、居委会主任,农村面貌发生了可喜的变化。

　　（二）还存在的主要问题

　　1.有关立法问题。现在农村、农业、农民的法律法规还不健全，很多农村、农业、农民问题不能运用法律规范来调整。总体上看，农业立法仍难以满足现实农村发展的需要，立法滞后、立法薄弱、农村法律法规分布极不均匀。表现在：

　　（1）有些法律内容相互割裂。事关“三农”的一些法律的内容不统一。我国宪法比较完善地规定了村集体的产权与治权, 但一些具体的法律，如《土地承包法》、《土地管理法》、《农业法》却把村集体的产权和治权细化为虚无状态, 混淆了村委会与村集体经济组织身份、性质、职能, 造成产权与治权的高度重合, 不仅没有厘清村集体产权的范畴, 还为村集体资产的流失预置了可能［李昌平：《民选后好村官为何反而更少了》，《改革参考》2005年第24期。]。

　　（2）法律规则的内容不够科学。有关农村的立法多是管理性的规定, 而授权性规定和保护农民权益的规定不够, 农民还难以从法律规定中看到自身的权益, 极大地影响了农民对法律的信仰。例如：有些农村法律法规带有浓厚的计划管理痕迹和色彩；注意义务本位，规定农业生产经营者应尽义务多而享有权利少，导致权利与义务的规定不相称；经常出现政策的原则性和灵活性被引入法律，使法律规范缺乏可操作性；部分农业立法质量不高，与社会现实脱节，单纯追求法律的理想化，造成“有法难依”。另外，一些基层政府制定的政策、规范性文件、规定和某些村的乡规民约、自治章程或于法无据,或违背法律精神和原则，破坏了法制的统一性。

　　（3）有些法律需进一步完善。法律制度的缺失或不完善不仅使新农村建设失去了法律制度效力的保障, 同时还使农民失去了对法律的信仰。随着中国整体社会转型对法律制度的需求,特别是新农村建设进程中，农民对法律的需求,无论是数量上还是质量上都要重新审视, 并在法律制度上进行相应的调整。以《村民委员会组织法》为例，随着农村经济社会的发展，国家出台了《村民委员会组织法》，使农村先于城市开展了较为广泛的领导人直选活动。从广东各地的实践来看，这种选举形式在少数地方并不理想，出现了乡村宗族势力的垄断、比拼以及部分人的贿选等问题。甚至，在部分乡村，一些只代表宗族利益的、劣迹斑斑的人被选入村民委员会或被选为村主要干部。结果，这些人不仅不能很好地为广大村民办实事、谋福利，而且还引发和激化了许多矛盾。此外，按照《村民委员会组织法》，村民委员会任期三年，时间太短，工作连续性不强。如一届村民委员会成立后，第一年熟悉情况，第二年投入实际工作，第三年又准备卸任了，工作难以充分展开，也就失去村民委员会的意义。值得一提的是，广东在解决选举问题上作了积极有益的尝试，率先在国内推行选举观察员制度。2002年4月，广州花都区梯面镇五联村的联丰村在换届选举中被作为选举观察试点。2005年第三届村委换届选举时，选举观察员制度在广东全省范围内全面推开。各级民政部门共选派2785名观察员，观察了2100个村的选举过程。在该届选举中，广东各地观察员发现违法违规选举126宗，其中推倒重来的32宗，部分纠错94宗。由于这项制度在我国是新生事物，一些方面还需完善。

　　2. 农村基层民主建设存在的主要问题。农村基层民主搞得好不好，直接关乎农村的经济、政治和社会稳定。随着市场经济的发展和改革开放的深化，劳动者就业结构和生产生活方式不断变化，人员流动性大大增强，使农村的社会组织和管理面临许多新问题。一方面，随着农村各项事业的发展，农民群众的民主意识、法律意识日益增强，但相应的行政管理方式和方法却跟不上，从而造成在个别地区党群、干群关系较为紧张。例如，广东的人均耕地远低于全国平均水平，人多地少。由此引发的征地纠纷、征地款补偿、拖欠征地款和征地款使用管理、私卖土地、宅基地纠纷等农村涉土问题，逐渐成为广东农村的热点和敏感问题。在征用农村土地过程中，一些农民利益得不到保障，特别是合理权益诉求得不到应有的补偿，从而引发了一系列社会矛盾。这些矛盾因涉及面广、时间跨度长，问题错综复杂，且受经济发展水平和政策性等因素的限制，一些群众的合法要求难以得到完全满足，加上农村社会保障和救助体系不够完善，农民表达利益诉求愿望和行为就更加强烈。这些矛盾调处得不好，就有进一步激化的危险，直接威胁到农村的和谐。另一方面，有些群众因法律知识缺乏和法制意识不强，当自身的合法权益受到侵害时，合理要求反而以不合法的途径解决，有时与基层干部不依法办事交织在一起，使得某些矛盾更加复杂化。例如，2002年9月7日，广东省潮阳市发生了农民冲击政府、烧毁政府办公用品和车辆、殴打政府工作人员的群体性事件。潮阳事件的直接导火线，是部分镇村借秋季开学之机违规收取教育费和超生子女社会抚养费，引起了群众极度不满。

　　3．农村法制宣传教育存在的主要问题。长期以来, 法制宣传教育工作主要靠发文件、召开会议来推动。从我省农村法制宣传教育的实践来看, 各级党委、政府及其职能部门虽然每年都组织开展声势浩大的农村法制宣传教育活动, 但在建立健全农村法制宣传教育的组织领导机制、经费保障机制、督促检查机制、考核评价机制等长效机制方面还缺乏过硬的措施, 致使有的地方对组织开展农村法制宣传教育工作只是被动应付, 缺乏应有的主动性, 有的地方甚至走形式、走过场。 随着农村改革的深入发展, 深层次的矛盾逐步暴露出来, 特别是重点工程建设的征地、拆迁、补偿、纠纷连续不断, 部分农民对政府和基层干部的不满情绪不断增加, 影响了农民学法用法的积极性。加之部分司法、执法部门存在执法不严、司法不公等现象, 对非法采矿、环境污染、制假、售假、走私等违法行为打击不力, 弱化了法制宣传教育的作用和影响, 一些群众对法律的威慑作用产生了怀疑，因而使农村法制宣传教育工作难以深入。总之，受制度缺失的影响, 农村法制宣传教育活动难以做到经常化；受经济发展水平的影响, 农村法制宣传教育工作经费难以保障；受普法认识偏差的影响, 农村法制宣传教育任务难以落实；受多元从业结构的影响, 农村法制宣传教育活动难以组织；受传统宣传教育思维的影响, 农村法制宣传教育方法缺乏灵活性。

　　4．农村行政执法监督工作存在的主要问题。2004 年3 月, 国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》, 提出了全面推进依法行政的目标。尽管《纲要》已经颁布5年多了, 但农村基层司法部门在执法上仍存在较多问题, 主要表现在： 一方面，对农民合法权益的保护力度不够，对因违法行为使农民受到财产或者人身损害问题不能及时依法处理, 推委拖延, 甚至漠视不管。另一方面，对违法犯罪行为特别是黑恶势力打击不力, 个别干部甚至成了坏人的保护伞。目前，由于农村法制建设滞后，在执法方面存在很多问题。农村行政执法受政策影响，多头执法，执法中地方保护主义比较突出；执法机构不健全，职能不明确；执法的监督体系不健全，这些都是导致行政执法部门违法执法的因素。

　　三、 加强新农村法制建设的建议

　　（一） 坚持党对农村法制建设工作的领导

　　党的政策在社会主义新农村建设上起着引导作用，是实现农村法制建设的政治保障。而要使农村真正得到科学、稳定发展，使政策真正落到实处，必须依靠法律的权威作用。因此，要适时的把党的农村政策上升为法律，使之制度化、法律化，既保证党的政策的稳定性、连续性，又具有法律的权威性、约束力，达到政策和法律的有效互动。另外，要把农村法制建设工作纳入党的主要工作范围。政法委要建立专门的农村法制工作领导机构, 以加强对农村法制工作的领导、指导和监督，体现政府主导下的社会共同责任。同时，加强对农村法制建设工作的理论研究, 积极开创农村法制工作的新局面。

　　（二）加强农村立法工作

　　我国现有的农业法律法规许多是在计划经济体制下制定的，具有浓厚的计划管理色彩，属于传统的封闭式的农业立法模式。随着社会主义市场经济体制的确立，农村立法工作已严重滞后, 远远满足不了农村法制建设的需要。就全国性立法来看, 涉及农村问题的不多。就立法的内容来看, 涉及保护农业生产、发展农村经济的法律较多, 而确立农民法律地位, 涉及农民各方面权益保护的法律则相对较少。特别在农村城市化、市场化以后, 农民的法律地位发生了很大变化, 与此相联系的各种利益诉求, 在法律制度上难以得到回应。比如：农民工的工资待遇、子女入学入托、医疗卫生、养老保险以及社会保障问题等等。因此, 笔者认为，要抓紧制定农业可持续发展和宏观调控方面的立法，如《农业投入法》、《农产品价格保护法》、《緑色食品法》、《农村集体土地所有权法》、《农村土地承包经营权流转法》、《农村土地承包经营权征收补偿法》、《农业产业化经营法》、《农业适度规模经营法》、《农业投资法》；保护农民合法权益方面的立法，如《农民权益保护法》、《农业保险法》、《农村养老保险法》、《农村宅基地使用权流转法》、《农村集体建设用地使用权流转法》、《农村社会保障法》、《失地农民权益保护法》、《反就业歧视法》、《农村居民住宅建设法》；另外还有规范农村市场运行方面的立法，如《农民集体法》、《农民集体成员资格确认法》、《农户法》、《乡（镇）村组合并法》、《村民自治法》、《村庄和集镇规划法》等等。

　　（三）强化农村司法资源的配置

　　长期以来，由于对农村法制建设投入不足，导致农村的司法资源配置相当薄弱，不仅人员严重不足， 而且素质也比较低。这些问题都应当在新农村建设过程中尽快得到解决。国家已经加大了对农村经济的投入力度, 几千亿元的资金正在陆续投放农村。应当说, 这是改善农村司法资源薄弱现状的一个很好契机。对农村法制建设应当投放专门资金, 规范管理,有效使用。否则, 农村的法制建设就是一句空话。

　　（四）加强法制宣传教育和相关立法

　　知法是守法的前提。法律谚语说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”博登海默说：“法律作为一种行动指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。”［〔美〕博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第27页。]法律必须要贴切民众生活，必须能够深入扺达人的内心，因此，法律的精神必须通过不断的法律宣传普及进行传播。目前，广东在大力开展“五五普法”教育的同时，还围遶维护社会稳定做好一系列重点工作，曾在2006年召开了全省基层普法维稳工作会议，编写普法维稳十二讲下发基层；聘请了123名法律专家组成“五五”普法高级讲师团，为推动农村法制宣传教育工作健康、深入、持久的发展做了大量的工作。笔者认为，广东普法教育要具体抓好如下方面的学习宣传： 一是农村民主政治方面的法律知识, 如宪法、选举法、村民委员会组织法等，提高农村民主管理、民主自治的能力，以健全和完善农村“四民主”、“两公开”制度，全面深化“民主法治村”创建活动； 二是基本国策方面的法律知识，如人口与计划生育法、义务教育法、土地法等；三是农业生产方面的法律知识, 如农业法、土地承包法、种子法、森林法、草原法、渔业法等，提高农民依法生产、依法经营、依法维权的能力, 促进和保障农村经济快速健康发展；四是民事经济方面的法律知识，如民法、劳动法、婚姻法、继承法、税法、合同法、担保法、消费者权益保护法等； 五是农村稳定方面的法律知识, 如刑法、预防未成年人犯罪法、治安管理处罚法、信访条例等，最大限度地防止“民转刑”案件和群体性事件的发生，维护好农村稳定。

　　目前，我国尚未出台《法制宣传教育法》，这在一定程度上影响了工作的成效。广东本着“先试先行”的原则，《广东省法制宣传教育条例》2006年12月经广东省人大常委会通过，于2007年1月1日起实施。此举使广东的法制宣传教育由主要依靠行政手段实施转变为依靠法治手段推进，以期实现法制宣传教育的法制化、规范化。笔者认为，通过加快法制宣传教育立法，进一步健全组织领导和协调机制，进一步增强各级党委、政府及其部门的责任，进一步强化法制宣传教育主管部门的职能职责，明确其相应的可操作性的职权。通过多种形式向公民普及宪法、法律和法规的基本知识，增强公民的法治理念和权利义务观念，培养公民自觉遵法守法的行为习惯，形成依法办事的社会氛围。

　　（五）建立农村法律服务体系

　　农村基层法律服务是帮助广大农民瞭解法律，运用法律手段解决矛盾和纠纷，依法维护自身合法权益的重要途径。基层法律机构应当进一步建立健全法律服务工作机制，提高为农民服务的意识，特别是在涉及土地承包、农民负担、农业产业化经营等农民切身利益的问题上，为农民提供必要的法律帮助。同时在农村建立为贫者、弱者和残者无偿提供法律援助的制度，提供诸如法律谘询、诉讼代理等帮助，对困难农民做好诉讼费减、缓、免的工作，尽量减轻农民的诉累，使农民的合法权益切实得到维护。开展好此项工作应当从五个方面作手：（1）要完善民主选举制度，按照国家法律法规和公开、公正、公平原则，民主选举产生村民委员会自治组织；（2）要规范民主决策程序，建立健全村民委员会代表会议制度、村民委员会议事会议制度、村民委员会提议制度、村民委员会重大事项听证都要按程序决策，让村民享有更多的知情权、参与权、决策权；（3）要完善民主管理，依法制订完善村民委员会自治章程、村规民约，健全和完善村民委员会联系群众制度、村民委员会干部考核评议制度，依法依章管理村民委员会经济、维护社会治安、搞好公益事业、服务公共利益、规范村民的权利义务；（4）要健全村民委员会民主监督机制，建立村务财务公开制度，对村内重大事项和村民普遍关心的热点、难点问题，定期向村民公布，自觉接受村民监督；（5）依法建制，以制治村。建立和完善综合治理与矛盾纠纷排查制度，加强人民调解工作制度，规范村调委会工作程序。只有搞好了上述五项工作，村内各项工作才能健康有序发展，为社会主义新农村建设打下坚实的组织基础和群众基础。

　　（六）搞好行政执法监督工作

　　针对农村的实际, 加大打击农村黄、赌、毒的工作力度, 惩治村痞村霸, 铲除农村的黑恶势力, 为农村法制建设，建设文明的乡风创建良好的社会环境。为此，要搞好行政执法监督工作。首先，是搞好行政复议内部层级监督。行政许可、行政征收、行政处罚、行政确认、行政强制等具体行政行为引起的涉农纠纷, 要因势利导, 引导农民充分利用行政复议这一法律武器, 维护自己的合法权益。各级行政复议机关, 应充分发挥层级监督职能, 依法受理行政复议案件, 及时纠正不当的行政违法案件, 维护农民的合法权益, 使农民得到法律救济, 化解社会矛盾, 维护社会稳定。其次，是组织好行政诉讼工作。对涉及“三农”的行政争议纠纷, 行政复议不能解决的,要引导农民提起行政诉讼。各级行政机关要自觉接受司法监督, 积极组织行政应诉, 有错必改,维护公平和正义, 维护农村和谐与稳定。

　　总之，建设社会主义新农村，我们要面对许多复杂的问题，解决这些问题的基本保障只能是加强农村法制建设。因为，建设社会主义新农村，归根到底是要实现农村政治上的民主化、经济上的市场化、文化上的文明化。只要我们坚持依法治国方略，让法律惠及千家万户，普及农村的每一个角落，在全国人民的共同努力下，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这一新农村景象就一定能够实现。

　　

　　                             （作者系广东省社科院法学研究所助理研究员）