陈　伟 

　　如同生产力需要进一步解放那样，民主的活力也要进一步解放，农村更不能例外。建设新农村，亟待民主法治有更显着的进步，舍此别无它途。

　　一、民主不是社会主义新农村的“外衣”和“装饰品”

　　空谈无助于解决问题，从事实、经验和理性来判断，可能比较有理、有节、有利、有效。

　　（一）农村是中国民主实验最大的训练场

　　1983年—1985年，全国范围进行了第一次村委会选举。1985年—1987年间，继而开展全国范围第二次村委会选举。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》试行。1998年《村民委员会组织法》得到修订并颁布实施，为村委会选举走向规范化提供法律依据。2005年—2007年，全国大陆31个省市自治区应参选村委会626655个，占村委会总数的98.4%，其中623690个村已完成选举，全国平均选举完成率95.85%，一次选举成功率约占参选村的85.35%，有17个省份试点实行“海选”。［黄卫平：《中国选举民主：从广度到深度》，《新华文摘》，2008年第16期，第7页。]在全国推进农村基层民主的大背景下，广东农村的村委会选举工作也相继铺开。有关资料显示：1998年，广州市的991个建制村通过村民直接选举，产生了村民委员会，按照村民自治的法律要求实现了农村管理体制的创新，由于各级党委、政府的高度重视和支持，广州市的村民自治工作做到了领导重视、机构健全、人员齐备、经费充足和宣传到位，充分调动了广大农民的积极性，全市农村选民参加村委会选举的参选率达到97.66%，至今在全市范围内推行村委会选举已先后历经四届，十多年来，涌现出了一批经济发展、社会稳定、民主制度健全的村民自治先进单位。实行村委会选举和村民自治，是农村基层民主建设和发展的重要体现。在这种宏大的民主试验中，基层干部和群众富有创造性地发明瞭许多很有价值的技术和方法，凝聚了弥足珍贵的经验与智慧。

　　除实行村委会民主选举，在村级民主决策、民主管理、民主监督等方面，也有大量的实践。此外，不仅在村级治理，在县以下的乡镇，各种以党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐的试验，如公推直选乡镇党委书记、村党支部书记，以民主恳谈会监督公共财政，以“民情日记”和“干部下访”加强政群沟通等等，既使农民群众的知情权、表达权、参与权、监督权得到不断的尊重和落实，也使基层干部的民主意识和能力得到前所未有的历练。

　　民主行为的养成是需要训练的。农村作为我国最大范围的民主试验场，其意义当超出农村和农民自己。一方面，农村在国家政治生活中举足轻重的地位表明，其民主的进步和社会的发展，本身就是对国家的最大贡献。另一方面，农村选举和基层民主的“外溢”和延伸效应，对城市社区自治以及更高层次民主的发展，起到探路和启发的作用。

　　（二）30多年累积为农村基层民主发展提供了丰厚土壤

　　改革开放 30多年来，随着农村土地联产承包责任制的推行和经济体制改革深化，农村基层民主的发展应运而生。经过这些年来的实践探索，与全国大致相近，广东省至少取得了三方面主要成果：

　　1．进入制度化轨道，稳步发展、有所突破。（1）普遍建立并实行以“四个民主”——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容、体现时代要求的村民自治制度。（2）通过农村基层民主制度平台，在加强改善农村党支部的核心领导地位及能力，增强村委会的职权和村务管理能力，重新整合村镇关系方面，收到初步成效。（3）努力探索，重视体制内的制度创新，如建立健全党组织领导下的村两委分工负责制、建立村两委联席会议制度、实行“村账镇管”和“社帐村管”等。 

　　2．激发启蒙、磨砺心智。（1）各级党委、政府的广泛民主动员，顺应民意、得乎民心，奠定了村民直选的思想基础，激发了村民群众的民主参与意识。（2）通过直选和村民自治示范活动，广大农村的基层干部和群众经受了一次次民主与法制的教育、锻炼和体验，对“什么是民主权利”、“怎样依法行使和落实民主权利”，有了更清楚的理解。2001年2月14日，不满村干部政绩的2600多名广州市白云区竹料镇龙塘村村民踊跃投票，依法罢免了现任村委会全体成员。经过一段法定程序：村民代表陈述罢免理由——被罢免人申辩——村民投票——计票，最后同意罢免5名村委会成员的票数均超过《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的半数票数，罢免成立［引自2002年11月2日南方网：《依法治省加强监督“广东模式”渐显优越性》。]。这个案例说明，民主是一个需要启蒙和焠砺的过程。

　　3．素质提升，趋于务实。（1）干部和群众对学习、掌握、运用“一法两办法”（《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》）等文件的基本原则和基本精神，依法推进农村村民自治的鉴别力和责任感，有了进一步提高。（2）参与基层民主实践各方主体的行为趋于务实，重视协商与合作，共治与共赢的政治取向更加明显。

　　这些情况表明，经过改革开放30多年的“开垦”，民主活力得到初步解放，农村基层民主发展有了比较丰厚的土壤和承受力增强的社会氛围。

　　（三）三位一体的逻辑

　　 科学发展观的核心内容是以人为本。这里起码包含两层含义：其一，以人为本中的“人”包括农民在内的广大人民群众；其二，以人为本中“本”，不仅包括经济之本，当然也涵盖政治之本、文化之本、生态之本等根本利益。因此，从科学发展观全面协调可持续的根本要求看，民主政治建设和人的全面发展不可或缺、至关重要。

　　社会主义和谐社会有六大特征，即“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”（参见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》）。其中为什么把民主法治放在首位，坐第一把“交椅”，这里意味深长，絶非偶然。试想，倘若没有民主法治，其后的公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，能够做到吗？就拿离政治似乎较远、最后一点“人与自然和谐相处”来说，没有民主法治也难以达到。因为人与自然关系的紧张最终也会反应在人与人之间的关系问题上。现实生活告诉我们，城市化进程加速、失地农民增多、农村劳动力转移问题突出、生态环境恶化等，所有这些问题——都需要民主法治的大大强化来消弥。反过来说，正是由于民主法治发展不足，才使一些社会问题在城乡之间得以蔓延滋生。

　　我国以“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针来指导社会主义新农村建设。这里的“管理民主”在新农村建设具有举足轻重的地位和作用。管理民主，主要是指在我国法定的制度关系中运用民主权力对农村的经济社会事务实施管理的行为、活动和相关结果。广义的管理民主包含了民主选举、民主决策、民主监督。狭义的管理民主，侧重于通过制度安排和目标指引对民主实施过程的管理对象（如人、物、事）进行引导、控制、规范等。从农村的实际情况来看，如果抛弃了管理民主或民主管理，没有农民的政治参与，生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁等，都难以实现或势必缺乏持久动力而难以为继。

　　综上所述，贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和建设新农村具有高度的一致性，其中“民主”是贯穿其中的一条重要主线，从而形成三位一体的内在逻辑。以这种逻辑来促进农村基层民主的发展，才能使民主的活力从新农村建设中更好地释放出来，进而形成全面建设小康社会的强大动力。

　　据此我们认为，社会主义民主絶不是新农村建设的外衣和装饰品，而是深入农村干部和群众思想和行动，深达社会肌体和骨髓里的基质。

　　二、亟待破解的几个难题

　　诚然，要使民主的动力从新农村建设中更好地解放出来，还需要解决一些认识和实践上的难题。

　　（一）“治”与“乱”之争 

　　在农村民主政治发展的问题上，争议比较多的是村民自治的现状。一种较有代表性和颇为流行的观点认为，现时农村出现的宗族观念、派性观念干扰选民投票行为，采取不正当手段拉票贿选，村干部素质不高，村务管理和村务公开的实际效果不够明显，集体财产失控，村民自治的有关制度机制不够健全，权力与职责划分不够合理，引发人为的矛盾冲突和村“两委”内耗，镇村摩擦增多和政令不畅等“乱象”， 都与1998年以来普遍推行的“村官选举”和村民自治有千丝万缕的联系。甚至有人戏称农村的这种民主，是在“错误的时间、面对错误的对象、发动的错误试验”。也有人认为，这种试验，是在西方国家施压的背景下启动的，与现阶段的国情、乡情、村情均有水土不服之嫌。此外，还有一些基层干部对基层民主的发展感到茫然甚至产生扺触情绪。广州市白云区曾在区镇机关干部中做过一个调查，结果有27.9％的人认为基层民主发展超前，30.2％的人认为对基层民主应有所限制，不要太快，34.9％的人认为村民自治难以真正实行，34.9％的人认为村民自治流于形式。［梁仕东主编：《走向和谐—白云区社会主义新农村建设探索》，广东人民出版社，2008年，第120页。]

　　笔者认为，对上述现象和观点应做客观分析。首先，对问题的出现要有承受力。农村基层民主发展中出现的上述问题，是暂时的、前进中的问题，符合人类政治生活的一般逻辑，世界上一些民主先行的国家大都遇到过前进中的徘徊或历史的反复，经历过由“乱”到“治”过程，最后才奠定如今的格局。即便如此，今天也依然面临许多有待进而解决的难题。当然，如果在制度设计、应对措施、教育引导等方面做得更科学合理，可以降低风险与成本。

　　其次，民主素质的提升需要训练。如果说民主的愿望是“自然天赋”的，那么民主的素质和本领却是后天养成的，这需要历练，需要在民主之海中学会游泳。不仅农民农村如此，整个国家龢民族更是如此。祈求民主成本为“零”是乌托邦式的想法。

　　复次，不要人为地放大农民的“落后”。如果说早在民主革命时期的抗日根据地和解放区都可以在我党领导下发动农民起来进行民主试验了，那么今天的农村群众难道不可以吗？难道今天的中国的农民比之过去更落后而失去继续试验的资格吗？结论是不言而喻的。当然，这种试验不是“一窝蜂”，而是逐步推开、循序渐进的，事实也是这样。

　　再次，农村的基层民主实验既是应激反应，更是主动选择。从前者看，与农村的经济体制改革相适应，随着人民公社“三级所有、队为基础”体制的解体和市场经济的导入，需要寻找农村民主治理的新路子。同时，在开放和流动的环境中，国内外的民主之风也必然吹进乡村。因此，用冷静和理性的姿态来迎接20世纪70年代末以来世界性第三次民主化浪潮的挑战，作为一个负责任的执政党或政府而言，责无旁贷。再就主动性来讲，“没有民主就没有社会主义，没有社会主义现代化”、“人民民主是社会主义的生命”等为政之道告诉我们，恰恰是通过农村的基层民主试验，使我们进一步看到中国式民主之路的长期性、复杂性，从而在经验积累中把握到更多的主动权，为城市乃至更深层的政治体制改革试验创造有利条件。这是一笔不可轻视的政治资源。总之，从粗糙到精致、从无序到有序、从低级到高级，是人类文明演进的基本规律，政治文明的发展概莫能外。认清这一点，对治乱的判断就不会大惊小怪了。

　　（二）“进”与“退”之思

　　对于在农村扩大基层民主，也有不同意见。赞成者认为，按照自下而上推进的思路，由“村”及“镇”，逐步扩大，势所必然。因此，对一些地方在普选“村官”或村“两委”干部的基础上，公推直选乡镇党委书记的做法和所做的创新性探索，赞成者持欢迎和支持的态度。但反对者却认为，这类试验往往有突破现有体制或制度之虞，容易使本已出现乱象的农村雪上加霜，因而“糟得很”，应该叫停。面对歧见和非议，是进是退是缓，值得深思。从反对的观点来看，其前提包含两点假定，一是打破现有规矩是导致混乱的根源。二是扩大试验就是扩大矛盾。果真如此吗？现就第一点假定而言，与事实不符。目前一些乡镇村出现的失序和无序状态，并非全是基层民主试验过程带来的，而恰恰是一些基层政权组织软弱涣散、潜在矛盾表面化的结果。换言之，有些矛盾如干群关系紧张、权钱交易活跃、黑恶势力泛滥、党纪法纪松弛等，在一些农村地区如暗流潮涌久已有之，只不过借村级选举之机暴露出来了，只要引发矛盾内在的“乱根”不除，出问题那是迟早的事，因此把问题不加分析地一概归咎于村民自治和基层民主，很不客观，此其一。

　　其二，扩大试验等于扩大矛盾的说法，也站不住脚。许多地方的农村基层民主试验表明，凡是当地党委和政府在试验中领导有方、监管到位同时又善待群众或善于引导的，往往收效甚佳，幷且在动态的改革中实现了新的稳定，浙江温岭的“民主恳谈”、四川成都市和雅安市、山东乳山市、云南红河彝族哈尼族自治州等地扩大基层党内民主的实践便是明证。政治发展的“陀螺”效应告诉我们，陀螺是在外力和自旋的作用下实现稳定的。如果没有了必要的动力和动态的旋转，它就会失去平衡乃至跌倒。因此，党内民主和人民民主相辅相成、互为条件，应在适度的推动下实现稳定发展，在前进中化解矛盾、在实践中解决问题。广州市白云区区委、区政府，对辖内一些在省、市“挂号”的“问题村”，抓住问题的症结，坚持依靠强化党的领导促进村民自治、促进依法治村，其做法恰好体现了“以进求解”的思路。

　　前不久颁布实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》强调指出：“完善社会管理制度，创新社会管理方式”，“借鉴发达国家和地区的先进经验，不断完善公共治理结构”，“推进基层社会管理体制改革，理顺政府与城乡自治组织的关系”，“整合社会管理资源，增强基层自治功能”［引自2009年1月8日人民网：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》。]。这里所用的“完善”、“创新”、“借鉴”、“推进”、“理顺”、“整合”、“增强”等关键词，既突出了体制改革和制度创新、结构优化和功能提升，又涵盖瞭解放思想和观念进步、资源整合与关系和谐，为珠三角地区及其城乡基层民主治理的发展，勾画出令人向往和为之努力的前景，它也再次表明瞭民主法治决不是社会主义的“外衣”和“装饰品”，而是需要真抓实干推进的社会攻坚工程。

　　综上所述，农村社会主义民主的有序发展是“硬道理”，不坚持理性的探索与试验就没道理。正所谓：“开弓没有回头箭”。可见，农村基层民主的试验，从主流来说，不是“退”的问题，而是如何更好地从实际出发、因地制宜，在趋利避害中实现求进步、谋发展。

　　（三）“政”与“民”之辨

　　国内著名学者俞可平指出：中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。因此，包括政治体制改革在内，中国的改革很大程度上是在政府主导下进行的。然而，在新农村建设以及基层民主发展进程中，如何切实把政府的主导作用和农民的主体作用有机结合、充分发挥，以真正体现“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国”三者统一，是一个在理论和实践上需要进一步解决的问题。比如，在创建“文明村”、“文明镇”或“新农村建设示范村”的过程中，有没有尊重民意、顺应民心、集中民智、珍惜民力，有没有防止步入“干部创文明，群众不领情”的误区，是必须正视的。又如，对现阶段农民群众行使民主权利能力的认识，区镇干部、村两委干部、村民为什么往往迥然不同、评价不一，需要深思。再如，不少基层组织对农村三年一轮的换届选举普遍重视，而对群众十分关注的民主决策、民主管理、民主监督的常态支持远远不够，对构建长效机制的投入明显不足，从客观上来说，也表明政府行为与民意需求之间的差距。当前我国推进社会主义新农村的战略，主要目标受益群体是广大农民。农民既是农村社会的主体，也是新农村建设和推进民主政治发展的主力军。因此无论是自上而下的建设规划，还是来自基层的具体举措，都必须充分考虑农民的需求和意愿，否则就可能事与愿违、失去实际的意义。要顺应农民的需求，最要紧的就是力求达到施政与民意、民主的融合。

　　而要做到这种一致，有两点不容忽视：一是对农民的利益诉求应进行细分。农民的利益需求可分为生存型需求和发展型需求，生存型需求诸如扩大收入来源、减轻负担等，其中农民最普遍需要解决的是收入偏低的问题，而就扩大收入来源来说，从事农业生产和非农经营或进城务工的农民群体，又有不同的诉求，农民工更关注的是扩大就业门路以及能够与城市居民一道共享发展成果，从事农业生产经营的则强烈期求克服农产品销售困难和继续减轻农业负担。发展型需求大致为加强农村基础设施建设、增加医疗及养老保险、教育培训投入等。有关调查资料显示，在发展型需求中，要求逐步建立和完善覆盖全体农民的社会保险、保障体制，农民反应最为强烈。为此，应高度重视解决农村最突出、农民最关心的问题，使民心、民意、民生诉求通过民主程序在政策和制度安排中得到彰显，以增强农民群众的政治认同感。

　　二是以“善治”促进“善政”升级转型。善治是追求公共利益最大化的管理过程，其本质特征表现为政府与公民对公共管理的合作管理，是政治国家与公民社会的新颖关系。善治包含10个要素——（政治）合法性、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。从其构成的要素以及新农村建设所追求的治理目标看，对作为公共治理主体的政府人员和农民群众的素质、条件能力有较高的要求。例如，回应——意味着政府人员和管理机构必须对农民的要求有及时的、负责的回应，而现实生活中，相当一部分集体上访、游行示威、暴力抗法事件，就是在反复申诉、投诉、对话无果之后，农民群众表现出来的激烈反应。因此善治要求以善政来善待农村群众。例如，责任——人们应当对自己的行为负责，即不仅政府的官员要对其行为负责，农村的自治组织、村民个人也要为自身的行为负责，这相当于“全员负责”，缺一不可。又如，参与——在新农村建设中首先要有农民的政治参与，但又不局限于政治参与，还包括农民对其他社会生活的参与，这就要求既有农民的精英人士或“民意领袖”在国家层面和社会层面进行政治参与，也需要培养农村普通群众参与管理其他社会事务的技能，这有利于促进人的自由全面发展。再如，廉洁——即政府官员和村两委干部都要在民主法治的监督下奉公守法、清正廉洁、不以权谋私。广东省佛山市南海区在数年前充分利用网络技术实行村务公开和财务监督，其做法是财务收支的有关数据録入之前经过严格的监管程序审核，而且一旦在网上公布则不得随意改动、尽人皆知，这种做法促进了政府与农村群众在推进村务公开龢民主监督方面的有效合作，同时也体现了善治的理念和精神。此外，公正——意味着不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的农村群众在政治权利和经济权利上的平等，这是我们构建和谐新农村的题中之义。总之，在新农村建设和基层民主发展中导入“善治”的理念和实践，是促进“政民和谐”的人间正道。

　　就“善政”的提升来讲，也需要注入“善治”的理念。“善政”古今有之，指“良好的政府”和“良好的统治”，其特征是具有清廉的官员、较高的行政效率和严明的法律制度。“善政”是由政府行为组成的国家统治，政府统治的权力运行往往自上而下，在这种向度单一的权威统治中，民间组织和平民百姓对社会公共事务的管理相对被动，国家政权组织作为统治主体通常处于絶对强势地位。在传统中国社会中，乡村及整个社会是基于家庭和家族网络而组织起来，国家是透过家族体系而运用权力进而实现对乡村社会的组织、控制和管理。［项继权：《家族的变迁与村治的转型，当代中国农村宗族与乡村治理》，西北大学出版社，2002年11月版，第117页。]马克斯·韦伯把中国形容为“家族结构式的国家”。从历史来看，在各个时期，包括农村在内，家族与国家的关系及家族的治理方式不尽相同，在春秋战国以前，家族治理主要表现为家国不分、周王一族治理，东汉至南北朝时代则为少数豪门大族对社会的控制，宋代以后是大众化的家族对社会的组织管理，新中国建立后有很长一段时间农村旧的家族宗族组织从组织上瓦解，20世纪80年代随着家庭联产承包责任制实行和村民自治的起步，乡村宗族组织或实力出现了一定程度的复兴。［项继权：《家族的变迁与村治的转型，当代中国农村宗族与乡村治理》，西北大学出版社，2002年11月版，第118—119页。]但不管这种治理方式如何变化，有一条主线贯穿其中，家族等组织对社会治理的存在和发展与国家政权的态度有直接的关系。有学者指出：从根本上说，家族衰退是社会发展和现代化的必然结果，家族原有的基本功能已由完备的国家政权系统和多样化的社会组织所代替。［项继权：《家族的变迁与村治的转型，当代中国农村宗族与乡村治理》，西北大学出版社，2002年11月版，第129页。]暂且不论农村治理的这种“代替”还需要多长时间，然而有一点是不能忽略的，即在乡村治理格局中，单纯依靠各级政府自上而下的单向管治的方式，已难以适应经济社会发展的需要，也与逐步扩大农村基层民主的要求不符，因此构建既自上而下又自下而上，并有多方合作的乡村治理体系势所必然。

　　基于此种趋势，传统的“善政”需要在“善治”的视野下面向现代化，实现升级转型。这种转型概括起来说，关键在于两个突破。一是打破政府“包打天下”的治理方式，有所为有所不为。凡是其他社会组织有条件有能力办好的事务，政府尽可能不包揽，采取依法引导、委托或购买服务等形式来办理，以减少行政成本和政治风险，以更好地集中精力人力物力财力谋划全局和提高公共服务的水平。二是提高依靠、整合各种社会组织和力量实行治理的能力。除了能够依靠农村的基层党组织、村民自治组织、经济合作协作组织、民主协商组织、民事纠纷调处组织来促进农村的建设和发展外，还要善于与短期不能“消失”的宗族打交道，如利用好宗族作为农民利益表达渠道之一的亲缘优势，以及在族内进行经济互助合作、调解族群冲突、处理乡村治理棘手问题方面的独特条件，将其引导到民主协商和“善治”的轨道上来，发挥正面的作用。这样的话，民主、民治、“善政”的合题与提升，就会更多地在农村的乡土上从理想转变为现实。

　　（四）“上”与“下”之衡

　　随着“公推”、“直选”、“民选”、“自治”等基层民主在农村的勃兴，如何协调好政府、村干部和农民的关系，怎样解决好对“上”负责和对“下”负责的关系，成为一个我国农村治理中的一个突出的问题。从镇村领导干部的角色看，一方面，他们是党和政府在农村基层的“权力受托者”或“管理者”，另一方面他们往往通过党内或党外的民主选举走上领导岗位，因而又兼有“民意代表”和群众“代言人”的责任。当政府的治理与农民的利益出现矛盾时，在目前的制度框架下，这种双重角色难免产生冲突。

　　为瞭解决这个问题，包括广东在内的一些农村地区，在体制创新方面进行探索，力图通过制度导向解开“纽结”。一方面，从“入口”和任期内促进两者的统一。比如有的地方采用公推直选的方式产生镇党委书记、村党支部书记，由于镇村两级干部的产生一体推进、通盘考虑、上下协调，对镇村干部选前走村串户的实地调研、竞选中的目标承诺、任期内的绩效考核，都大大强化了民意基础龢民主监督的规范要求，在较高的社会透明度下组织实施，使基层干部和农民群众在民主理念方面得到很有效的启蒙与训练。另一方面，通过“出口”——“离任保障”促进两者的统一。例如，广州花都区首创的村级干部离任保障制度，规定享受离任保障资格的村干部，除了每月能领取固定的基础保障金外（由区、镇对半分担），年底还将视村干部连续干龄的长短和村集体经济的发展情况领取数额不等的干龄补贴和浮动保障金（由各村自筹解决）。由于村级干部离任保障办法与村级干部考核办法配套实施，以考定保、以保促管，可否获得离任保障资格和领取“退休金”，区、镇、群众都有一定的“话语权”，从而使区、镇、村和群众的联系得到加强。它不仅有助于激励村干部在“村官”岗位上出色工作，获得村民的信任，减少任职时的短期行为，有助于加强区、镇对村干部的监督管理，也对继任的村干部解决好“对上负责”和“对下负责”的关系，产生了规范和示导作用。实践者认为，依靠这一机制，“管住了干部的过去，也管得住未来；管得住现职的，也管得住离任的”［中共广州市委组织部主编：《固本强基谱新篇》，广州出版社2007年版，第132页。]这是把坚持党的领导、人民当家作主、依法依规治理统一起来的具体实践和积极尝试，对于提高农村基层干部科学、民主、依法执政的能力，无疑是有益的。

　　总之，在“对上负责”和“对下负责”关系的问题上，要诚如胡锦涛总书记所说：“坚持问政于民、问需于民、问计于民”，“我们把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和落脚点”［胡锦涛：《在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话》，《光明日报》，2007年12月27日。]。只有这样，才能从根本上找到化解工作难题的方法。有一位领导干部说得好：你执政也好，领导也好，群众不拥护你，你怎么执政？怎么领导？也就是说，要对上负好责，首先要眼睛朝下看，心中装着群众。对此不但要真信而且要真做。民主的精神不是靠嘴巴去实现的，以理念构架制度→以制度规范行为→以行为影响社会→以社会凝聚合力，这是在新农村建设中进一步释放民主活力的基本逻辑，也是统筹兼顾上下和各方利益关系的治理之道。 

　　（五）“刚”与“柔”之合

　　一提到农村的基层民主，人们往往首先想到林林总总的各式民主选举。“没有选举，就没有民主”、“选举是民主的本质”已经被广泛接受［张桂琳：《关于中国民主发展模式的思考》，《中国政法大学学报》，2008年第6期，第5页。]。但若将民主与选举简单等同，在实践中容易产生混乱。

　　一是“谈选堪忧”。我国农村处在社会转型期，在政治生活领域新旧体制的交替磨合尚需假以时日，基层民主选举中明显暴露出来的问题亦要逐步解决，另外扩大基层民主也不等于就是层层向上扩大竞争性的选举。为此，那种把民主与选举划等号的方式，容易使在基层一线工作的干部产生“上面更多看到的是扩大民主的好处，基层更多看到的是民主的问题”的思想冲突。这里所指的“问题”，首推的就是村级选举引发的问题。村级选举的问题→即村级选举—亦即基层选举—又亦即农村基层民主，按照这种简单线性思维来评估农村民主风险的结论，那就是“民主并非好东西，常常带来坏结果”。于是，由“谈选必忧”到“谈民主亦忧”，似乎不容置疑、合情合理，这给基层民主的推进带来体制内的隐性障碍和阻力。

　　二是“以选代管”。既然选举才是民主最重要的标志和特征，那么其他就是次要的了。为此，每逢农村基层换届选举，往往是一些地方的各级政府和竞选者最为重视、动用各种资源最充分、社会关注度最为集中的“兴奋期”和“敏感期”。而当选举一过，一些领导机关、职能部门、竞选胜出者觉得大功告成，出现“政治偏好转移”，疏于管理和顾此失彼的现象重现。广州市白云区的一份专题调研资料显示，被访对象中有66.4%的村民认为选举体现了真正民主，但只有不足五成（43.5%）的村民认为实现了民主决策，而认为实现了民主管理的只有36.9%，认为村务（财务）监督小组发挥作用很好的只占26.7%,只有23.5%的村民表示能决定本村的重大事情。［梁仕东主编：《走向和谐—白云区社会主义新农村建设探索》，广东人民出版社，2008年，第122页。]之所以产生上述情况与认识，原因也许是多方面的，但可以肯定地说，它与这种“选举民主决定论”的影响不无关系。选举虽然是民主的关键形式，但并非民主的全部，选举不能脱离民主的其他形式单兵独进，况且任何一级民主选举的推行，都不能脱离一定的国情和历史条件。

　　农村基层民主，除了要走活推行民主选举这步棋外，还应打好民主协商这张牌。协商民主在我国有相对丰厚的现实土壤、历史传统和群众基础。兴五湖四海、搞统一战线，是中国共产党人的传家之宝，也是今天在新农村建设中畅行协商民主的源头之水。因此，对协商民主要有足够的重视，与选举民主形成互补。

　　若果说竞争性的民主选举是刚性民主，势必有输有赢，那么民主协商便是柔性民主，需要宽容变通，以及原则加灵活的艺术。许多事实说明，农村的依法选举、建设规划、集体投资、财务管理、征地拆迁、收益分配等，涉及农民切身利益的重大事项，在条件允许的情况下，有没有协商民主大不一样。以征地拆迁为例，一些“钉子户”之所以难缠，除拆迁补偿偏低或当事人要价太高外，与拆迁之前的决策论证怠慢民意、过程当中缺乏协商沟通、事后缺少追踪服务或信息反馈密切相关。政治学的原理表明：倾听是“最省钱的让步”，也往往是关系解冻的开始。为此，在民主的实现形式上，要善于刚柔相济地处理复杂和棘手的问题。尤其在基层第一线工作和直接与群众打交道的同志，更需如此。

　　从一定意义上说，让民主活力从新农村建设中进一步解放出来，行重于言，让我们共同努力。

　　

　　                 （作者系广东省精神文明学会副秘书长、广州行政学院副教授）