梁巧丽 

　　2004年，在曾经“民工潮”汹涌的珠江三角洲、长江三角洲地区，出现一种令人瞩目的“民工荒”现象，促使人们对农民工问题进行了新的思考，农民工教育也从此被纳入了社会学的视野。但学者们较多的是从输出地的角度探讨如何提高拟输出农民工的技能和素质，对输入地的农民工教育研究不多，尤其缺少对输入地农民工教育具体运行机制的探讨。本文尝试以珠江三角洲地区为例，从补偿教育的角度，探讨输入地农民工教育与高等职业教育结合的必要性和具体运用机制。［本文是广东省哲学社会科学“十一五”规划2006年度教育学研究课题《适应广东经济社会发展需要的新职业技术教育体系研究——从农村转移劳动力的补偿教育视角入手》（06SJY022）的成果之一。]

　　一、对农民工的补偿教育应包括高等职业技术教育

　　（一）“补偿教育”的产生与发展

　　补偿教育（compensatory education ），最早出现在西方发达国家，它是为那些未能在义务教育年龄阶段完成全部教育的人提供的补偿性教育。在义务教育进程中，总是有相当部分适龄儿童由于经济、文化方面的处境不利以及学业失败等原因而辍学。当这些辍学人群在求职谋生中，在度过了阶段性的危机后，他们常常会萌生强烈的学习愿望。补偿教育制度就是为这一人群服务的。它可以让这些超龄的学生重新回到学校，完成他们的义务教育学业。

　　在今天，补偿教育体现的是义务教育基本理念在终身教育时代的深入和发展，它的目标人群是社会中义务教育机会和权利的受损人群。［郑新蓉：《把农民工教育纳入国民教育体系》，《人民政协报》，2004年4月14日。]据2005年3月10日中国建设报报导：关注进城民工，在十届全国政协三次会议上，再次成为委员们的热门话题。日前，全国政协委员陈守义在接受记者采访时提出，要实施补偿教育，把农民工纳入国民教育体系。陈守义委员认为，农民工需要的是适合他们的成人教育模式。政府应该发挥积极作用并增加财政支持，来保障农民工的教育权利。比较切实可行的一个办法是对农民工实行“补偿教育”。

　　（二）农民工“补偿教育”的涵义

　　对农民工的补偿教育，一方面应该是中小学的学历补偿教育，既让青年民工通过半工半读、灵活方便的形式完成义务教育的补偿，同时为农民工提供今后发展所需的公共知识。有条件通过补偿教育进入专业人员培养的中高等教育体系，成为专业技术人员和管理人员，使农民工更好地适应城市生活，有更多机会拓宽个人的就业空间。［李兆汝、陈军、陈守义：《对进城民工实施补偿教育》，《中国建设报》，2005年3月10日。]

　　对农民工的补偿教育，另一方面应该是对他们进行职业技能的培训，它具有学历提高、职业技能培养、综合素质提高的共同目的。对于教育的方式，学者们提出了多种方案，如建立民工学校、建立培训基地、依靠社区教育培训、依靠企业自身的内部培训等，但要达到补偿教育的目的，还是要依托学校。从“阳光工程”的实施情况来看，也是依托职业学校，运用承包的方式来实现的。

　　（三）农民工“补偿教育”的实施主体

　　要真正让农民工的补偿教育纳入国民教育体系，需要不同层次的学校参与这一系统工程，使农民工的补偿教育具有延续性。建议在农民工的输入地，中小学校参与完成义务教育阶段的补偿教育，中等职业学校和高等职业学院参与农民工的职业教育补偿，使农民工有机会获得学历、技能，获得与普通国民教育相同的教育和发展机会。虽然职业教育已不属于义务教育的范畴，但在农民工为输入地做出了巨大贡献、高技能人才缺乏的背景下，通过政府、用工企业和个人的共同努力，可以使补偿教育具有更广的延伸性。

　　按照这一思路，高等职业学院承担的是农民工较高层次的补偿教育，教育对象是农民工之中具有初中、高中学历或同等学历的人（包括通过普通教育和补偿教育获得的学历）。这一人群虽然目前在农民工中比例不高，但因为基数庞大，所以实际数量还是相当可观的，而且数量会越来越多。农民工补偿教育的学历，符合高等职业教育入学和毕业条件的农民工，发给与普通毕业生同样的毕业证。不符合条件的，发给补偿教育毕业证，政府要承认，同时引导社会尤其是用工企业承认。

　　二、农民工补偿教育应该以输入地为主

　　（一）以输出地为主的教育模式存在弊端

　　目前，农民工教育的重心在农民工输出地区，是一种“重心前置”的教育。在政策导向上，国家也是一直将农民工教育的重点放在农民工输出地区。《2003—2010年全国农民工培训规划》指出，“当前主要是支持农村富余劳动力较多的地区和贫困地区开展培训，重点支持农民工输出地区开展转移就业前培训”。2004年，农业部在《农村劳动力转移培训阳光工程项目管理办法（试行）》中提出，“阳光工程培训项目当前重点支持粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展农村劳动力转移前的职业技能培训工作。”虽然国家具有这样的政策导向，但由于农民工输出地区天然缺乏对农民工教育的动力，而且教育的内容往往难以适应将来的用工单位的实际需要，农民工教育普遍十分薄弱。随着社会的发展和农民工群体的不断变化，这种农民工教育模式已经越来越不适应社会发展的需要。因此，应该将农民工教育“重心后移”，由以农民工输出地区教育为主转为以输入地区教育为主。

　　（二）以输入地为主的教育模式值得探索

　　由以输出地区为主转向以输入地区为主进行农民工教育，将更具效率，也更为公平。一是因为农民工教育以输入地为主在教育目的、教育内容等方面更具针对性。二是因为从总体而言，农民工输出地区政府的工作效率与办学效益，不如农民工输入地区的政府与企业。三是因为与农民工输入地区相比，输出地区政府资金短缺，农民工教育易流于形式。四是因为受益与投资不对等。在农民工教育问题上，应该是“谁受益，谁投资”。珠江三角洲地区是农民工的主要输入地，农民工为当地的经济发展做出了巨大的贡献，他们是最大的受益者，所以在农民工教育上也应负起更大的责任。

　　（三）输入地应高度重视农民工教育

　　在农民工教育问题上，输入地区远远没有输出地区那样热心。政府不仅需要负担教育成本，而且在农民工聚居地，卫生问题、市容市貌问题、治安问题与犯罪等问题比较严重，增加了城市管理难度。对输入地的用工单位来说，农民工教育会增加生产成本，而且很多用工企业缺乏长远眼光与社会责任感，在用工体制缺乏制约和监控的环境下，对农民工的使用是掠夺式的，只使用不培养。所以，农民工输入地区的政府与用工单位应更新观念，立足长远，从构建和谐社会的高度重视农民工教育，意识到教育培训农民工符合自身发展的长远利益，可以实现城市与用工单位的可持续发展。同时，通过大众传播媒介，宣传农民工群体为城市发展做出的贡献，宣传农民工群体中的先进典型，通过舆论宣传与引导，营造出一种多元、开放、包容、和谐的城市文化氛围。［杨兆山、张海波：《构建以输入地区在职教育为主的农民工教育模式》，《东北师大学报（哲学社会科学版）》， 2007年第5期。]

　　把农民工补偿教育作为一项系统工程，纳入国民教育体系，采用有效的方式实施，建立长效机制，是保证经济高速发展的重要因素。这样做，既可以解燃眉之急，又可以解后顾之忧。补偿教育目标的实现，需要政府、企业、学校、社会以及农民工个人共同不懈的努力。高等职业教育与输入地农民工的补偿教育相结合，既必要也可行。作为农民工主要输入地的珠江三角洲地区，有能力进行尝试。它可以为同样是农民工集中输入地的其他地区提供宝贵的经验。

　　三、高等职业教育与农民工补偿教育结合的必要性

　　（一）培养高技能应用型人才的需要

　　在“民工荒”的惊呼声中，技能型、高素质岗位人才的缺乏，凸现了我国职业教育和高等教育的不足。而教育领域的高昂收费又制造了民工和贫困人口接受教育的高门槛，形成民工群体的“教育荒”。［谢建社、黎明泽：《农民工教育研究综述》，《学习与实践》，2007年第4期。]近年来高技能人才的短缺已经成为广东经济发展的“软肋”。作为农村劳动力转移集中流入地的珠江三角洲地区，正面临着产业结构调整、优化和不断升级，要求产业知识技能教育也要不断持续和升级。针对由大批农村转移劳动力构成的产业大军，大力发展职业教育特别是高等职业教育，对缓解广东近年来高技能应用型人才的奇缺，存量劳动力（农村转移劳动力居多）数量过剩与质量短缺相矛盾的局面，显得特别重要。珠江三角洲地区正在走“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发展的新型工业化”的路子，如果不高度重视解决因农民工不能适应技术进步和产业结构升级要求所引发的种种问题，产业的转型升级就只会是一句空话。［兰玲：《农村劳动力转移流入地的高等职业技术教育发展模式——以珠江三角洲地区为例》，《辽宁教育研究》，2006年第11期。]高等职业教育具有的实用性、操作性和职业性等特点，使它可以为高技能人才的培养做出贡献。

　　（二）农民工自身发展的需要

　　不少农民工进城打工时，除了赚钱之外，还希望能够拓宽视野、学习技能、积累阅历，以此改变命运。同时，他们也追求现代化的城市生活方式。农民工不是不重视自己的教育，在他们的内心里，一样渴望知识，渴望学习机会，渴望获得更多的职业与生存技能。调查显示，84.8%的农民工都有培训的需求，他们都希望能通过教育培训来提高个人素质，改变工作条件，从而获得相对较好的福利待遇。可是在现行体制下，外来农民工很少有获得教育培训的机会，有64%的人没有接受过任何培训，有22.5%的人参加了企业的培训，仅有13.5%的人接受了由社区培训机构提供的培训，农民工强烈的教育诉求在目前的教育制度中得不到回应和满足，严重影响到他们在城市的就业和在社会的向上流动。事实上，他们的职业流动大多处于水平状态，无法从职业流动中获得社会地位的提高。“同工不同酬，同工不同时，同工不同权”，不仅对农民工不公平，而且对国家来说也是弊大于利，极大地损害了国家的可持续发展能力。［李亚芹、凌云、张新民：《边缘化危机：农民工教育与培训的现实境况分析》，《理论研究》，2007年第1期。]

　　农民工如果再失去由教育资源带来的就业竞争能力，他们便注定永远是城市里最脆弱的群体。所以应该建立健全的补偿教育机制，实现农民工的教育权利，他们中的相当一部分人可以通过补偿教育进入专业人员培养的中高等教育体系，可以成为专业人员和白领工人，同时补偿教育提供的人的发展所需要的公共知识可以使他们更好地适应城市生活，有更多机会寻求发展的空间，通向更好的职业，通向更高一级教育，通向更文明更有尊严的生活。［郑新蓉：《把农民工教育纳入国民教育体系》，《人民政协报》，2004年4月14日。]

　　（三）公平教育的需要

　　受教育权是当代人权法不可或缺的组成部分，被视为实现人权的基础。2005年我国教育部把促进教育公平作为六大工作重点之一，《中华人民共和国宪法》第46条、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律都保障公民拥有受教育的权利。《世界人权宣言》第26条规定，受教育权意味着国家承担具体义务，以保证所有人不受歧视地享受这些权利，特别要关注弱势群体受教育的状况，并采取相应措施来确保这类群体能获得平等的受教育机会。农民工大多是没能接受基础教育或教育程度相对比较低下的人，这影响了他们的生存发展以及其他权利的享有。所以，国家应通过教育培训这一继续教育途径来保证其受教育权的实现。［杨正喜、唐鸣：《论农民工的教育培训权》，《教育与职业》，2006年第3期。]

　　对农民工进行补偿教育就是实现其受教育权的途径之一。农民工主要输入地，如珠江三角洲地区，他们享受了农民工给他们带来的巨大效益，所以应该更多地为农民工的补偿教育“埋单”。事实上，外地进城农民工并未列入经济发达地区教育培训的范围内，政府仅仅重视本地农村富余劳动力的再教育和职业转岗培训等问题，并从财政经费上给予支持。外来进城工的教育培训费用由民工自付，造成了教育和培训机会实质上的不平等。作为全国进城农民工最多的省份，同时也作为全国经济的领头羊，在外来农民工为广东经济建设做出巨大贡献的背景下，有充足的理由要求重视进城农民的补偿教育，给予他们无差别的、平等的受教育培训权。在这方面，作为农民工主要输入地的发达地区——珠江三角洲地区，应该负起责任，做出尝试。

　　（四）促进高等职业教育发展的需要

　　目前，国家正在大力发展高等职业教育，但很少把成人教育纳入到高等职业教育体系中来。很多学校生源紧张，但眼睛只是紧盯着未曾真正涉足社会、没有职场经历的青少年群体，并为这一日益变小的蛋糕而禅精竭虑，却整体忽视了另外一块新鲜蛋糕，即有着强大教育与培训需要却没有诉求机会的农民工群体。同时，尽管高等职业教育与社会经济发展需要密切相关，与其它教育相比更容易受经济影响，但是目前与这种内在联系相悖的是高等职业教育并未完全摆脱行政本位的束缚，从而出现学校联系社会的渠道缺失现象。［李亚芹、凌云、张新民：《边缘化危机：农民工教育与培训的现实境况分析》，《理论研究》，2007年第1期。]如工学结合、“订单式”培养等是高等职业教育的有效培养方式，但在很多高等职业教育学院，这些有效的教育培养方式却难以大规模运用。如果把农民工补偿教育与高等职业教育结合，接收农民工作为高等职业学院的学生，既部分解决瞭高等职业学院的生源问题，又可以以此为契机，接收企业的“订单式”培养。这样，就实现农民工补偿教育与高等职业教育发展的双赢。农民工补偿教育培养的高技能人才加上高职院校自身培养的高技能人才，可以促进珠江三角洲地区高技能人才缺乏问题的有效解决。

　　四、高等职业教育与农民工补偿教育结合的具体运行机制

　　（一）政策支持和日常管理

　　把农民工补偿教育纳入输入地高等职业教育体系，中央政府要将农民工的教育培训纳入工作计划，成立专门的领导小组来负责统筹规划，监督各级政府将农民工教育培训落到实处；制定相应的政策法规和具体的年度工作计划；积极做好农民工教育培训的宣传教育工作；加大资金的投入，制定激励政策。［谢建社、黎明泽：《农民工教育研究综述》，《学习与实践》，2007年第4期。]输入地政府要成立专门的管理部门，负着统筹安排及日常管理，做好市场调查和教育引导，制定符合当地实际情况的农民工教育培训规划和实施细则，整合当地的教育资源，尤其需要采取有效的措施保证资金的投入，同时注重和农民工流出地的信息联系。

　　（二）资金来源和使用

　　对于农民工的补偿教育，资金问题是关键。《2003～2010年全国农民工培训规划》中提出：“农民工培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。”这是农民工教育资金投入的总原则。具体而言，可以对不同层次的补偿教育实行不同的资金投入模式。   

　　中小学的补偿教育费用主要由中央政府和地方政府承担，并纳入财政预算范围，确保两级政府对农民工教育培训的投入能够分别与财政收入总量成一定比例增长。因为中等职业教育和高等职业教育已经不属于义务教育的范畴，由中央和省政府承担主要教育费用，不够现实和公平，可以更多地让农民工输入地政府和用工单位承担教育费用，个人承担少部分费用。对于农民工输入地政府，中央政府可以根据该地区使用外地农民工的情况，在其财政收入的增量中提取相应比例，上缴中央政府建立农民工教育培训专项基金，用于支持农民工教育培训。对于用工企业，可以规定所需相应经费要从职工培训经费中列支，职工培训经费按职工工资总额的一定比例提取，计入成本在税前列支；［许小青、柳建华：《关于农民工教育培训问题的研究》，《求实》，2005年第5期。]可以考虑由企业先出资与相关教育机构合作进行教育培训，政府再根据教育培训人次、效果以及企业的出资数额给予一定比例的财政补贴；可以考虑由用工企业与职业学院合作进行“订单式”培养，用工企业提供相应科目（如职业技能类课程）的教育培训费用。对于参与农民工补偿教育的教育机构，可以按照政府购买的市场化运作机制，经过教育行政部门对其教育培训支出、效果等各方面评估后，给予经费补贴。对于参加教育培训的农民工，政府可以以“经费跟着学生走”为原则，直接补贴，发给代金券，农民工自由选择教育机构，教育机构完全按照市场价收费（收取代金券），教育培训结束，由政府或政府委托的机构检查验收合格后，教育机构统一到政府指定机构结算；还可以尝试担保助学贷款，用学生未来的收入来解决贫困农民工现实支付能力不足的问题。对于社会其它有关部门、中介服务机构，也要鼓励他们积极支持农民工的教育培训工作，对涉及面向农民工的收费项目要降低收费标准，必要时应适当减免，激励农民工参加教育培训和职业技能鉴定的积极性。

　　农民工补偿教育资金的来源，除了政府、用工企业和个人之外，还可以利用社会的力量。如成立农民工教育基金，鼓励社会捐助。对于建立农民工教育基金的机构或个人，可以给予税收优惠、荣誉称号等。

　　（三）教育时间、地点、内容

　　农民工补偿教育的时间，以方便农民工学习为原则，可以安排在周末、节假日和晚上。如果是“订单式”教育，还可以与企业共同商定教育培训的时间。

　　教育的地点，以就近学习为原则。未来几年，在广州白云区钟落谭、番禺、花都、从化等地将建成环广州的高等职业教育园区，再加上广州和珠江三角洲现有的高职院校，农民工就近完成补偿教育成为可能。可以由政府出面，在每一个高职园区中选取具有资格、实践条件好的学校进行合作，为农民工提供具有地利之便的优质教育。

　　农民工补偿教育的内容，具有综合性，除了专业知识、职业技能，还应该包括法律、礼仪、社会公德、城市文化等内容。职业技能方面，可以按照市场导向性、实用性原则，按模块（就业引导性模块、专业技能模块、通用技能模块）确定教学内容，配备熟悉企业情况的双师型教师进行教学。高职院校可以利用师资力量雄厚、学科门类齐全的优势，侧重对农民工进行思想道德境界和法制观念教育，重点普及《民法通则》、《合同法》、《劳动法》以及与计划生育、交通法规和治安管理等有关的法规，让农民工学会运用法律维护自身的合法权益，减少农民工因不懂法而产生的各种纠纷。［兰成琼、陈涛：《发挥高职院校优势参与农民工培训》，《农业经济》，2005年第3期。]总之，农民工补偿教育具有学历提高、职业技能培养、综合素质提高的共同目的，其教育内容与普通高等职业教育相比，既具有一致性，又具有差异性。

　　

　　（作者系广东工贸职业技术学院工商管理系讲师）