兰　玲　王世斌 

　　农民工流入地政府对农民工实施补偿教育是个值得认真探讨的现实命题。本文谨就提出这一命题的现实背景、实践这一命题的现实意义、重点内容与基本路径作简要探讨。

　　一、背景

　　（一）“民工荒”的本质是“技工荒”

　　20世纪80年代以来，中国的农村改革把大批束缚在农村的大量的劳动力释放出来，他们从乡村到城镇、从经济欠发达地区流向东南沿海经济发达地区，为这些地区的经济发展做出了巨大的贡献。农村劳动力转移经历了由无序到有序，政府管理由限制到放开、由被动到主动引导的过程。

　　可是，让人意想不到的是，恐慌的“民工潮”演变成“民工荒”。研究结果表明，“民工荒”的实质不是劳动力供给小于需求的结果，而是农民工的文化素质不能适应流入地经济产业结构调整对劳动者技能的要求，“民工荒”的本质是“技工荒”。当然，对农民工权益保障不够也是重要因素。

　　我国农村劳动力普遍文化程度较低。国家统计局有关统计数据显示，2004年我国农村劳动力中大专以上文化程度的仅占0.8%, 高中文化和中专文化程度的占12.1%，初中以下文化程度的比重还高达87.1%。其中，受过职业教育和培训的人数仅占7.23%，有专业技术职称的人数占4.68%。目前我国有2亿农民工，但这一群体的平均受教育年限不足8年。

　　（二）现实急需补偿教育理论实践探索

　　针对农民工教育层次低和他们的生存状态，2005年3月，在全国政协十届三次会议上，全国政协委员陈守义提议“实施补偿教育，把农民工纳入国民教育体系”，得到了广泛的关注与认同。在2006年的全国政协和2007年全国人大会议上有代表再次提出：应对农民工进行“补偿教育”。相对全国政协、人大代表的政治诉求，学者从理论上的探讨较少。也许最早提出和实施补偿教育的美国，其实施的主要对象是弱势群体家庭的儿童，因此，在我国对补偿教育从实践到理论的探讨，总体范围既少又多集中在对离异家庭儿童、问题儿童的心理，幼儿甚至盲童的视觉等补偿教育。对农民工的补偿教育，只有易守菊和朱明两位学者从图书馆发展的角度论述了图书馆积极参与农民工“补偿教育”的作为。农村劳动力转移是近几年有关“三农”问题研究的热门话题，它事关农村经济发展稳定，农业现代化和小康社会目标的实现，又事关城市化进程，特别是十七大“民生”主题和“和谐社会”的构建。因此，农民工问题仍将是一个不容忽视的问题。由此可见，对农民工实施补偿教育不仅是一项迫切的政治诉求，加强理论探讨也显得迫切和必要。

　　二、意义

　　（一）“补偿教育”的由来

　　所谓“补偿教育”，最初是美国“二战”后，在民权运动的推动下，旨在使处境不利或者受正规教育失败者提供的可选择性的、补充的教育计划，以帮助他们获得社会就业能力。主要对象是移民、少数民族和低收入家庭的儿童，重点是发展这些儿童的基础技能。其主要内容有为处境不利的儿童开设的学前班及有关家长教育；为学习困难的中小学生补课以及为学习失败的成人提供职业培训或在职训练计划等。我国在辛亥革命后，一些社会教育界人士，如陶行知、晏阳初、黄炎培、雷佩鸿等，相继倡导社会教育、平民教育、乡村教育运动，为社会上的弱势群体提高文化补习、职业技术教育，以期来提高整个民族的文化素质。这些运动或实践从某种意义上说具有补偿教育的实质。

　　众多研究表明，人的智能并非完全是由天赋或个人发展的结果，很大程度上是受其所处社会经济环境，比如阶层、家庭等因素的影响。教育权是人的基本权利。美国“二战”后实施的“补偿教育”主要针对美国当时的弱势家庭的子女教育补偿，旨在体现教育公平，体现社会正义原则。为学习失败的成人提供职业培训也是基于教育公平之上的“补偿教育”的应有之意。由于历史、制度等多方面原因，我国长期存在的城乡二元结构使农村处于贫困状态，农村基础教育薄弱，职业教育流于形式，对农民工这一弱势群体提供补偿教育，符合补偿教育提出的初衷本义。

　　（二）农民工补偿教育的意义

　　让农民工在流入地接受补偿教育更显示了“最少受惠者”的教育公平与正义，有着强烈的现实意义。根据全国第五次人口普查显示，全国流动人口有3/4来自农村，跨省流动的有6000多万人。流动人口流入地主要集中在“珠江三角洲”和“长江三角洲”以及北京、福建，其中流入广东的农民工占35.5%。这批上亿人的外来群体大部分成为流入地第二产业的主力军；一部分进入第三产业为流入地提供廉价的服务。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉2005年的调研报告显示，改革开放2O多年劳动力流动对GDP的贡献率达21％。农民工一直从事“脏、乱、险、累”的体力劳动，虽说城市的高楼大厦主要由他们的双手创造，因为我国长期实行劳动力低成本战略，农民工的贡献始终未能得到相应的回报，他们一直被沦为城市边缘化群体，长期受到歧视。曾有调查指出，广东省农民工工资12年平均只提高了68元，尽管有关部门澄清最低工资标准已提高了300多元，这一涨幅显然过于缓慢。

　　由流入地政府开展的针对农民工的补偿教育，一方面可以解决当地由于产业结构调整升级导致的技工荒现象，另一方面可以提升当地经济发展后劲，实现社会经济发展的稳定与社会和谐。随着社会经济发展观的调整，关注民生，关爱农民工，“补偿教育”是对农民工的最好回报。

　　三、重心

　　（一）问题的症结在于制度安排

　　现代化主要是指工业化和城市化，表现在农村人口大批转移到城市进入工厂或从事商业、服务业，农业人口在总人口中的比例减少。农民工这一概念既是一种身份也是一种制度安排。我国从农村转移出来的两亿“农民工”，这一庞大群体离开农村到城镇从事非农生产活动，但他们没有城市户口，不能享受与城市市民相同的待遇，“经济上接纳，政治上排斥”。众所周知，这种状况根源于我国城乡二元结构下的户籍制度。新中国成立以后采取的是农村补偿城市的政策，上世纪50年代起，国家通过户籍制度，限制城乡自由流动、特别是限制农村人口流入城市，控制城镇人口规模，对社会实行属地化管理。户籍制度把国民严格分成农业户口和非农业户口。两类不同的户口在教育、就业、医疗、社会保障和社会福利等方面相差悬殊，造成农村人口成为中国社会的最低层。特别不能令人容忍的是对农村的义务教育政策，1985年开始，国家财政不再负担农业人口孩子的义务教育费用，转由地方财政支付，实际上是由农民自己承担。同时，加在农民身上的其他杂费繁重，致使农民依靠土地只能解决温饱而已，个别或更差。由此造成农村基础教育薄弱，职业教育形同虚设，很多农村孩子辍学不能顺利完成义务教育阶段学习。现在虽说实行了城乡义务教育免费，严格的说是户籍所在地的孩子的免费义务教育。对于农民工的孩子来说，出现两种情况：一是留在家乡的孩子，即“留守儿童”由于隔代教养，小孩无心向学，教育质量堪忧；一是跟随父母打工的孩子面临在流入地入学难的问题，由于户籍制度，当地政府不乐于接受农民工子女入学。这两者都成为了社会问题。

　　（二）内容的重点在于制度建设

　　对处在义务教育阶段的农民工子女都出现了系列问题，那么对自身没有接受良好基础教育的农民工来说如何接受补偿教育？如何保障补偿教育的施行？

　　综观国家对农民工的各项政策，解决农民工的主要方法是把义务和责任下移到地方政府。地方政府一方面回应中央政府的政治性号召和政策要求；一方面为了本地经济社会发展采取多种方式通过设定标准，如在城市购房以及学历职称条件等，旨为本地经济社会发展急需的外地人才解决户口给予市民待遇，但是地方/城市政府的户籍制度改革主要的还是放在本地区内部的农业人口和乡城转移者。由于中央政府在国家层面没有做出实质性的制度改变，城乡二元结构下的户籍制度承载太多的福利和义务，导致农村人口的国民待遇空洞化。城市政府为了自利自保，外来农民工的市民待遇无法从实质上得到解决。

　　农民工的苦，主要苦于社会文化地位的边缘化。政府首先应取消对农民工的“制度性的排斥”，把失落的权利还给他们。城乡二元框架下的户籍制度使农民工除了在经济方面享受不平等外，还使农民工在政治、社会、文化等方面享受与当地市民不平等的权利。因此，中央政府首先应从国家层面给予农民工国民待遇，然后农民工流入地政府给农民工享受市民待遇，这是实施补偿教育的第一步。

　　美国政治哲学家罗尔斯认为社会正义首先表现在社会的基本结构（即制度），“社会的基本结构乃正义之第一主题”。根据罗尔斯的两个正义原则——平等自由原则与差别原则和机会平等原则，以及关于正义的两个优先原则——自由的优先原则与正义对效率和福利的优先原则。国家首先要给农民工“国民待遇”，使农民工享受国民平等的自由和基本权利，符合罗尔斯第一正义原则——平等自由原则；城市政府给予外来农民工“市民待遇”，提供与市民平等就业机会、社会保障和福利等符合罗尔斯第二正义原则，特别是对农民工实施补偿教育符合差别原则的要求，即“适合于最少受惠者的最大利益”。通过补偿教育，可以改善农民工群体的生存技能，使他们享受更多的自由，获取生命的尊严，这符合社会公平正义要求，也是和谐社会建设的关键。目前，我国有财政能力和政治意愿解决这个问题。特别是近两年农民工社会保障日益加强，消除农村劳动力流动的障碍逐渐消除，给予农民工国民待遇的权利问题正在破解。2007年3月，教育部、建设部等五部门下发文件要求，在使用农民工最多的行业建筑工地创建“农民工业余学校”，培训农民工安全知识、法律法规、文明礼仪、社会公德、职业道德、卫生防疫、操作技能等方面的基本知识，此举对农民工实施补偿教育具有示范意义。一些好的迹象表明，对农民工实施补偿教育的条件机制日益成熟。

　　四、对策

　　（一）把农民工补偿教育纳入到流入地职教体系

　　为了使农村劳动力顺利转移，中央对农民工转移培训和技能培训非常重视，制订了系列法规，其中最为重要的是，2003年颁布的《国务院关于进一步加强农村教育工作的意见》和2004年颁布的《教育部、财政部关于推进职业教育若干工作的意见》及《2003—2010年全国农民工培训规划》等。这些法规为农村劳动力在输出地接受必要技能培训提供了法律保障。但是，职业教育的发展与经济发展关系密切。一般来说，经济发展越好，对职业教育的需求越大，受市场需求驱动，当地职业教育的办学水平就越好。农民工输出地由于经济比较落后，有些地区对义务教育的维持略感紧张，缺乏资金和人力的保障，职业教育更是薄弱。相比之下，农民工主要流入地——大城市、经济发达地区职业教育条件明显较好。农民工在输出地接受的转移培训远远不能满足流入地对工人的技能需要。而且，农民工流入地正在加速进行的产业升级对工人的要求进一步提高。因此，考虑到职业教育的办学条件，考虑到流入地更熟悉自己需要什么样的产业工人，更重要是考虑到当前农民工的特征，使他们在流入地接受技能培训是最好的选择。

　　根据2006年7～8月中山大学社会学系对珠江三角洲地区9个城市的调查显示，25岁以下的农民工最多，所占比例是52.8%。超过半数农民工未婚（55.1%），其中，初中文化程度占51.3%，高中或中专、技校文化程度占17.2%。这个农民工群体——新产业工人，多是我们所说的“新生代”或“第二代”农民工群体。新生代农民工群体与他们的父母表现出完全不同的群体特征。他们外出不是单纯赚钱，而是寻求个人发展、见世面，对学习非常渴望。这批新产业工人，在家乡接受教育的，由于大多数父母在外打工，隔代抚养，缺乏监督指导，又由于当地办学条件差等多种原因导致这部分大多数学习不好。随父母外出打工的这部分农民工子女，由于户口限制在流入地也不能接受很好教育。幷且，经过年份不等的第一线工作，他们比较瞭解岗位技能要求，熟悉劳动力市场需求，知道自己需要学习哪些专业技能，学起来更会刻苦。从工厂到学校比从学校到学校的求学道路更符合职业教育理念。

　　新生代农民工的文化程度普遍高于第一代农民工。他们大多数符合中职或高职招生的文化条件。把新生代农民工补偿教育纳入到流入地职教体系，主要的是农民工流入地职业技术院校扩大招生对象范围，打破户籍限制，把优秀新生代农民工招进来接受正规学历教育。

　　2008年4月23日,深圳市总工会等单位启动“圆梦计划”,免费为在深务工的农民工送出300个免费就读中专和300个免费技能培训学位,而最受追捧的是100个大专学位, 这一消息发布后,吸引了大量农民工踊跃报名。这只能是深圳市总工会的一项帮扶计划，机会只给特别贫困的农民工。对于把新生代农民工纳入到流入地正规职业教育体系，这是好的开始。

　　新生代农民工如果部分能通过进入高职院校接受正规学历教育，部分能通过各种短期技能培训和企业岗前培训，一方面可以满足农民工流入地产业升级对高素质工人的要求；另一方面农民工素质的提高，可以提升他们的社会地位，自然消除社会歧视，也使农村低层精英有向上流动机会，转变社会从“集体排他”为“个体排他”，能调和社会矛盾，有利于社会稳定，有利于和谐社会的构建和农民工市民化的顺利实现。

　　（二）解决农民工子女在流入地的教育问题

　　今天的农民工子女，明天他们之中的大多数又是工业产业的主力军。目前农民工子女在城市受教育遭遇各种问题，如受教育机会不平等，受到的教育待遇和流入地的孩子相比差距较大，就读学校办学条件差等。流入地农民工补偿教育应与农民工子女教育结合起来。解决农民工子女教育问题与农民工补偿教育是一个链条上的两个同质性相类似的问题，只有解决好农民工子女教育问题，对农民工的补偿教育才能收到标本兼治的效果。我们认为，解决农民工子女教育问题应该从两方面入手：一是解决农民工子女的义务教育问题，使农民工子女能在流入地接受国家规定的免费义务教育，这是他们理应享受的得到法律保护的基本权利。鉴于在农民工子女教育方面的论述较多且十分详细，本文就不再赘述。二是改革高考招録制度，使农民工子女能在流入地报考当地职业技术院校，与本地户籍生一样享有同等的接受职业院校学习机会。户籍制度改革困难重重，通过农民工子女接受同等的职业教育学习机会，不失为解决农民工市民化问题，进而城市化等问题的一条好办法。

　　　　　　　　　

　　（作者分别系广东工贸职业技术学院工商系教授，讲师）