肖小霞

　　随着经济的发展，尤其是工业化、城市化进程的不断加速，必然会出现农地大量向非农地转移。与此同时，大量失地农民陷入“三无”（种田无地、就业无岗、社保无份）的困境。［包永辉、陈先发：《乱征地引发无地无业之忧》，《瞭望》2003年第23期。]据国土资源部统计，目前全国失地农民总数超过4000万人，每年新增200多万人［张品：《当代中国农民失地问题研究》，山东大学校园网，http://www.sdu.edu.cn/， 2004年11月30日。]，照此速度预计，在城市化进程中我国将有近6亿农民失去土地，逐渐从农民转变为市民，［葛如江、潘海平、王新亚：《失地农民调查:城市化浪潮中的新弱势群体》，《乡镇经济》，2003年第8期。]严重影响到我国社会的稳定和社会经济的可持续发展。广东省截至2006年底，全省失地农民约130万。巨大的失地农民数额已引发各方面问题，甚至严重影响到经济社会的稳定和可持续发展。广东省在1992年前后，于深圳、珠海、东莞就陆续开展了农村养老保险的试点工作，这些尝试性工作都是当地自发的。截至2006年底，这种自发性试点已经扩展到佛山、广州、中山等六个经济发达地市。佛山市高明区作为广东农村社会保障的试点之一，从2005年建立社会保障制度至今两年多的时间里，农村社会保障工作开展得怎么样？失地农民对现行的社保制度有何看法？社会保障资金的筹集、管理、发放情况如何？这些都是政府、社会和农民迫切想要瞭解的问题。本文采取文献分析和实地调查相结合的方法，对高明区全征地的村子进行抽样调查和访谈，并实地走访村委、镇政府和负责征地安置的单位，拜访宗族长老，瞭解失地农民社会保障的状况和社保政策在执行中遇到的主要困难。

　　一、佛山市高明区的社保制度

　　（一）建制进程

　　佛山市高明区作为广东省社保制度试点之一，在贯彻广东省有关方针的基础上，根据自身的经济水平和当地农民的切身需求，制定具有高明特色的社保制度。

　　佛山市高明区2005年初步建立起了以全征地农村居民为主要对象的农村基本养老保障制度。根据佛山市《关于加快农村工业化城镇化和农业产业化建设的决定》（简称“五十条”），提出“土地补偿费”的使用，应首先满足农民建立社会保障关系的需要，切实保障农村居民特别是被征地农民年老后的基本生活。这一规定不但找到了建立以全征地农村居民为主要对象作为农村基本养老保障制度的突破口，而且规定用征地款缴交养老保险基金，从而保证了养老基金的来源。

　　根据“五十条”的有关精神，2006年上半年佛山市委、市政府又出台了《佛山市建立全征地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》（简称《实施意见》），对保险对象、保险范围、筹资方式、渠道及其享受保险的待遇等方面都作了较全面的规定，以文件的形式明确规定了养老保险基金筹集由区、镇（街道）、农村集体经济组织三方按一定比例负担，这一交费形式较容易做到，建立农村基本养老保障制度也较容易起步。《实施意见》总的思路和框架是较好的。该文件下发后，高明区迅速行动，从本区实际出发，相继制定了与本区相适应的基本养老保险补贴制度实施细则，并从2006年下半年开始，陆续铺开了全征地农村居民基本养老保险制度工作。从实施情况看，这一工作至今运行平稳，较好地调动了全市征地农民参加养老保险的积极性，安定了这一群体的生产和生活，效果明显。如高明区一位92岁的失地老人也踊跃购买了养老保险。从此高明区实现了农村基本社会保障从无到有的重大转变。

　　（二）养老保险

　　1．对象。所有年满20周岁以上（在校学生除外），未进入机关、事业、企业（含个体工商户）单位工作的失去土地的农业户籍人员，均可参加农村基本养老保险。其中，男年满45周岁以上，女年满40周岁以上的，均应参加农村基本养老保险。

　　2．缴费标准及待遇。以参保时高明区企业职工参加社会养老保险最低缴费工资额为基数，按同期企业职工缴纳社会保险费的比例一次性趸缴15年的养老保险费。参照城市基本养老保险实行统筹基金和个人帐户相结合的方式，养老保险费用由区财政（10%）、镇（街道）财政（20%）和个人（70%）三方合理负担，其中个人所缴费用全部由村统一用征地款交纳。养老保险待遇同被保险人缴纳的养老保险费挂钩，并建立合理的调节机制，使之与国民经济发展和农村居民生活水平相适应。

　　根据高明区区域和各村经济承受能力的差别，分为三个档次参保。

　　（三）医疗保险

　　1．对象。所有失去土地的农业户籍人员，及本区不符合城镇职工基本医疗保险参保条件的城乡居民（不包括现役军人、劳教、劳改人员和因升学而迁出本区户籍的全日制大中专在校学生）均可以家庭（户）为单位，一人一保，参加城乡居民基本医疗保险。

　　2．集资形式。

　　根据高明区区域和个人经济承受能力的差别，分成二个档次参保。

　　3．报销比例和起付标准。在剔除自费部分及起付标准后，一级医院住院费保60%，起付标准200元；二级医院住院费保50%，起付标准400元；三级医院住院费保400，起付标准700元；非定点医院住院费按20％报销，起付标准按同类医院计。

　　（四）最低生活保障

　　 1．对象。凡属本市户籍人口，家庭人均年收入低于户口所在区城乡居民最低生活保障标准（人均年纯收入2160元）的都可申请最低生活保障救济。

　　 2．待遇。城镇200元/人月，农村180元/人月。凭银行存折到指定银行领取救济金。失地农民按农村标准给付。

　　二、高明区失地农民社保的调查分析

　　（一）人口概况

　　高明区于明成化十一年（公元1475年）设县，解放后，高明与鹤山曾一度合并，称高鹤县。1981年12月7日，国务院批准恢复高明县建制。1985年，被国务院划为珠江三角洲经济开放区，1994年4月，国务院批准高明撤县设市， 1993年、1995年，高明两度跻身“全国农村综合实力百强县（市）”行列，1995年，高明迈进“广东省农村小康达标县（市）”行列。 2003年1月，高明撤市设区，并入佛山市。

　　高明区下辖6个镇（51个村委会）、3个街道办事处（31个社区居委会），553条自然村。全区总面积960平方公里，耕地32.6万亩，人口约30万。人口出生率为8.81‰，自然增长率为4.13‰。其中以中青年为主，占全区人口比重70.03%，少年儿童相对较少，老年人口逐渐增多。

　　全区初中以上文化占全部人口的64.17%，文盲率为4%。2006年全区在岗职工年人均工资达16532元；农村年人均纯收入达5588元。城镇农村人口比例约为1：1。截至2006年12月全区，征地农民人数达8.73万，占全区农民人数55%。

　　 人口年龄分布对农民保障意愿的选择可能有影响，譬如如果老年人口比重大，可能养老保障就会比较受重视，参保意愿也会比较强；而中青年多，那么医疗保障就会比较有市场。

　　（二）调查对象概况

　　 2007年春节前后，对高明区全征地的农民进行了调查。共发放120份问卷，回收有效118份，有效率98%。另外对20名相关人员进行深度访谈。

　　1．性别与学历构成。调查数据显示，失地农民的教育水平普遍偏低，七成以上的农民只有初中水平，近三成只有小学及以下水平，大专以上的仅有一成左右，受访的118名失地农民中只有12名达到大专以上文化。而男性的平均教育水平高于女性。受访的男性比女性多，但瞭解到外出打工的男性居多，女性一般留在家。

　　2．经营主业构成。调查数据显示，大部分农民“离地不离村”，虽然土地被征，但外出打工的人不多，只有33%，29.5%的农民从事个体小生意或手工加工，自主创业的更少，只有5.9%，还有相当一部分（31.5%）还未能找到今后生活的出路，可见这一部分的农民还未转变“农民”的心态。处于待业的农民达到17％，据瞭解这一部分的农民因各种原因（年龄、文化等）找不到工作。

　　在访谈中，村长表示有相当一部分找不到工作的农民不是不想外出工作，而是他们在外找了多次都没找上，迫不得已才回来的。如杨和镇新村的梁阿姨很无奈地对我说：“不是我不想找工作，而是人家不要我。”梁阿姨今年38岁，只上了一年初中就没有读了，她说前年征地后她就到镇上的制衣厂应聘，厂方嫌她年纪大不要。之后也找了几家，对方不是嫌她年龄大就是嫌她文化低，所以就回村弄些手工活赚几个钱。梁阿姨还说，像她这样情况的，新村有不少人呢。

　　（三）对社保的认知和行为

　　 1．失地农民对社保内容的瞭解度。调查数据显示，絶大多数受访者表示瞭解农村养老保险和医疗保险，其中87.3%的受访者表示瞭解农村养老保险，91%的受访者表示瞭解农村医疗保险。而失业保险、工伤保险、生育保险和住房保险，几乎没有人表示瞭解，93%表示一般或不了解。最低生活保障则有64%的农民表示瞭解。另外，当问及社会保障包括哪些内容时，大部分表示包括养老、医疗和最低生活保障。其余失业、工伤、生育和住房保险则很少知道应包括在内。

　　 2．失地农民认为社保对生活保障的重要性。调查数据显示，不到半数（41.6%）的农民愿意购买社会保险，而认为社会保险对保障生活的作用非常大的只有19%，22%的农民表示社会保险对保障生活的作用比较大；认为完全没有作用的占7.7%。当问到根据保险项目的作用大小排序，前三项分别是医疗保险、养老保险和最低生活保障。可见瞭解度和重要性的排序高度一致，说明二者密切相关，因为认为保障项目重要，故加强对其内容的瞭解，而对内容的瞭解进一步促进农民对其重要性的认识。可见要想增强农民对某种社会保障项目的重要性认识，一个很重要的途径是加大宣传力度，增强农民对其具体内容的瞭解。

　　3．失地农民如果购买社保的考虑因素。调查数据显示，受访者如果参加保险最先考虑的因素是返还金额、个人缴费多少、缴费年限、政府补贴多少。排在前位的考虑因素，要么是现行制度中需要改进的地方，要么是将来在制度制定过程中必须着重考虑予以满足的地方，因为这些正好是农民意愿和需求的体现。

　　4．失地农民社保的参保率。调查数据显示，60.2%的失地农民已购买社会保险，但还有22％的受访者表示不考虑购买社会保险。已购买社会保险的受访者全部购买了农村合作医疗保险，（据在访谈中瞭解到，农村医疗保险是强制性购买的。另外在居委会也瞭解到农村医疗保险是全部农民都需要强制性购买的。可见政策的制定与执行影响到农民的参保行为。）而购买养老保险的只占当中的46人（64.8%）。商业保险中只有医疗保险有人购买（7%），商业养老保险没有人购买。

　　（四）社保满意度及存在问题

　　1．失地农民对社保政策的满意度。调查数据显示，118名受访者中49.3%对当前农村社会保障的总体评价表示满意，其中9.3%表示非常满意，但亦有17%表示不满意，7.6%更表示非常不满意。表明当前农村的社会保障还需加强。而问到受访者对本村的社会保障评价时，11%表示非常好，39.8%表示较好，17.8%表示不太好，7.6%的农民则认为非常不好。据问卷调查，对社会保障表示满意的，62%已购买社会保险，而没有购买的大多数选择一般或不满意。

　　2．失地农民认为社保存在的问题。调查数据显示，受访者认为当前农村社会保障制度最需要解决的问题是增加农民收入。这说明失地农民社会保障制度的建立、完善和发挥作用，最重要的不是社保制度本身，而是社保制度、就业制度、分配制度及其他经济制度能否给农民带来切实的经济利益，真正增加农民的收入。从这个意义上说，解决失地农民的就业问题，增加他们的收入是最根本、最实在的保障。其次，80.5%认为是保障不规范，而认为个人缴费过高的占71.2%，51.7%认为政府补贴太少（区财政10%、镇（街道）财政20%和个人70%），48.3%则认为保障内容不全面。

　　（五）政策执行者的看法

　　1．失地农民参保的积极性。受访人员表示失地农民购买社保的积极性颇高。虽然农民表示对社会保障瞭解还不十分透彻，但大部分失地农民表示愿意购买保险。自从2005年建立社保制度以来，有不少农民到居委会谘询险种、金额、年限等相关情况。

　　 2．社保的覆盖率。目前农村实行的保险主要是养老和医疗，救济制度有最低生活保障和五保。医疗保险的覆盖率几乎为100%，不仅失地农民购买了，非失地农民也购买了。养老保险只有失地农民才能购买，养老保险实施比医疗保险迟。目前已有半数符合条件的失地农民购买，新征地的还在落实当中，未来两年争取所有失地农民中符合条件的都购买养老保险。

　　 3．政策执行实施情况。由于没有先例，也没有法律法规，所有工作都处于摸索阶段。现阶段社保工作已取得初步成效，较早征地的农民已逐步开始享受每月领取养老金。新征地的正在加快落实。征收，发放，监督机制也在逐步完善，但仍存在不少问题，如宣传不到位，部分农民对社会保障认识不足；责任分工还不十分明确，导致执行力度偏弱，对新征地的村，虽有文件通知，但还没有落实到实处。

　　（六）现行失地农民社会保障存在的问题

　　 1．失地农民思想观念没有根本转变。一方面，就业观念差。农民失去土地后，其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上，仍存在只要有土地就有饭吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的权利，只能依靠政府、依靠村里补助救济，认为就业仍然是村和集体的事，通过自主创业、自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。对参加社会保险没有充分的认识，这些问题在经济条件差的村表现得尤为突出。另一方面，社会保障观念澹薄。在调查中，有50%以上村民对到了不能工作的年龄将如何保障自己的生活问题的回答是：到时候再说吧，先把眼前的吃饭、孩子上学问题解决了就行。但政府希望能有一个比较好的保障方法来保障村民今后的生活问题，思想观念导致政府没有与村民达成共识。

　　 2．失地农民再就业难。被征地农民一旦失去赖以生存土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要收入来源。要切实保障他们今后的基本生活，根本的出路在于再就业。从我国目前的形式看，失地农民的再就业状况不容乐观。这既有自身条件的原因，也是现行征地安置政策导致的结果。首先，失地农民文化程度不高（高明区七成农民只有初中水平）和缺乏非农劳动技能，使得他们在激烈的就业市场竞争中明显处于劣势。其次，随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置（对失地农民的土地、拆迁、就业等进行一次性补偿）的方式解决失地农民问题，导致一些年龄偏大又无突出技能的失地农民再就业极为困难。而安置补助费用却无法取代以往土地所给予的“最后的保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。因此，从短期行为看，失地又失业的农民尚可依靠一次性安置补偿费勉强维持生计，实际生活水平不致明显下降。但从长远角度看，随着安置费用的消耗殆尽，失地农民的再就业和社会保障问题势必再度出现。

　　 3．农民承受能力有限。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金现规定“政府承担部分不低于保障资金总额的30%，村（组）集体经济组织和个人承担70%”，但高明区失地农民个人承担70%，高于广东省的规定。这对于人均征地款不高的地区的农民来说，要一下子拿出这么多钱，农民感到难以承受。如更合镇的农民表示个人只能承担4000－8000元。虽然高明区根据当地实际情况养老保险分为三个档次，但农民的期望与最低参保档次仍存在一定差距。所以农民收入过低依然是农村亟待解决的问题。而在人均征地款较高的地区，由于集体经济好，农民个人实际负担不多，农民也就乐意。但总的来说，保险收费偏高，又不像城市按月收取，要农民一下子拿那么多钱出来，真的有点超出农民承受能力。

　　4．土地征用制度不完善。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：农村集体土地只有用于公益性事业方可征用。但长期以来，公益性与商业性两种不同性质的征地行为未能严格区分，导致了征地的随意性和混乱，致使农民在征地中的合法权益得不到真正保护。目前土地征用的安置办法主要采用征地单位安置、失地农民所在集体安置和一次性货币补偿三种途径。对于前两种安置办法，通常情况下都不能得到及时解决；而对于一次性货币补偿的方式，失地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质均是失业，然而工人能享受社会保障，失地农民却没有。高明区所有征地的安置都采用一次性货币补偿方式。目前，征用农民土地以农业地租为补偿标准，征用农民集体土地的征地总费用每亩5万元左右，国家各级相关部门收取的税费大约2.5万元，给予集体和农民的征地补偿约2.5万元，其中70%给农民，农民实际得到的土地补偿费每亩1.7万元左右。尤其各地地域的不同，地价又有区别，高明区的平均地价为每亩1.5万元左右，低于国家水平，有些偏僻的地方地价比1.5万还低。征地补偿并没有按照市场交换价值进行，而是按前3年农业的平均产值来计算。由于近年农产品价格不断下降，按照法定标准计算出来的补偿费有限，难以解决失地农民的长远生计。不仅如此，集体土地转变为建设用地后，政府协议出让的土地价格多数在30-50万元/亩，也有更高的，农民却无缘分得土地增值收益。

　　 5．政府监督力度不够。根据《土地管理法》的规定，征地补偿费归村集体组织所有。从目前的情况来看，由于补偿费数额较大，一般都达到几十万、几百万、甚至上千万元人民币。而现在的村级组织管理监督体系大都相对薄弱。所以，对这类巨额资金如何管理和支配，一直是各级政府、村级组织和广大村民非常关注的一个问题。对补偿费的用途，国家要求专款专用，主要是用于为农民建立低保、上项目、农业开发、村集体的公益事业、或划出少量部分补助安置费较低的失地农民等。但由于在操作过程中的不规范、不透明，村干部以权谋私，挥霍浪费，贪污腐败，侵害征地补偿款的现象屡有发生。高明区采用留置一部分用于公益事业和购买保险，一部分分到农民手里，但是没有明确的分配比例和支出帐目不透明，难免有些农民担心部分补偿费会不知所踪。

　　三、对策和建议

　　 （一）建立更切合农民实际的社会保障制度

　　1．灵活划分参保对象。高明区养老保险条例规定，所有年满20周岁以上（在校学生除外），未进入机关、事业、企业（含个体工商户）单位工作的失去土地的农业户籍人员，均可参加农村基本养老保险其中，男年满45周岁以上，女年满40周岁以上的，均应参加农村基本养老保险。本来这一规定考虑到45岁以下的中青年在征地后会出外打工，那么所在的单位会为其购买相关保险，如果村里再强制统一购买，这样就会重复了。而45岁以上的，外出打工的很少，而且他们也老了，今后的生活就需要村里统一购买保险来保障。这样的做法看似很符合失地农民的需要，但是调查显示，男45岁以下，女40岁以下，没有外出打工的失地农民很大一部分没有购买养老保险，那么这一部分农民的老年生活由谁来保障呢？既然男45岁以上，女40岁以上的规定需要购买保险，那么是不是可以规定凡是失地农民都需要购买养老保险，无论是单位购买的还是村里统一购买的。这样就可以避免不足应购买年龄又没有外出打工的这部分失地农民没有参保了。

　　2．科学划分缴费年限。目前高明区实行的都是一次性缴费购买的养老保险，而广东省其他地区采取的是每月交纳，连续交纳15年。这样广东其他地区的失地农民只需每月交很小一笔钱就可以享受养老保险，而高明区的失地农民则需要一次性交纳10万左右。对于这一情况，有关部门的解释是，失地农民每人至少会得到补偿费8万左右，所以在补偿费发下来一次性交纳农民都可以拿得出，但如果每月交纳，难免有些农民会把补偿费花光了而无力缴费，虽然一次性拿那么多钱农民一时难以接受，但是如果每月交纳农民还是要交一样多的钱。可是这仅仅是有关部门的想法，农民真的也是这样想的吗？据调查，71.2%的农民表示缴费过高，而且是一次性缴费，他们难以承受。试想，一个45岁的农民才得到补偿费8万多，一次性交养老费就用光了土地补偿费，那么他在60岁之前的15年里怎样生活？可见一次性缴费并不科学，这需要有关部门制定一个更为科学的缴费方式。

　　3．合理分配保险费负担比例。高明区的养老保险费由区财政（10%）、镇（街道）财政（20%）和个人（70%）三方负担，其中农民个人负担高达70%，这和广东省“农民交小头”（ 集体30%左右、政府40%、农民30%左右）的原则明显不符，比例上也相差很远，为什么会这样呢？调查也显示超出半数受访者表示政府补贴太少。有关部门表示这一负担比例主要是因为政府财政不足，难以负担过多的农民保险费用。这也是欠发达地区建立失地农民社会保险制度时遇到的尴尬问题，一方面政府想建立一个有利于农民的保障体系，另一方面政府又心有余而力不足。这正是欠发达地区迫切解决的一大问题。一句话，加大财政在保险的支出不是治本之方，这需要当地政府大力发展经济，增加政府财政收入才能长远。高明区个人负担过重也是造成没有外出打工的中青年没有参保的原因之一。可见现行的分配比例不合理，这需要政府切实根据当地的经济水平制定分配比例。

　　4．根据人口分配制定保险内容。高明区是一个发展型的城市，老龄化只有11%，中青年则占70%。政府也意识到这一点，农村保险以医疗保险为主展开。不仅失地农民100%购买了医疗保险，非失地农民医疗保险的购买率也达到97%。一般来说人口年龄分布对农民保障意愿的选择可能有影响，譬如如果老年人口比重大，可能养老保障就会比较受重视，参保意愿也会比较强；而中青年多，那么医疗保障就会比较有市场。而这一点高明区做得比较好，是值得发扬的。

　　 （二）加大社会保险的宣传力度

　　社会保障制度是一个国家或地区为改善和提高其成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务及其措施，是社会文明和进步的重要标志。长期以来，我国农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的狭义的社会保障制度，对于广义的社会保障制度，农民还是知之不多。现在，在城市化进程中，农村集体土地大量被征用，大量农民成为失地农民，而且身份尴尬。这些农民失去土地后,无法享受与城市居民同等的社会保障权利,还面临着居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题。其次由于我国农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和技能低下，失地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，而由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一个较长的磨合期，在这期间他们面临着各种风险。他们还停留在旧的狭义的社会保障观念中，不知道也不了解广义的社会保障的重要性。由于他们的不了解所以导致他们购买保险的积极性不高。虽然经过几年的宣传，80%以上的农民瞭解了养老和医疗保险，但是只有41％表示保险对今后生活保障的具有重要性，其余还停留在仅仅瞭解的阶段。这是导致他们不购买保险的重要原因之一。所以加大社会保障制度的宣传势在必行，不仅要宣传保障的内容，更重要的是宣传保障的重要性。

　　（三）规范社会保障制度

　　1．增加透明度。对于土地补偿费高明区采用留置一部分用于公益事业和购买保险，一部分分到农民手里，但是没有明确的分配比例和支出帐目不透明，难免有些农民担心部分补偿费会不知所踪。在调查中80％的受访者也担心社保管理不规范，主要是因为他们对于购买保险，政府具体补贴了多少钱，个人具体交纳多少钱不是很清楚，在问到他们每月交纳多少保险费时，他们表示不清楚，只知道村里统一购买。这样的机制，会不会有人从中渔利，不得而知。基于这一担忧，导致部分农民不想购买保险。所以增加透明度，把一切收入、支出置于群众监督之上是必要的。

　　2．建立社会保障基金的监管机制。高明区现行的是佛山市失地农民社会保障制度条例，条例中并没有明确说明保障基金的监管机制，只说由社会保障局统一征收发放，缺乏监管机制。这给保障基金带来很大的风险，也使部分失地农民因担心基金的安全问题而拒絶参保。在调查中有8成的受访者表示担心社保管理不规范。基于这一情况，我认为应该省内统一执行办法，省与地方互相关联，互相监督。高明区应该借鉴或按照广州的基金监管机制。广州社保基金的安全性没有问题，而且其管理模式也得到了国家的肯定。广州实行的是一个相互制衡的管理体系。其社保基金是分三家管理，地税局负责社保基金的征收工作，财政厅负责管理，劳动保障厅负责安排使用，所以社保基金是实行收、支、管三方分离的，而且社保基金的节余部分我们也规定只能用于购买国债，因此十分安全。具体实施是：广州设立了由政府按一定比例出资建立的“风险基金”，使养老金待遇可根据实际财政状况适时调整，彻底免除农民的后顾之忧。由于在保障形式上，确定以个人账户为主体，以准备基金为补充，因此待遇可“水涨船高”。同时，为了保障养老金的按时足额发放，省政府还规定征地款中划拨给村集体的那一部分，村委会必须拿出50%建立准备基金，补充个人账户，钱不到位国土资源部门不得征用土地。另外政府财政每年还必须拿出一笔资金作为调剂。长寿者个人账户支付完毕后剩余生存年限的养老金由准备基金来支付，以此建立经济发展成果共享机制和被保险人终身保障机制。

　　（四）提高农民再就业能力，增加农民收入

　　通过职业培训，提高劳动者素质，提高农民再就业能力，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解失业问题，已成为一国社会保障体系不可缺少的重要组成部分。首先，解决失地农民就业难题，除就业安置外，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们树立好与市场经济相适应的新的择业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。其次，政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，组织开展多层次的就业培训，加强失地农民的就业指导。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训。最后，做好就业援助工作，以保证困难群体能够得到妥善安置。

　　增加农民收入是受访者认为现行保障体系急需解决的问题。可见失地农民社会保障制度的建立、完善和发挥作用，最重要的不是社保制度本身，而是社保制度、就业制度、分配制度及其他经济制度能否给农民带来切实的经济利益，真正增加农民的收入。从这个意义上说，解决失地农民的就业问题，增加他们的收入是最根本、最实在的保障。而增加失地农民收入最直接的途径是提高他们的就业能力，鼓励他们走出去。

　　

　　（作者系华南农业大学社会工作系讲师）