梁镰銮

　　党的十七大报告提出建设生态文明，加强能源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力；国家环境保护总局已升格为国家环境保护部，表明党中央国务院对环境保护工作的高度重视。汪洋书记也提出节能减排和环境保护是促进科学发展的重要手段，我省环境保护工作也取得长足的发展和可喜的成绩。2008年我省经济社会发展的主要预期目标是：单位生产总值能耗降低3.5%，二氧化硫和化学需氧量分别减排4%和3.5%，在粗放型经济发展方式尚未根本改变和可持续发展的较大压力下，完成这些宏观硬指标是不容易的。广大人民群众在粗放型经济发展方式下既分享了物质财富提高的好处，也饱受了环境污染之害。人民群众保护环境意识日趋提高，强烈期待政府加快改善身边的水环境、大气环境和土壤环境质量。然而，要改变仍在不断恶化的环境，需要政府、企业、公众共同努力促进经济发展向“资源—产品—消费—再生资源”模式转变。环境保护工作也要从“道德约束”转向“制度约束”，追求实效。

　　总结我国多年来环境保护工作存在的众多问题，温家宝总理指出：解决环境问题必须从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，在环境恶化的形势下，不允许我们在“万事俱备”下再去实施那些理想的环境政策，只能边算账、边研究、边试点总结，联合各方力量，全面推动建立中国特色的“环境经济政策体系框架”。这就是解决我国环境问题正确而可行的途径。广东省是经济大省，在争当实践科学发展观排头兵和推动“双转移”的新形势下，也要在环境保护工作中争当排头兵，开创我省环境保护工作新局面。在省政府权限范围内和国家现行法律法规与政策框架下，围遶全面推动中国特色“环境经济政策体系框架”的建立，特提出如下建议：

　　一、加强省级环境保护部门的权力，强化对全省辖区环境保护工作实施统一监督管理职能

　　1. 建议将广东省环境保护局升格为广东省环境保护厅。我国已成为世界上为数不多的建立国家部级的环境保护机构的国家，这是大力提升我国环境保护工作实效的有力保证。我省建立广东省环境保护厅是顺理成章的事。江苏省早年率先成立了江苏省环境保护厅，实践已证明，江苏省的环境保护工作实效得到实质性的提升，如该省首创“排污初始价格有偿取得”和建立了“环境价格体系”等，已对构建中国特色的“环境经济政策体系框架”作出了有益的贡献。

　　2. 省级环境保护部门要对全省辖区环境保护工作实施统一监督管理。根据《中华人民共和国环境保护法》第七条中“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对辖区环境保护工作实施统一监督管理”规定，省级环境保护行政主管部门理所当然的要对全省辖区环境保护工作实施统一监督管理。但是，由于我国不实行“垂直领导”制，无法执行这一条文。今后要加强实施统一监督管理，以提升我国环境保护工作的实效。

　　（1）改革现行的建设项目准入、环境影响评价、排污许可证发放审批管理方式。

　　根据1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定，“国务院环境保护行政主管部门负责审批的建设项目以外的建设项目环境影响评价书、环境影响报告表或环境影响登记表的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”90年代我省正处在粗放型经济迅速发展期，涉污建议项目众多，电子信息技术水平低，省环境保护部门无法应对如此众多的建设项目的审批任务，省政府于1999年发布了《广东省建设项目环境保护分级审批管理规定》，2000年广东省环保局又把项目分级管理分为“须经省环保局审批的项目”、“须报市环保局审批的项目”和“报县（县级市）环保局审批项目”三级管理。由此导致在未经科学地把各辖区的功能区划分和环境容量（环境承受能力）量化情况下，加上地方保护主义的干扰，出现不实环评、非法排污、超标排污等环境违法行为和环境污染事件。这是环境恶化的重要因素之一。现在，在高水平电子信息技术支持下，为配合省委、省政府“双转移”部署和竭制已在扩散中的涉污项目对产业转入辖区环境质量的破坏，省环境保护部门已有条件把现在的对建设项目的准入审批权限从“抓大放小”的三级管理模式转变为“抓大控小”的“集中审批权限，分级管理项目”模式。即保持原来的项目分类方法和“须经省环保局审批的项目”不变，把“须报市环保局审批的项目”和“报县（县级市）环保局审批的项目”两类的审批权改为经市、县环保局初审须报省环境保护部门的终审幷存档，并接受公众（特别是人大代表、政协委员）和媒体的监督。

　　（2）省环境保护部门成立“广东省环境保护工作协作组”。

　　省辖区内环境保护工作的范围很广，河流流域与行政区域之间、中央企业、海洋、港务、渔政渔港、军队、公安、铁道、民航等部门则自行依照相关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。省环境保护部门可牵头通过设立“省环境保护工作协作组”机构，以统筹、协调、沟通与省辖区环境保护工作的相关事宜，加强合作与资源共享，提升省辖区内环境保护工作实效。

　　二、加大用经济手段保护资源环境的力度

　　环境经济政策是为了达到环境保护和经济发展相协调目标，利用经济利益关系，对环境经济活动进行调节的一类政策体系。目前我国制订和推行的环境经济政策种类较多，但真正推行和发挥作用的政策还不多。由于这些政策是在计划经济体制和经济体制转轨时出台的，必须根据社会主义市场经济体制和环境保护事业的发展，在边算账、边研究、边试点总结实践过程中建立中国特色的“环境经济政策体系框架”。

　　1. 开展以经济学观点和科普方式的环境保护宣传教育活动，以提高政府、企业、公众对“环境是资源”、“环境容量有价”和“污染是外部不经济性，即生产者通过污染物排放对环境的污染将生产成本的一部分强加给别人，使得他人的利益受到损失”的犯罪行为的认识，以利环境经济政策和循环经济政策的推行。

　　2. 改革和完善“排污许可证”制度。我国在1992年至1998年间出台了多项“排污申报登记与排污许可证”和与此相关的规定，是在“环境容量无价”和“排污初始价格无偿取得”原则下制定的公有制计划经济政策，与社会主义市场经济不相容，导致排污者从无偿占有有价的环境资源和低廉的排污收费中获取了大量的非法利益，而造成大量的无序非法排污使环境质量恶化，也造成社会不平，影响和谐社会建设。广东省可以借鉴江苏省首创的“排污初始价格有偿取得”和“环境价格体系”的做法，并予创新和发展，选取一个市、县、镇辖区系列作试点，研究建立排污证有偿取得和排污权交易等市场化方式保护环境新机制。可考虑开展的工作有：

　　（1）结合当前污染普查工作获得的资料，进一步普查、清理辖区内已发排污许可证，较准确地掌握辖区内的真实排污总量。

　　（2）科学地估算辖区的环境容量，初步确定辖区可承受的排污总量。

　　（3）初步制定辖区内环境价格体系。

　　（4）试行对新准入建设项目实施“排污初始价格有偿取得”政策，发放新型排污许可证。

　　3. 提高排污收费标准和提高超标排放污染物罚款额度。现行排污收费和超标排放污染物罚款额度过低，是导致守法成本过高，违法成本过低，无序排放污染物量大的重要原因。由于环境质量恶化，国家投入环境污染治理费不断加大。以2003年为例，全国排污征收费仅为73.1亿元，同年国家投入环境污染治理费1627.3亿元，排污收费只占国家用于环境污染治理费用的4.5%。改革这一不合理收费制度是当务之急。收费标准提高空间很大，应是现行标准的20倍以上。基于历史原因，宜采取逐年提高的方式进行。例如：现在提高5倍，即视2003年修订的《排污费征收标准及计算方法》中的“污染当量征收标准”作为一个随环境资源价值提升而提升的可变值。当时的污水排污费是每一“污染当量值征收标准”是0.7元，废气排污费是每一“污染当量征收标准”是0.6元，提高5倍即分别为3.5元和3.0元。而对于超标准排放污染物应从原来按相应排污收费额提高一倍改为5倍，即分别为17.5元和15元。并使之成为一种排污收费机制。机制的实施，可迫使排污者积极治污和减排。

　　4. 慎重稳步推进排污权交易制度。排污权交易也称“买排污许可证”制度。排污权的初次交易发生在政府与各经济主体之间。其实施的条件是：有强有力的相应法律法规保障；有政府的有效监督管理；有已通过科学确定了的真实环境容量和排污总量约束。目前，只能在经改革“排污许可证”试点成功的辖区内试行，取得经验，并制定出一套可操作的措施后再推行。

　　5. 逐步建立完善的环境税制度。目前，我国环境税只有资源税和一些与环境相关的税种。环境税与环境收费政策和财政补贴政策三者是构建我国环境经济政策体系中的主要要素。在现阶段，开征污染产品税和生态补偿税是可行的。特别是生态补偿税，是实现下游补偿上游，发达地区补偿环保生态区的重要措施。

　　三、加大用法律手段保护资源环境的力度

　　1. 联合各方力量，加快修订我省与环境保护相关的法规、条例。30年来，国家和省立法工作步伐加快，初步形成了较完整的法律体系。但由于我国正处在经济体制转轨过程之中，法制建设已从“立法时代”步入“修法时代”，修法本身是法律施行中的一种必然。法律需要顺应社会主义市场经济的发展而作必要的调整，建立中国特色的环境经济政策体系框架需要有相应的法制保障。人大法制部门和省环境保护部门的政策法规机构可加强联系，研究建立一种科学的修法机制，并充分发挥省法制部门、省政协、省政府参事室以及社科院、高校的法律工作者、学者在修法中的作用。

　　2. 建立环境执法与刑事司法相衔接的机制。我国已开始逐步加大实施刑法中“破坏环境资源罪”条款，但未能形成可操作性强的规范化的工作机制。2007年最高人民检察院要求更加重视对破坏环境资源犯罪的打击和落实完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。2008年5月，最高人民检察院通告了查办“危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作”情况，2004年至2007年，查办了3822人，国家损失数十亿元。借此契机，可由省人民检察院、省人民法院、省国土资源厅和省环境保护部门筹建一个跨部门小组，研究如何界定破坏环境资源犯罪的事实和加强协调工作，并逐步使之成为国土资源和环境保护执法与司法相衔接的可操作性强的工作机制。最终交由省人大使之形成法规。

　　四、促进环境产业健康发展

　　环保产业是以防治环境污染改善生态环境和保护自然资源的物质基础和技术保障，和一般的产业不同，环保产业不能仅仅以短期效益为目的，它是以整体和长远利益为出发点，它对社会和经济的主要贡献是避免环境与自然的损失，从而实现经济的健康发展。是一种存在正外部性和具公益性的产业，并广泛渗透于第一、二、三产业之中。促进环保产业的发展是构建中国特色的“环境经济政策体系框架”的重要技术因素。

　　我国环保产业近90%都是小型企业，技术装备落后，专业化水平低，环保产业各个环节如产品开发、生产流通使用、工程设计、施工、设施的运营相互脱节，各自为政，无序竞争，难以生成一个规模效益和最优化的组合系统，全方位的环境服务体系仍未建立起来，环保产业仍然实行非市场化行为为主的模式。改变这种现状，大力促进环保产业健康发展是实施可持续发展战略的重要措施。必须做到：

　　1. 发挥环保产业协会对环保产业的监督管理作用。广东省环保产业协会是隶属广东省环境保护部门的社会经济技术团体。基于环保产业的正外部性和具公益性特点，它与别的产业协会不同，应在协助政府加强对环保产业的监督与管理方面发挥更大的作用，在社会主义市场经济的发展中，协会本身要解放思想，改革自身的工作方式和内容，保障我省环保产业健康发展。

　　2. 协会要联合各方力量，研究制订严格的环保产业市场准入标准，包括规模、技术、资金、业绩、诚信度等方面。整顿环保产业市场，使之朝规模化、最优化组合系统发展。

　　3. 提高环境工程设计、施工和环评等资质要求，严格控制资质证的发放和管理，并实行严格的年审制。严禁、严惩工程任务转包、环评转包和出租资质证书等违法犯罪行为。

　　4. 鼓励涉污中小企业末端治污工程。采取工程设计、施工、设施正常运行全方位服务，以提高治污设施运转效率。

　　

　　2008年6月18日