广东省人民政府参事室政法组 

　　为了探索建立生态环境补偿的专项财政机制，促进“生态资源维护要投入，生态资源使用要有偿，生态补偿收入要用于生态维护”机制的建立，省政府参事室就水资源生态补偿机制问题，组织政法组参事，在参事室副主任余庆安的带领下，于5月26至29日到从化、新丰、龙门等地进行调研，听取了当地政府及有关部门的意见，对新丰江源头、流溪河的黄龙带水库、增江的天台山水库、梅州水库进行了实地考察。现将调研情况报告如下：

　　一、目前水资源使用和管理中存在的问题

　　随着经济的快速发展，生态环境对经济发展的制约日趋明显，人们对生态资源的保护意识逐渐增强，对水资源维护实行“以林蓄水，用水收费，以水养林”的要求日益强烈。目前大量免费用水、补偿过低、多头管理的状况已经远远不能适应科学发展的要求。

　　1. 水资源税费标准太低，收取困难重重，难于发挥水资源有偿使用的经济杠杆作用。

　　在用水量中，第一产业用水依然占主要地位，新丰县第一产业用水1.73亿立方，（第二产业用水0.048亿立方，第三产业用水0.012亿立方），占97.2%;从化市农业用水3.05亿立方，占总供水量的67.5%。但从2003年始，农村实施税费改革，农田水利灌溉水资源费已停止征收。农民的“水是取之不尽，用之不竭”的观念基本没有改变，节水意识和水法意识澹薄。

　　各地水资源费的收取标准也有出入，如从化、新丰生活与工业混合用水0.03元/m3，而龙门则是0.036元/m3；水力发电用水，从化是大中型电站0.04元/m3，小水电0.025元/m3，而龙门、新丰是0.003元/m3。标准偏低，目前每年征收额在80至100万左右，全部用作维持执法办公费用和执法人员工资。

　　2. 生态公益林补偿标准过低，盗伐生态公益林现象时有发生。有林才有水，育林靠封山。但目前按省里规定已经提高的生态公益林补偿金，发到农民手里只有每亩每年7.5元（农民说不及砍1棵树或2根竹的价值高），市级和县级的生态公益林补偿金根本无法落实。即便广州对市划定的生态公益林另加每亩每年16元，由于没有与水资源挂钩，依然不足以保护生态公益林。由于现在25度坡度以下、可以种果的林地每亩每年的租金是80至100元，25度坡度以上、可以种桉树的山地每亩每年租金是30元左右，从而导致群众不愿将山地划为生态公益林，已经划了的，也要求取消，改种经济林。此外，在补偿机制上，水电厂按上网电量征收的0.5分/千瓦时水土保持费由水库所在地地级市政府征收，这样一来，占新丰江水库水资源来源43.1%的新丰县却得不到补偿。随着木材、年桔价格的不断上涨，个别农民偷砍生态公益林、毁林种果的情况时有发生。加上林业部门不能在木材检查站前后50米外查处，给执法带来极大困难，给盗伐林木的违法分子以可乘之机。

　　3. 没有真正实行水资源的统一管理，水资源的规划工作薄弱。我省絶大部分水利工程是公益性或准公益性，许多水利工程，管理上多头管理，利益上苦乐不均。流溪河水电站属于粤电集团，而生态公益林由广州市管；黄龙带水库水库、电站归广州市管，生态公益林和移民归从化管；主要以防洪为主的天堂山水库归龙门管，15年来大大地减少了增江流域的洪涝灾害，也保护了广九铁路石滩段；梅州水库也是个主要以防洪为主的水库，1988年龙门从广州划入惠州，水库依然归广州管，但由于地处龙门，它的治安、防洪、调控的责任却是龙门县。水资源的整体规划滞后，往往只注重开发利用水资源和建设水利工程，忽略水资源的勘探普查，尤其是对地下水资源的勘探普查。没有根据水资源的合理配置，充分发挥水资源的综合效益。

　　二、建立水资源有偿使用，以水资源收益用于生态补偿

　　省政府参事政法组的成员对建立水资源有偿使用，以水资源的收益用于生态补偿的机制，进行了研讨，一致认为，空气、阳光和水是生命的源泉，保护水资源就是保护生命，是落实“以人为本”科学发展观的必然要求。在市场经济日益完善的今天，对水资源的保护利用，必须采用经济杠杆，不使用经济杠杆，管不好我们的生态公益林，也管不好水和空气资源。

　　基于这样的认识，我们建议：

　　1. 建设生态文明，在市场经济体制下，必须制定使生态的经济效益得到体现的规则，纔可以持续对生态进行投入，达到节能减排，改善生态环境质量。可以参照《京都议定书》的精神，要求耗氧企业在山区种植并保护能够通过光合作用重新产生同样等量氧气的森林，如同中国石化、南方电网在龙川种植的5000亩“碳汇林业”一样。与此类似，要保护水资源，必须根据林水不可分原则，建立“以林蓄水，用水收费，以水养林”的生态补偿机制。

　　2. 要建立有偿使用水资源的制度。坚持取水口计量取水，根据取水用途及其对水质的要求，根据取水口上游流域集雨面积中生态公益林的补偿费用标准，分别确定用水的水资源税费，把所收取的费用用于生态公益林的维护。使生态公益林的生态效益在市场经济条件下得到体现。

　　例如，广州的水厂按取水量360万立方/天计，年生产360天计，按生活与工业混合用水0.03元/立方计收水资源费，一年就有3888万。其中有80万立方取自流溪河，就应该按取水比例提取864万补偿流溪河流域的生态公益林。对于达到一类水标准的饮用水源，其生态保护的要求要高，取用的水资源费也应相应提高。如流溪河饮用水资源费提高到0.10元/立方，仅广州用水就可以有2880万元水资源收入，这些收入对于占流溪河流域85%的从化，是一笔不少的收入，体现了从化的生态效益。

　　又如，新丰江水库的水，有43.1%来自新丰县7个镇的流域，其中生态公益林61万亩。那么，对取自新丰江的水资源征收所得（例如新丰江水电站、东江引水工程以及沿河流城市用水），应按上游集雨面积内生态公益林的比例直接补偿给集雨面积内的本地农民。

　　要制定水力发电按发电量收取水资源费的规定，要按照市场同类商品等价的原则，实现水电的上网电价与火电等价，体现水力资源的经济价值。

　　3. 要大幅度提高生态公益林的补偿标准，当务之急是省的补偿标准要立即提高到国家对西部生态公益林的补偿标准：每亩每年26元。要把用水收费的收入用于补偿生态公益林，地市县财政再加大支持，逐步把补偿标准提高到农民愿意把林地划为生态公益林，视同租赁给国家，由国家按农民的山林经营收入标准向农民发放生态公益林补偿金，使农民生活水平不会因林地划为生态公益林而降低。同时要把补偿与生态公益林的保护挂钩，防止“钱照拿，树照砍”的现象发生。

　　4. 要对水资源实行统一的属地管理体制。水利工程和水资源管理，基本上属于公益事业，应该列入公共事业单位统一管理，其管理人员基本支出和维修养护经费，应纳入各级政府的公共财政预算给以保障。应实行收支两条线管理，收取的水资源费应全部用于生态公益林的建设和补偿。各级政府要对辖区内水资源进行统一规划利用。流域内的各级政府要实行河流断面水质达标交接，做好生态建设的各项工作。

　　5. 要加大对护林经费的投入，打击盗砍树木的犯罪行为。对补种生态公益林给予补贴，按生态公益林面积配备护林员。在林区范围，可以允许在木材检查站50米以外的公路执法。

　　　　调研组成员名单：

　　领　队：余庆安　广东省人民政府参事室副主任

　　组　长：王仲兴　广东省人民政府参事、中山大学教授

　　副组长：毛宇峨　广东省人民政府参事、原广州市中级人民法院副院长

　　成　员：王则楚　广东省人民政府参事、原民盟广东省委副主委

　　汪新生　广东省人民政府参事、中山大学教授

　　曾添贵　广东省人民政府参事、广东省司法厅巡视员

　　王铁强　广东省人民政府参事室参事业务处主任科员

　　执笔人：王则楚

　　

　　2008年7月6日