——中英慈善事业和慈善组织的比较研究

　　对慈善和慈善组织，我国和外国的解读和定义不尽相同。我国《现代汉语词典》对“慈善”一词析义为：“对人关怀，富有同情心”；《辞源》、《辞海》、《现代汉语辞典》没有“慈善组织”和“慈善家”的词条，《中国大百科全书》有相关的“慈善事业”的词条，释义是：“从同情、怜悯或宗教信仰出发对贫弱者以金钱或物品相助，或者提供其他一些实际援助的社会事业……带有浓重的宗教和迷信，其目的是为了做好事求善报；慈善者通常把慈善事业看作是一种施舍……它只是对少数人的一种暂时的、消极的救济……它的社会效果存有争议。”而《大美百科全书》“慈善事业”条目的释义是：“最悠久的社会传统之一，它借由金钱的捐助和其他服务，来提升人类的福祉。”《大不列颠百科全书》“慈善基金会”条目的释义是：“一种民间非营利性组织，由捐赠人提供财产并由它自己的职员进行管理，以其收入服务于对社会有益的目的。”英国学者把“慈善组织”（Charity Organization）定义为：为了广泛的公共利益而设立，非营利、非政府、从事各种慈善性公益活动的组织。英国的慈善组织范围比较宽，包括了工厂主或企业家出于博爱目的而成立的慈善组织，市民们基于社区互助与自我服务的目的而设立的慈善组织，以及许多知识分子、政治家、工会活动家和社会活动家等成立的旨在影响公共政策的各种公益性的游说组织。本文所谈的慈善组织，主要是指组织开展扶贫济困、安老助孤、帮残助医、支教助学等慈善活动的非政府组织。

　　党的十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把加强民间组织的发展和管理、发挥民间组织的作用，作为我们党不断提高构建社会主义和谐社会能力的一项重要内容。近年来，党中央、国务院明确提出要支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动；健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系；在全社会大力提倡团结互助、扶贫济困的良好风尚，形成平等友爱、融洽和谐的人际环境。如何发挥非政府组织的作用，为建设和谐社会服务，并实现政府管理的改革与创新，这是很值得研究的问题。慈善组织作为非政府组织的重要组成部分，对于发展慈善事业、构建和谐社会具有独特和重要的作用。本文通过对中国和英国慈善事业和慈善组织的比较，来探讨我国和我省培育慈善组织、发展慈善事业的对策措施。

　　一、中英慈善组织和慈善事业发展的比较

　　（一）从发展历史来看

　　英国慈善组织发展早、发展快。英国慈善组织发展有着悠久历史，早在12-13世纪，英国就出现了约500多家民间志愿性的公益慈善组织。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，出现了越来越多的公益慈善性的非营利组织。现在，公益慈善部门已成为英国社会中与政府公共部门、私人企业部门相平行、相独立和相辅相成的民间公益部门，对英国社会事业的发展及和谐社会的建设发挥了重要作用。

　　我国慈善组织虽也出现早，但发展慢。我国自古以来就有乐善好施、济贫帮困，“慈心为人，善举济世”的优良传统，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”“穷则独善其身，达则兼济天下”的思想成为千百年来中国人慈善博爱的思想先导。我国在宋代就已出现慈善组织，近代以来，各地慈善机构纷纷设立，许多绅商善士相继投入济贫赈灾的慈善活动。在民国时期慈善家群体大批涌现，仅上海一地，1930年前后慈善团体就多达119个。

　　新中国成立后，原有的非政府组织基本停止活动，至20世纪70年代末，鲜有慈善组织成立及活动。改革开放后，我国放宽了对非政府组织的限制，同时，随着各种社会利益群体的产生、社会阶层的分化和社会矛盾及问题的出现，催生了各种非政府组织，慈善组织重新出现及开展活动。1981年7月28日，中共中央书记处第100次会议批准成立我国第一个公益基金会——“中国儿童少年基金会”。“儿基会”的成立虽然带有政府部门的痕迹，但它成为公益基金会诞生和发展的积极因子。此后，“中国青少年基金会”等一大批公益基金会相继成立，使中国公益事业发展迈上了新的水平。1994年，“中华慈善总会”成立，掀开了我国慈善组织发展新的一页，各地相继成立了“慈善总会”。2005年11月，中华慈善大会的召开及《中国慈善事业发展指导纲要》（2006—2010年）的出台，表明我国已把慈善事业摆到了重要的位置。但目前从总体来看，我国的慈善事业还处于起步阶段。

　　（二）从法规及管理来看

　　英国对民间公益组织从登记注册到监督管理都有一套严格的法律制度框架和相对独立、职能完备、体系健全的行政管理体系。早在1601年，英国就颁布了《慈善法》和《济贫法》，鼓励发展从事慈善救济等社会公益活动的非营利组织。后来，《慈善法》得到不断的补充与完善。1993年，英国制定了新的《慈善法》，不仅划定了公益慈善组织的范畴，强调了这类组织所具有的公益性、慈善性龢民间性等原则，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法定框架，给出了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据，它对于英国民间公益事业的发展起到重要的作用。

　　英国有关慈善事业制度的主要内容有：

　　1．关于慈善组织的登记

　　英国是采取追惩制的国家，成立慈善组织不必事先到登记管理机关登记就可以开展活动，但如果在活动中违反了法律，就要受到相应的处罚。英国法律规定，慈善组织只有在注册后，纔可以享受到诸如免税等方面的优惠，并得到公众的认可；年收入在1000英镑以上的慈善组织须向英国慈善委员会进行登记注册并接受慈善委员会的监督管理。英国注册慈善组织的一般条件是：

　　第一，要注册的慈善组织，须与其他慈善组织在工作内容上不重复。

　　第二，慈善组织须有自己的管理章程，明确组织的目标及其管理方法。章程可以是理事会的文件、组织宪章或相应的法规。

　　第三，依照《托管人管理法》组成托管理事会。理事会成员应包括来自政府公共部门、所在社区、私人企业部门的代表。理事会成员可直接受雇于慈善组织，但不能有其他商业目的。慈善组织必须按捐款人及受益人的最佳利益导向进行运作与管理。

　　2．关于对慈善组织的监管

　　英国慈善委员会（The Charity Commission）负责对英格兰和威尔士成立的慈善组织的管理和注册。其对慈善组织的监管从注册就已开始。慈善组织申请注册需要接受慈善委员会的评估，评估分3个方面：一是慈善组织成立的目的要以法律规定的慈善为目的，包括消除贫困，推广被认为是有益的宗教信仰、发展教育和其他被认为是对社会有益的目的，如社区团体、娱乐和体育等。二是被提名的托管人应无犯罪记録。根据英国法律，任何涉嫌不诚实或侮辱弱势群体的人都不能成为慈善组织的托管人。此外，慈善组织的工作计划必须合理。如果委员会认为一个组织拟采用的运营方式是不现实的，会向该组织提出质询。如果委员会认为现在已经有了类似的组织，没有必要再成立一个新组织，也会拒絶批准。

　　在实行监管的方法上，英国慈善法要求所有的慈善公益组织在运作上要高度透明和公开，由慈善委员会监督慈善组织运作上的透明与公开程度，并随时接受任何公民的举报。任何人都可以在合理的时间内，向慈善委员会提出瞭解任何慈善组织的登记事项及其活动状况的请求。慈善委员会定期对大型慈善组织进行风险评估、资产评估和财务评估，并与其他相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的民间组织，慈善委员会有权撤销其托管人理事会，并限期组建新的托管人理事会。

　　3．关于对慈善捐款的税收优惠

　　英国为鼓励和推动社会捐赠，对公益捐赠实行减免税优惠。在公司捐赠方面，英国公司法规定，只要在公司账目中申明提供公益捐赠，捐赠的部分就会免去公司所得税（约占30%）。在个人捐赠方面，英国法律规定，个人向慈善组织的捐赠可获得免税待遇。此外，英国还有遗产税，税率高达98%，而且，遗产税法规定，捐赠社会的部分，可以在一定幅度内扺遗产税。

　　4．关于政府与慈善组织的关系

　　1998年，英国政府和非营利组织的代表共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，为二者的关系确立了基本原则和行为依据。协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任，其中政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统，每年对协议的实施情况进行评估。相应地，志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估。

　　与英国相比，我国有关慈善组织和慈善事业的法制建设比较薄弱。1950年，为了管理已有的非政府组织，国家颁布了《社会团体登记暂行办法》。“文化大革命”期间，民间组织立法工作一度中断。直到20世纪80年代后期，我国的民间组织立法工作才有了实质性进展。1988年颁布了《基金会管理办法》，1989年颁布了《社会团体登记管理条例》，1998年颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》及新修订的《社会团体登记管理条例》，1999年颁布了《公益事业捐赠法》。此外，民政部还制定了社会团体管理规章，各省也制定了民间组织管理法规。这些法律文件涉及慈善事业捐赠、税收、所得税与社团管理等方面。但是，我国还没有促进慈善组织和慈善事业发展的专门法，已有的规定侧重于登记程序，在税收、财务管理、员工社会保障等方面未有突破。法律制度的不完善，制约了慈善组织的发展，也使得已成立的一些慈善组织带有比较浓厚的官方或行政机关的色彩。

　　（三）从规模和作用影响来看

　　英国慈善组织规模和影响大。英国只有5800万人，少于广东省常住人口。但在英格兰和威尔士地区，截至2003年3月3日就有慈善组织187316个，2002—2003年度所有注册的慈善团体的总年收入超过300亿英镑，固定资产超过700亿英镑，专职人员的总就业规模达50万人，占全英就业人口总量的约3％。大量民间慈善组织的存在及作用的发挥，促进了英国的公共福利和社会和谐。英国的一些慈善组织不仅在国内起作用，还把慈善做到国外，如“乐施会”（OxFam）等组织就已在许多国家开展慈善活动。

　　我国慈善组织无论在规模还是作用影响上都还比较小。一是慈善组织数量少，截至2005年11月底，在我国民政部门登记注册的各类民间组织289万多个，基金会1016个，其中，专门从事慈善活动的中华慈善总会和各级慈善总（协）会有731家，从事救死扶伤等人道主义救助的红十字会有7万多家。此外，还有一部分志愿者协会或义工协会组织、福利性的民办非企业组织及基金会组织。虽然数量上比英国多，但对于13亿多人口的大国来说，还是比较少。二是慈善组织的资金少。中华慈善总会的分析指出，截至2004年底，中国慈善机构获得捐助总额约50亿元人民币，仅相当于我国2004年GDP的005％，而英国同类数字为088％，美国为217％。三是影响和作用小。由于体制和资金的原因，我国慈善组织的覆盖面还比较有限，除了全国性及省级慈善组织和“希望工程”、“春蕾计划”等全国性的项目外，许多慈善组织及项目的影响和作用都还比较小。

　　（四）从慈善资金来源来看

　　英国慈善组织的经费来源渠道多，其中主要来自中央或地方政府资助、社会募捐两个渠道。英国政府每年提供给慈善组织的资助总额约33亿英镑，相当于慈善组织每年营业总额的大约三分之一。此外，英国慈善组织每年开展各种形式的社会募捐活动，获得各种公益捐款约33亿英镑。这两项共占英国慈善组织每年营业总额的约三分之二。在英国注册的超过18万个慈善团体中，年度经费超过1000万英镑的慈善团体有200家，另有2500家年度经费在100万至1000万英镑之间，著名的慈善组织“乐施会”现有基金达25亿英镑。

　　1996年以来全国民政系统收到的捐赠款物达到了284亿元，其中捐款超过180亿元，接收棉衣被超过12亿件，在解决灾民生活困难方面发挥了重要的作用。尽管如此，社会募捐还显得比较有限，大多数慈善组织都筹款困难，许多地方的慈善事业和慈善组织在很大程度上仍旧依赖海外捐赠，如中华慈善总会接受的捐赠物资，就有近80％来自海外，只有20％多来自内地。政府对慈善事业相对投入不足，财政支持力度不大。

　　从以上几方面的简单比较，不难看出，我国的慈善组织和慈善事业虽然在改革开放后，特别是近几年来得到了长足的发展，但与西方发达国家尤其是英国相比，还处于发展的初级阶段，无论社会公众的慈善意识、慈善规模、慈善组织、捐赠机制、法律制度，还是善款善物管理使用和监督等方面，都存在很多欠缺之处。因此，在全面建设小康社会的过程中，必须大力培育慈善组织，大力发展慈善事业。

　　二、广东慈善事业、慈善组织的发展

　　广东濒临南海，靠近东南亚，近代以来成为中西文化交汇之地，得风气之先，最先接受国外先进思想的影响，这促进了广东慈善事业的发展。近代以来，广东就成立了不少慈善机构，开展慈善活动。20世纪80年代后，由于得改革开放的先机，以及有毗邻港澳、华侨众多的优势，广东的慈善事业发展在全国起步较早，各地政府较早意识到慈善事业的重要性，有意识的组织开展各种慈善活动，如广州等市政府发起的“教育基金百万行”、中山等市政府举办的“慈善万人行”活动（每年一届，到2005年已举办18届）等，都在社会上有广泛影响。佛山市顺德区政府2005年12月举行“慈善万人行”活动，就筹得善款15亿元。慈善组织不断发展，各地级以上市基本成立了慈善总会。2004年7月16日成立的广东省慈善总会，成立一年多来就募集善款28亿元人民币，投入近22亿元用于开展助医、助学、扶老、恤孤、助残、救难等各项社会慈善公益事业。其他慈善团体也做了许多实事，如以“援助贫困家庭子女接受义务教育”为宗旨，成立于2004年5月的广东公益恤孤助学促进会，成立一年半以来，就筹得善款150万元，资助了河源、清远等贫困地区262名中小学生完成义务教育，成为广东省唯一获得“中华慈善奬”的民间慈善组织。广东省佛教协会2004年12月28日在广州德政路办起全国首家慈善中医诊所，广州光孝寺为此捐赠500万元，支持慈善中医院的运作，专门为持有“城镇居民最低保证金领取证”和“低收入困难家庭证”的贫困病患者提供免费诊治，开业10个月就为6600多人次看病，让900多人受惠。广东省知名民营企业——香江集团总裁翟美卿、刘志强夫妇，从1992年开始累计为慈善事业捐资捐物3亿元，2005年又捐出5000万元成立中国第一个非公募慈善基金会――香江社会救助基金会。

　　我省是全国主要侨乡，华侨华人众多。华侨华人深受住在国慈善文化的影响，积极参与当地的慈善事业，并在居住国成立了许多慈善组织，为居住国人民和华侨华人做了许多善事，为当地民众所称赞。侨胞不仅在当地乐善好施，而且非常关心、参与和支持我国、我省的慈善事业。改革开放后，海外侨胞爱国爱乡热情空前高涨，积极支持家乡建设，大大促进了侨乡的经济发展和社会进步，其中最显着的贡献之一就是积极参与、支持我省的慈善事业：

　　一是捐资兴办社会公益福利项目。据不完全统计，改革开放以来，海外侨胞、港澳同胞捐赠在广东兴办公益福利事业的款物达到360万元人民币，其中，大部分资金用在兴办学校、医院、敬老院、幼儿园等公益福利项目上。据到1998年为止的统计，共捐办大中小学校17763间、医院（卫生院）2104间（所）、敬老院（托儿所、幼儿院等）1966间，在南粤大地上树立了座座爱的丰碑。

　　二是捐资助学、纾难解困。据不完全统计，华侨华人、港澳同胞捐款在我省设立的各类公益事业基金（会）3000个，大多用于奬学助学、扶困解难。2005年1—11月，华侨华人、港澳同胞为我省公益事业捐赠金额达74855万元，其中，用于助学的金额达14775万元，资助我省贫困学生11788人。如泰中友好协会副会长、泰国潮州会馆副主席、汕头市荣誉市民陈汉士先生热心潮汕地区教育事业，从1999年起，每年对潮汕三市家庭经济困难而无力承担大学费用的大学生给予3千至5千元的经济援助，至2005年8月，已发放6908万元，先后有贫困大学生1836人次得到资助，其中已有284人完成大学本科学业。

　　三是积极为各种慈善组织、慈善活动捐款。海外侨胞、港澳同胞捐款已成为我省各种慈善组织、慈善活动的主要经费来源。广东省慈善总会成立一年多来接受各界捐赠的款物28亿元人民币，其中，有许多是华侨华人、港澳同胞和归侨侨眷、侨资企业的捐赠。开平市委、市政府2005年5月向社会和海内外乡亲发起慈善捐款倡仪，得到热烈响应，仅一个多月，全市就收到旅外乡亲的捐款折合人民币近千万元，占总捐款数的一半。2001年，中山市侨务局开展“手拉手自愿助学计划”活动，截至2005年9月，得到来自香港、澳门、美国、马来西亚、哥斯达黎加、澳大利亚、加拿大等国家和地区近百个社团和个人的响应，捐赠助学金额2515万元，资助贫困的大中小学生近2000人次。

　　四是海外华人及港澳慈善机构积极参与我省慈善事业。全球华人首富李嘉诚先生的“李嘉诚基金会”除捐巨资兴建汕头大学外，还在我国、我省兴办了不少慈善项目，该基金会2004年捐资1000万元支持汕头大学、香港中文大学联合汕头国际眼科中心策划的“关心是潮流”农村扶贫医疗计划，该计划将使潮汕地区3—5年内成为“无白内障失明地区”。澳大利亚华人慈善机构“光明之行”1997年成立以来，已经6次组织由澳洲医学界翘楚和志愿工作者组成的志愿医疗队，前来我国内地和广东为边远地区贫困眼疾患者义诊，2005年又与广东省侨办签署合作协议，从2006年起将分多批组织澳洲医学界专家来我省为贫困眼疾患者义诊。香港一些慈善机构等也都为我省慈善事业做了不少工作。

　　此外，省内涉侨组织也为发展我省慈善事业，发挥了联系、发动、服务海外侨胞的作用。包括各级归国华侨联合会、海外联谊会、海外交流协会、潮人海外联谊会、客属海外联谊会、侨商会、“海归”组织等涉侨组织，积极加强与海外华侨华人、港澳同胞、归侨侨眷和侨资企业的联系，引导海外侨胞、归侨侨眷和侨资企业积极参与、支持我省的慈善事业。广东潮人海外联谊会成立以来，为支持家乡教育事业，筹集资金1700多万元，兴建了惠来潮青学校、潮阳井都神山学校等；2004年还设立“扶贫助学金”，资助汕头、潮州、揭阳三市和丰顺县考入广州地区高校的品学兼优的特困学生，两年已资助220名。深圳国际侨商会在鼓励会员发展自己事业的同时，引导他们回报社会，扶贫帮困，捐赠社会公益和慈善事业。据不完全统计，该商会会员为深圳及内地的公益事业捐资超过10亿元人民币。

　　从总体看，近20年来我省的慈善事业和慈善组织有了较大的发展，但与我省经济大省的地位还不相适应：一是政府对慈善事业仍缺乏宏观规划；二是慈善活动仍主要由政府主导，慈善组织比较少，一些组织官办色彩还较浓，且未形成与发达国家和地区接轨的慈善机制；三是社会仍未形成浓厚的慈善氛围，慈善捐款和社会志愿工作者还比较少。这里，既有国家慈善法规不完善的制约，也有我省自身工作的原因。

　　三、对培育慈善组织、发展慈善事业的对策思考

　　（一）提高全社会对培育慈善组织、发展慈善事业重要性、紧迫性的认识

　　我国在全面建设小康社会的进程中，大力发展慈善事业，对于组织调动社会资源，调节贫富差距；缓和社会矛盾，促进社会公平；提高公民素质，增强社会责任；营造团结友爱、和谐相处人际关系；促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设，具有重要作用。从公共管理的角度，我认为培育发展慈善组织和慈善事业有两个方面的重要意义：

　　1．培育慈善组织、发展慈善事业是政府转变职能的必然要求

　　从“全能政府”变为“有限政府”已成为当前各国政府改革的共同选择。政府转变职能，就要“政社分开”，将原本应由社会承担的职责还给社会。美国慈善研究所所长波罗乔夫认为，非营利机构在推动社会发展方面所作的贡献功不可没，有助于实现小政府大社会的理念。他说：“美国政府机构庞大、行动迟缓，对很多问题多有疏漏，这时，非营利机构，尤其是慈善组织在解决社会问题方面则起了重要作用。美国的社会医疗、妇女权利、环境保护等运动，都是首先由非营利机构发起的。”我国要实行政府体制改革，实现建立“有限政府”的目标，就必须培育发展社会中介组织，尤其要培育发展慈善组织，通过这些组织去实现政府想做而做不了和做不好的事情，促进政府职能的转变。

　　2．培育发展慈善组织是构建和谐社会的必然选择

　　我国改革开放以来，在经济高速发展的同时，也导致了社会不公平的问题，出现了许多新的弱势群体以及由此产生的社会问题，如贫富差距的扩大和贫困人口问题、流动人口及流动人口中的妇女和儿童问题、失业人口的增多和城市贫困阶层的形成、性传播疾病与艾滋病问题、吸毒问题、拐卖妇女与儿童问题、老年人问题等等。这些问题得不到有效的解决，必然导致社会的不和谐和不稳定。而完全通过市场和政府来解决这些问题显然是不可能和不现实的。在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，社会需要有组织的创新，来弥补政府与市场的不足。而国际经验表明，作为非政府组织的慈善组织在满足弱势群体的社会需求，解决一些长期性的社会问题方面具有独特的优势，例如，创新性和灵活性优势，与基层联系密切和瞭解基层实际情况的优势，成本低和效率高的优势等等。这些优势使慈善组织在满足弱势群体的需求和解决社会问题方面具有政府和市场不可替代的作用。同时，慈善已被公认是社会的第三次分配，有助于弥补第一次、第二次分配的缺陷与不足，拉小财富差距，促进社会平等。

　　当前，我国正处于经济社会发展的关键时期，积极培育发展各类慈善组织，使其吸纳社会各界人士，汇聚民间资金，在社会各领域里开展广泛的慈善公益活动，可以程度不同地解决社会问题，缓解社会矛盾，增强社会凝聚力，更好地体现社会公平与正义，弘扬中华民族的传统美德，推进精神文明建设及社会的和谐。

　　（二）完善有关法规，促进慈善组织的健康发展

　　我国慈善事业发展滞后，最根本的是缺少具体、系统的法律规范和保障。为此，应完善相应的法律法规。当务之急是要加紧制订《中华人民共和国慈善法》，使慈善组织和慈善事业的发展有法可依、有章可循。该法的制定要重点解决好几个问题：

　　一是降低成立慈善组织的门槛，明确慈善机构的独立法人地位。可考虑取消现行法规中要求慈善组织必须有业务主管单位的规定，让慈善组织真正独立承担起民事责任。

　　二是采取税收优惠政策鼓励捐赠。当前，我国对慈善捐赠在税收上优惠不足。《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定，“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。”即是说，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳企业所得税。2003年9月，财政部、国家税务总局规定：对企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量向中华慈善总会等机构的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。这项政策虽较之于前述规定优惠，但并未惠及向其他慈善组织捐款者。应对向社会捐出善款数额超过应缴税额10%的企业，给予减免10%的税款；不足10%的，则可在应缴税额里扣除已捐善款。

　　三是对慈善组织的评估和监管作出具体规定，增强慈善组织的透明度和公信力。

　　（三）大力营造人人向善的社会氛围

　　在英国，慈善已经成为一种高度普及的大众文化，富豪踊跃捐赠，民众积极参与。民众已成为慈善活动的主体和基础力量，在有闲时到慈善组织去作义工、自愿者已是人们的共识。目前，英国慈善组织拥有2600万名志愿者，平均每一个16岁以上的成年人每个月都会从事某种形式的志愿服务。在我国，由于慈善事业刚起步，以及人民生活在总体上刚进入小康，因此，民众参与慈善活动的还不多。发展慈善事业，必须努力营造“人人向善”的社会氛围。为了唤起人们的慈善意识，促进慈善事业的发展，可考虑在全国设立“慈善节”，或在全省设“慈善日”，通过对慈善的宣传，对慈善先进的表彰，以及组织开展捐赠、义演、义卖、义赛、义拍、义诊和志愿者活动等，激发民众的社会责任感，引导他们参与和支持慈善事业。

　　（四）加强对慈善组织的监管，增强慈善组织的透明度和公信力

　　我国的慈善组织普遍透明度不高，对资金分配习惯于“暗箱”操作，加上存在一些慈善组织行为不规范，以慈善为名，进行诈骗和掠取钱财，或贪污、挪用慈善捐款等，影响了慈善组织的公信力，也影响了民众尤其是富人的捐赠热情。因此，在培育慈善组织的同时，要切实加强对慈善组织的监督和管理，督促和指导慈善组织加强内部管理，建立和完善业务、财务会计和资产管理使用等制度，做到决策科学化和运作规范化。各慈善组织应每年度向政府有关部门报告受赠财产的使用和管理情况，接受监督，必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。同时，每年度向社会公布事业发展情况和财务状况，增加善款使用的透明度，不断提高社会公信度。对挪用、侵占或贪污捐赠款物的，应依法查处。

　　（五）努力构建政府与慈善组织的互动合作关系

　　在传统的“统治”观念中，政府是公共事务管理、公益事业、社会福利的唯一提供者，而现代“治理”理念认为，公共治理的主体是多元的，非营利组织也是重要的治理主体。一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体要形成一种良性的互补互促的“伙伴关系”。政府要与慈善组织形成“伙伴关系”，须把握好四个方面：一是支持慈善组织依法和独立自主地开展活动；二是在监管过程中，帮助慈善组织完善各种规章制度；三是在社会事业和慈善事业的决策过程中，注意听取慈善组织的意见和建议；四是对慈善组织给予适当的财政支持，包括实行政府委托和政府采购等。

　　（六）加强与海外慈善机构的交流合作

　　近代以来，已陆续有海外慈善机构和人士参与我国的慈善事业。改革开放后，许多国际慈善组织通过各种途径和形式进入我国，对我国的社会慈善事业做出了贡献。如国际狮子会20世纪90年代陆续在我国开展涉及赈灾、扶贫、医疗卫生、社会福利、教育和残疾人康复等诸多领域的服务，已投入资金2000万美元及相当数量的物质援助，成为我国社会事业方面引入资金的最大渠道。国际慈善机构进入我国，尽管各有动机和目的，但不可否认的是他们对我国慈善救助等社会事业做了许多事情。对国外慈善组织，我们应克服过度敏感症，不要把它们都看作洪水猛兽而拒之门外，而要趋利避害，加强引导和管理，发挥其积极作用。

　　（七）充分发挥毗邻港澳、华侨华人众多的地缘人缘优势

　　华侨华人众多、归侨侨眷众多、侨资企业众多和涉侨组织众多，是我省的独有优势和宝贵资源，要高度重视和充分发挥这些资源的作用，促进慈善事业的发展。为此，要做好四方面工作：

　　一是加强对侨捐项目的保护。随着市场经济的实行和改革的深化，海外侨胞改革开放以来捐赠兴办的公益和慈善项目，存在被占用、改变用途、合并和变卖等问题，一些华侨捐资设立的基金甚至被挪用、侵占。为此，要采取有力措施切实做好侨捐项目和基金（会）的保护。目前，对全省侨捐基金（会）的具体情况尚不清楚，要加强调研，瞭解情况，制定相应的政策，使这些基金（会）地位合法化、管理规范化、使用透明化和效益最大化。

　　二是筹备成立公募性的华侨慈善基金会。我省有2000多万归侨侨眷，其中有不少人属于弱势群体，在就业、医疗和读书等方面存在很大的困难，部分人甚至处于贫困的状态。而海外华侨华人也有不少贫困者，他们回国（来华）治病和读书碰到许多困难，需要给予帮助。成立公募性的广东省华侨慈善基金会，发挥侨务部门与海外、港澳联系多的优势，面向华侨华人、港澳同胞、归侨侨眷和侨资企业募集资金，取之于侨，用之于侨，必定得到海内外侨界的热烈响应和广泛支持。而成立该基金会，也为海外乡亲发挥慈善爱心提供新的渠道，并为侨务部门为侨服务、为发展慈善事业服务提供新的平台和空间。

　　三是加强与海外华侨华人及港澳慈善组织的交流合作。海外华侨华人、港澳地区慈善组织众多，历史悠久，部分有相当实力，并积累了许多成功的经验。应加强与他们的联系，如邀请主要慈善组织来粤举办慈善研讨会，交流经验，探讨合作，建立互信、互动、合作关系。

　　四是表彰海外侨胞的慈善义举，弘扬侨胞的慈善博爱精神。海外侨胞、港澳同胞大力支持我省慈善事业，有许多感人肺腑的事迹，有的更是惊天地、泣鬼神，如已故日本华侨吴桂显先生的倾尽家产回中山办“孙文学院”等，是华侨爱国爱乡和慈善博爱传统精神在新时期的发扬光大，是我们发展慈善事业的宝贵精神财富。各级政府应通过多种形势，对海外侨胞、港澳同胞的慈善义举予以褒扬。

　　

　　参考文献

　　［1］《中国慈善事业发展指导纲要》（2006—2010年）。http://opinion.people.com.cn/GB/8213/55724/55731/3881447.html

　　［2］丁元竹主编：《非政府公共部门与公共服务》（中国非政府公共服务状况研究），中国经济出版社,2005年版。

　　［3］邓国胜：《中国非政府组织发展的新环境》，《清华大学公共管理学院》20065

　　［4］贾西津：《国外非营利组织与公益事业》，国务院法制办主编《事业单位改革与探索》，中国法制出版社，20035

　　［5］王名：《英国民间公益组织的发展及对我国的启示》，中国行政管理,2004

　　［6］广东省侨办：《赤子情怀》，岭南美术出版社，1999年版。

　　［7］ George Levvy： NGOs  （为中山大学——牛津大学广东省高级公务员公共行政管理专题研究班（第七期）作的讲座)

　　

　　（注：本文写于2006年1月，是笔者参加广东省委组织部、中山大学——牛津大学举办“广东省高级公务员公共管理知识专题研究班”的论文，部分内容在广东华侨华人研究会会刊《华侨与华人》2006年第1期发表）