为贯彻中共中央有关构建社会主义和谐社会的精神，配合市委市政府推进和谐社区建设和“城市管理年”、“基层基础年”的工作，根据市政协的有关指示，我们委员会发挥港澳委员的优势，从2006年5月起组织开展了“香港社区建设与管理”的专题调研，意图为深圳构建和谐社区提供借鉴。

　　本次调研选取了香港18个区之中社区建设较有代表性的沙田区作为考察调研对象，委员们还邀请了香港两所大学的20多名专家学者和师生协助，历时半年，最后形成了10万宇的专题研究报告。与此同时，我们还组织委员对深圳的社区建设情况进行了视察。

　　沙田是香港第一代新市镇，自上世纪70年代践行“自给自足，均衡发展”的新市镇发展理念以来，经过30多年的规划建设，至今已成为香港18个区之中人口最多的一个区：交通发达便利，社会治安良好，各种社区服务制度及设施完善，居民收入和受教育水平高于香港平均水平，被各界人士誉为新市镇规划建设的一个楷模。

　　参加调研的委员们认为，深圳近年在社区建设方面作了很大的投入，推动了许多改革和创新，取得了令人瞩目的好成绩，使社区居民的生活和工作条件得到较大的改善；但与建成国际性城市成熟社区还有一定的距离，一些存在问题有待进一步改革、完善和解决；深圳过去在改革开放和经济建设方面学习香港取得了很大的成功，当前构建和谐社会同样也可以借鉴香港的经验。为此，大家对照沙田经验提出了一些意见建议。当然，由于深港两地的政治体制、行政区划和社区管理机制都不同，某些问题不能简单的类比；同时因受资讯和认识的局限，有些意见不一定准确，又或者已经滞后于市委市政府的新规划和新作为，所提意见建议谨供有关部门作为一种思路参考。

　　一、关于借鉴香港新市镇建设经验

　　1. 建议在街道大社区层面借鉴香港经验

　　香港分工8个区，平均每区管辖人口30多万，区下面又分选区，每个选区人口约1.7万；深圳有55个街道办事处，平均每个办事处管辖人口20多万，街道办下面又设社区，每个社区人口约1—2万。如果把香港的区和深圳的街道称为“大社区”，把香港的选区和深圳的社区称为“小社区”，则两地的大小社区规模相约。就社区对应规模和基本功能而论，建议深圳在“大社区”即街道的层面上研究借鉴香港的新市镇建设经验，较有可比性和可操作性。

　　2．以“自给自足、均衡发展”作为街道大社区建设目标的补充，调整街道办及社区工作站的规模数量

　　香港新市镇的建设原则是“自给自足、均衡发展”。自给自足——主要指在一个区范围内，可以基本满足居民就业、消费、社区服务的各种需求，大部分不必跨区寻求；均衡发展——指的是在一个区内应营造多样性的房屋组合、社会阶层组合、人口结构组合、环境生态组合等，使之均衡发展而不偏废，以满足不同层次的需要和选择，能够吸引不同阶层群体在区内聚居、和谐共处。

　　建议深圳在街道大社区层面的建设借鉴这一理念，以利政府根据各街道的不同情况合理投放资源，推动各街道的均衡发展。为此，需要适当调整现有街道办的规模和数量，建议把街道办的平均管辖常住人口定在30-40万左右。按此规模，特区外一些过大的街道需要拆分，而特区内一些偏小的街道则应合并，调整后街道办总数会比原来减少。同时，建议社区工作站也不要分得太细，每个街道办分若干片区，每个片区设一个工作站(关联多个居委会)即可，全市社区工作站总量也可减少。这样，一来可在社区管理任务和人力资源关系上作出比较合理的配置，提高效率，节约成本；二来可整合资源，让每个街道都拥有一定规模的土地、环境、人口资源，更有利于做到在大社区内基本满足居民的工作生活需求。当然，人口并非单一机械的调整指标，同时还应参考土地面积、经济总量、历史、地理环境等因素。

　　还有一个更大胆的改革设想，就是把街道办和工作站台二为一，创新组建社区办。其规模比现有的街道办小，比社区工作站大；数量比街道办多，比社区工作站少。社区办直接由各区党委和政府管辖，实施社区党的领导和行政管理，使深圳的城市管理层次从四级(市—区—街道办—社区工作站)减少为三级(市—区—社区办)。

　　二、关于居住和就业

　　1．政府主导解决低收入居民的住房间题

　　居住问题是影响社会和谐及稳定的最主要因素之一。面对目前商品住房日益攀升的价格，低收入阶层无论购、租住宅都是一个极其沉重的负担。在此情况下，应由政府主导解决这一问题。香港的做法是由政府兴建廉价的“公屋”、“居屋”租售予低收入家庭。据悉市政府已有类似香港做法的规划及相关政策，但目前能够为人们看得见、摸得着的东西仍然不多。建议政府制定若干量化的指标，比如每年建成多少套房屋?哪些人可以受惠?近、中、远期计划能够为合资格人口解决住房的百分比是多少?等等，让人们有个确切的盼头；同时，须配套制订和严格执行分配政策标准。包括符合资格者的界定标准、资格审核、公示监督以及购租房者经济收入提升超标后的退出机制、相关房屋进入市场的规限等，并完善监督机制，杜绝弄虚作假和舞弊腐败行为。

　　2. 扭转大量居民跨区就业现象，降低城市运作成本及居民工作生活压力

　　当深圳居民每天在路上遭遇堵车时，许多人可能都会埋怨车多路窄，但其实较主要的一个原因是，深圳跨区就业的通勤人口太多了。所谓“通勤”，指的是居民的居住和就业分别在城市的不同区域，每天需固定往返于两地之间，一般而言这是经济发达城市不可避免的现象，但太过了就会带来社会问题。深圳由于历史和产业布局、住宅区规划等原因，跨区通勤现象是比较严重的，每天上下班时间都有数以百万计的人口从特区内外、东部西部像大迁徙一样双向移动，其弊端一是增加了城市交通、管理、能源的压力和成本；二是影响了城市和居民生活的秩序；三是增加了居民的工作和生活压力。

　　香港沙田也遇到这个问题，早期规划主要依托工业企业为居民提供就业机会，但随着大量制造企业向内地迁移，区内就业机会越来越不能满足居民的需要，遂导致因跨区就业而须每天固定进出沙田的通勤人口占了沙田劳动人口的60％强。所幸当局近年已重视解决这一问题，在区内致力发展零售业和服务业等，局面正在逐步扭转。

　　建议深圳今后在老区改造和新区建设规划时，合理安排工业、商业、住宅、公共活动场所、教育、卫生等的布局，把减少跨区就业人口作为一个必要考量指标列入，逐步扭转大量人口跨区通勤的现象，降低城市运作成本和居民工作生活的负担，改善城市秩序。

　　3. 注重调节街道大社区居民阶层结构的平衡

　　香港沙田作为一个新市镇，能够把香港其他区的居民吸引过来，发展成为香港18区之中人口最多、犯罪率较低、居民收入水平和受教育水平均高于全港水平的大社区，其成功的一个原因，就是注重调节社区居民阶层结构的平衡。主要是通过规划调控，提供多层次多样化的居住、医疗、文化、教育、社区服务等条件。营造适应不同阶层人士居住需要的良好环境。这样，一是有利于拉动不同层次不同需求的消费，繁荣区内经济；二是有利于各种群体文化的交融，促进社区和谐；三是有利于公共事务决策吸纳较全面的民意。

　　可见，人口结构平衡也是构建和谐社会的一个重要因素。建议深圳借鉴沙田经验解决现存的一些问题：一是在各街道大社区建设中营造多样化的居住、就业及医疗、教育、社区服务等条件，以吸引不同阶层人口群体进入，逐步减少区间人口素质差异；二是以后政府新建或改造的住宅区，不宜再单一面向公职人员。应规划安排一定比例面向社会各阶层；三是对“城中村”继续深化改造，使之逐渐打破相对封闭格局，与整个城市的现代化、国际化进程相协调。

　　三、关于教育

　　1．义务教育应当在街道大社区内满足学位需求

　　沙田是香港重视教育工作的一个缩影，从建区之初只以“村校”为主，发展到今天各种教育设施完善，中小学学位充足甚至过剩，所有青少年都可以在本区获得就读学位。

　　深圳就全市整体而言已能够保障为适龄青少年提供足够的中小学义务教育学位，但在街道层面的配置并不均衡，导致跨街道就读的学生不在少数，对学生及其家庭在交通、安全、生活、工作、经济等方面造成一定的负担。建议深圳借鉴沙田经验，注重根据各街道的人口情况布局建设中小学，同时注重提升学校质量以及优质学位的配置，尽量减少因择校而跨区域就读的人数。

　　2．提倡慈善机构和非牟利团体办学

　　沙田教育的一个突出特点是中小学校绝大多数由慈善机构和非牟利团体如东华三院、保良局等兴办，政府予以资助，并规范其课程、收费标准、入学要求等，故称为“资助中学”、“资助小学”。全沙田52间中学，“资助”占75％；53间小学，“资助”占90.5％。比例如此之大，一定有其成功与合理之处。

　　深圳作为国内经济水平相对较高的城市，并且正在大力推动社会慈善事业，建议对沙田的办学现象加以研究借鉴，制定政策。鼓励慈善机构和非牟利团体办学，并规范管理办法，广辟教育资源，减轻政府负担，造福百姓。

　　四、关于医疗卫生

　　1. 公平分配资源，建立健全医疗服务网络

　　香港医院管理局把全港医疗服务分作若干联网，各联网由总监调度指挥，目的在于加强和公营医疗机构的合作与联系，妥善分配医疗资源，方便居民求医。比如沙田区所属的新界东医疗联网，以韦尔斯亲王医院为核心，各种专业医疗机构大小配套、多元化组合，并且通过联网与私家医院、诊所携手合作。急诊、专科和普通科门诊的接诊与转介得到非常适当的分配，求医交通半径合理快捷，一般情况下无须跨区求诊，使居民的医疗保健得到很好的保障。

　　看病难问题至今仍是深圳居民最关注的一个热点难点，其中各区医疗机构建设和资源分配的不均衡、不配套，是一个突出的问题。应当学习香港经验，通过政府的规划和加大投入，科学建立市、区、街道三级医疗服务网络。据悉，市政府已计划在各区都兴建市级综合性大医院，这是个好消息。针对深圳东西走向的带状地理以及历史形成的区间差异，建议首先在宝安、龙岗两区兴建，一来尽快满足该两区居民的需求；二来可把特区内拥挤的医疗服务向东西两翼拉开，减轻压力。同时建议抓紧研究以市级医院为核心的各区医疗联网配套建设。

　　2．大力发展私营医疗机构

　　香港医疗服务的一大特色是私营医疗服务发达。如在沙田，私人诊所遍布各大商场和住宅区，此外还有两间技术精良、设施齐备的私营医院。根据抽样间卷调查，沙田居民最常享用的医疗服务排第一位的是私营普通门诊，充分显示出私营医疗机构在社区医疗服务中的作用和重要性。发展私营医疗服务的利处有四：(1)为居民提供更多的选择，对于有经济负担能力的人士，能够提供优质、快捷、周到的服务。(2)客观上使廉价的公营医疗资源更多的分配予经济弱势群体。(3)分流公营医疗服务压力，并形成良性市场竞争，共同促进社会医疗事业的发展。(4)与公营医疗合作互补。如共享病历和设施，相互转介病人，形成分段治疗和康复的分配链条；遇突发流行病时，还可应政府要求支援公营医院。

　　发展私营医疗机构是世界上许多发达国家和地区、城市完善医疗服务的一个重要举措和惯例。建议深圳在解决医疗服务问题上对此作深入借鉴研究，在体制、机制和观念上大胆突破和创新，出台鼓励开办私营医疗机构的政策和规定，使之成为建设国际性城市目标的一个应有组成部分。

　　3．增加医疗服务层次

　　香港无论公营还是私营医疗机构，都是适应不同人士需要的不同层次服务。建议深圳借鉴其做法：一是增设面向低收入打工阶层的平价医疗服务机构，特别是在打工者密集的工业区要重点安排。二是兴办适应国际性城市需要的高端医疗机构。世界各国和地区来深的各界高层人士、投资者、高级管理人员，以及本市中等以上收入阶层人口日渐增多，需要有一批高端医疗机构以满足他们的需要。三是创办更多的专科治疗、康复机构。

　　4．建立医科高校及其教学医院

　　承担香港新界东医疗联网核心医院的沙田韦尔斯亲王医院，是香港中文大学医学院的教学医院，医学院与医院联手培育人才、开展科研、服务社群，共同为发展香港医疗事业做出了卓越的贡献。

　　建议深圳借鉴香港，组建医科大学或在深圳大学内增设医学院，并兴建与之挂钩的大型医院。此举既可提高深圳医疗科研水平，也可每年为本市培养输送一批医务人员，满足社区医疗网络扩展的需要。它将是发展、完善深圳医疗卫生事业的一个必备条件和必经之路。

　　五、关于文化体育

　　1．政府提供更多的免费或低收费的文体设施和活动

　　目前深圳的文体设施和活动可谓相当丰富多彩，但大多数都是有偿和收费的，而且不少属高消费之列。对大多数低收入打王者来说，不菲的门票或场租往往会令他们望而却步，或者不能经常性地光顾。解决这个问题的办法之一是政府提供设施率先给市民优惠。

　　香港政府投资兴建的文体设施大多都有定期向市民提供免费的文体表演、定时免费开放的制度。如沙田大会堂每月都会在公众假日安排两场包括音乐、舞蹈、戏剧、综合表演等的免费表演；位于沙田的香港文化博物馆，逢周三会免费开放让市民参观等。

　　深圳也有类似的做法，建议在已有基础上进一步扩展：一是形成制度，规定所有政府投资的收费的文体设施都要有一个向市民免费开放的时段；二是牵头组织，市、区、街道的宣传、文化、体育主管部门要投入资源。定时定点为市民提供免费文体活动；三是重点扶弱，要在打工者密集的工业区和经济较不发达的社区尽快增建一批公益性文体设施。

　　2．积极扶持社区非牟利文化体育活动

　　非牟利团体开展的社区文体活动可以帮助解决低收入阶层的部分文体需求。香港政府在扶持非牟利文体活动方面有一套很好的措施：一是非牟利团体使用政府设施可减免收费。如在沙田，凡在该区注册的非牟利团体租用区内文娱中心设施时，可减租用费50％—70％。二是向非牟利文体活动提供免费场地和服务。非牟利文化艺术团体举办表演、影视和文学等文化艺术活动，经审查符合有关资格，康乐及文化事务署可为其免费提供场地和售票服务，并协助宣传。

　　建议深圳借鉴香港经验，发展社区非牟利文体事业：一是出台政策，鼓励和支持民间建立非牟利文化体育机构团体，如文艺演出队伍、群众体育协会、文娱会所等等对其要有明确的注册、管理、运作规定，使之获得生存空间；各区相关部门、街道、社区要积极与之建立互动关系，共同营造活跃的民间文体活动氛围。二是政府投资的设施如剧院、会堂、体育场馆等，要对非牟利团体举办面向市民的活动实施减免场租制度。三是对于非注册团体，但由企业工会或社区居民集体有组织行为举办的非牟利文体活动，经申请批准，应给予减免收费享用政府设施的待遇。

　　六、关于社区服务

　　1．政府主导，由非政府机构唱主角

　　社区服务主要包括长者服务、青少年服务、残疾人和弱势群体服务、家庭服务，以及公共卫生、劳动保障等方面的服务，直接关系到千家万户居民的利益。是构建和谐社会的最基础最前线的一项重要工作。

　　香港沙田已经形成了一个十分完善的社区服务网。其成功之处在于：政府主导并资助和监管，由非政府机构如慈善团体、志愿团体等承担主要工作。今日沙田，所有社区服务都可在区内满足居民的需要，其中2／3以上的服务是由非政府机构提供的。

　　建议深圳借鉴沙田经验，推进社区服务事业：一是政府负责规划、推动社区服务并提供公共资源，如必要的土地或场所等。除少量必须由政府直接负责的项目如计划生育、劳动保障、特殊群体服务等外，其他项目尽量交由合资格的企事业单位、慈善团体等承办。如此，不但能降低政府行政成本，还能通过市场竞争机制保证服务的质量。二是政府要强化监管，要制订统一的项目建设要求和服务质量标准，并且定期评估和监督。三是政府要对服务机构提供资助和税务减免。社区服务多属微利甚至义务的项目，为了维持其生存和活力，政府应根据不同项目的实际，给予资助和税务减免。

　　2．建立专业社会工作者和志愿服务者队伍

　　香港社区服务的另一成功原因是拥有一支经过严格培训的社会工作者(社工)队伍，以及庞大的义务工作者(义工)群体。社工在香港是一种职业，大学里也设有社工专业。社工面对的问题往往是较复杂的社会问题。如家庭婚姻问题、青少年问题、精神病患者家属问题等等，需要有较强的专业知识。从事社工职业的人员除必须接受专业培训外，还要到政府部门注册登记，遵守专门的行为规范，并接受监督。

　　建议深圳借鉴香港的经验和一系列成熟措施：一是致力发展专业社会工作者队伍，提升社区工作水平。要制定政策，开办社工培训机构和在高校增设社工专业，有专业资格者优先在社区就业和聘用；要制定规划，要求各社区工作站在一定的时间内过渡到由专业社工担任骨干。二是要广泛发动各阶层有爱心人士，在各社区普遍组建志愿服务者队伍，促进社区服务工作，构建和谐友爱的社区人际关系。

　　七、开于治安管理

　　1．建立更有效的警民联系机制

　　香港是全球最安全的城市之一，而沙田则是香港罪案发生率较低的区之一。其中，警方与民众联手维护治安、扑灭罪行功不可没。香港各警区均设立警民关系主任、社区联络员，定期深入街道、学校，与居民和青少年举行联谊活动，宣传警队政策和工作，开展防止罪行教育；与区议会及扑灭罪行委员会举办研讨会，分析区内治安形势，听取意见，交流信息等，警民联手共建了一个维护治安的有效网络。

　　深圳目前也设立了警民联系制度以及社区警务室等，但与市民的沟通主要是通过街道办、居委会、企事业单位、物业管理处等的纵向间接联系，与市民的横向直接联系不多。建议根据深圳非户籍人口占主体、人口流动性大的特点，研究采取有效措施，加大与民众直接接触联系的密度。

　　2. 借鉴“少年警讯”，在中小学生和外来青工中创建治安灭罪辅助组织

　　香港警方创办的“少年警讯”已有32年历史，是全世界最大的与警方联系合作的青少年组织。常年坚持不懈，在配合治安灭罪、防止青少年犯罪等方面发挥了很好的作用。

　　建议深圳借鉴香港经验，除了可以在中小学中组建“少年警讯”类似团体外。

　　还可大胆创新，根据深圳的人口特点，在外来青年打工者当中创建治安灭罪辅助组织。几百万外来青了占了深圳常住人口的最大比重，在为深圳建设作贡献的同时，又呈现流动性大、文化素质参差不齐、城市归属感低等管理上的难点。如能由公安部门、企业、社区共同研究创立相关辅助组织，不但能够加强对外来青工的守法遵纪教育，还能调动他们的积极性，配合公安部门和社区开展维护治安、防止犯罪以及保护他们自身免受罪犯侵害的活动。

　　3. 加大社区治安灭罪宣传工作力度

　　香港警方十分重视宣传工作，如与香港电台联合制作“警讯”节目，每周在各大电视台播放，出版《警声》双周刊以及联同政府新闻处制作宣传资料向市民派发，每年举行几百埸记者招待会等，通过这些途径，向市民通报警方工作和治安灭罪情况，披露最新的犯案手法和趋势，提高市民的防范意识，呼吁市民提供举报罪案资料。警方每年还推出一个灭罪主题海报，加强市民对罪行的警觉性，如2006—2007年就以小心骗徒和慎防盗窃作为海报的宣传主题。

　　建议深圳借鉴香港经验，利用政府丰富的传媒资源，加大治安灭罪宣传力度。除了保留传统方式如社区宣传栏、向住户派发传单、卡片等以外，应进一步发挥现代电子媒介的作用，如电视节目、网络论坛、手机短信等。政府应制定政策，责成相关媒体义务配合公安机关工作，协助加强有关宣传。

　　4．提高路面见警率

　　香港警方十分重视徒步巡逻，无论闹市还是偏僻郊野，社区居民总能不时看到巡逻的警员，大大增加了居民的安全感，也有效地维护了公共场所的治安。有关人士在介绍经验时指出：当警察机关接到报案时，无论出警反应多快，罪案都已经发生了，当事人的生命财产有可能已受到危害；而保持较高的路面见警率，则能发挥警察的威慑力，把许多本来有可能发生的罪案遏制在萌动状态，是维护公共场所治安的链条前端和最有效手段之一。

　　建议深圳公安部门在继续推进科技强警、加快电子防控建设的同时，加大徒步巡逻警力的配置，特别是在商业旺区、交通站场、夜间娱乐埸所等人流稠密区以及罪案多发地带，要让市民经常看到维持治安的警察。一来巡逻警员可以对企图犯罪分子形成阻吓，使其不敢轻举妄动；二来有警察为市民壮胆，可大大提高市民见义勇为、挺身而出与犯罪分子作斗争的信心和勇气。

　　(作者锺志谦，为深圳市政协港澳台侨委员会主任)